代建制面臨的四大困境

1、 對建設(shè)項目“代建制”困境的思考-工程管理專題讀書報告吳立群2004年國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定將政府投資項目建設(shè)管理推向市場化和專業(yè)化。這意味著政府投資項目管理由計劃指派轉(zhuǎn)向市場競爭。決定出臺十年，相關(guān)法規(guī)、政策、市場環(huán)境逐年有所改善但仍不完備，代建單位發(fā)展依然面臨,諸如：建設(shè)期項目法人地位問題、市場準(zhǔn)入條件、稅收政策等多方面困境。一、市場準(zhǔn)入的困境隨著代建制由試點轉(zhuǎn)向推廣實施，并以逐步開放的形式推向市場。作為市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)者，政府有一個重要行為就是規(guī)制市場，就建設(shè)市場而言，即對從事建筑活動的單位實行資質(zhì)審查制度。從目前代建制市場準(zhǔn)入的情況看，各省市對代建市場準(zhǔn)入條件把握尺度不統(tǒng)一，主要有

2、三種情況：一種是比較原則性的把握，基本參照建設(shè)部建設(shè)項目管理試行辦法（以下簡稱試行辦法）的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，如江蘇、北京等；還有的是在試行辦法基礎(chǔ)上制定了更為寬泛細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，如福建將房地產(chǎn)二級資質(zhì)列入，上海則擴(kuò)大到征地拆遷資質(zhì)。另一種是從緊執(zhí)行部頒標(biāo)準(zhǔn)，如重慶將資質(zhì)條件限定在甲級的工程咨詢、設(shè)計、監(jiān)理以及施工總承包一級以上，而浙江則采取更為嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，即采用“1+X方式，其中“1”是指國家發(fā)展改革委員會頒發(fā)的甲級工程咨詢資質(zhì)單位，“x”是指國家有關(guān)主管部門頒發(fā)的乙級及以上工程監(jiān)理、二級及以上施工兩項中的任一項。還有一種是限制市場，單獨設(shè)立機(jī)構(gòu)。如貴州專門發(fā)文設(shè)立省級政府投資工程項目代建中心，專事政

3、府投資工程的組織實施和建設(shè)管理。另外，各地在對于代建單位注冊資本要求上也不一致。有低標(biāo)準(zhǔn)的100萬元起步，較多的采用500萬元的注冊資本，最高的要求注冊資金為1000萬元（比如浙江杭州）。對代建市場準(zhǔn)入條件各地不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊，究其原因在于對“專業(yè)化的項目管理單位”的不同理解。一種理解是：根據(jù)國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定中表述，代建制是指政府通過招投標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)投資主體職責(zé)，有關(guān)行業(yè)部門對實行代建制項目的審批程序不變。由此推斷，代建制就是實施項目管理制，項目代

4、建單位就是實施項目管理的企業(yè)。建設(shè)部試行辦法明確規(guī)定：“項目管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、招標(biāo)代理等一項或多項資質(zhì)?！痹囆修k法還規(guī)定，“項目管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)改善組織機(jī)構(gòu)，建立項目管理體系，充實項目管理專業(yè)人員，按照現(xiàn)行有關(guān)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定，在其資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)開展工程項目管理業(yè)務(wù)?！边@就是說，對項目代建單位有資質(zhì)的要求，并配備各類有執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)技術(shù)人員。于是得出結(jié)論，具備上述資質(zhì)的企業(yè)就是關(guān)于投資體制改革的決定中所指的“專業(yè)化的項目管理單位”。另一種理解是：代建制與工程項目管理制是不同的，存在本質(zhì)的區(qū)別。對代建制與項目管理制進(jìn)行比較，可以看到，盡管它們在面上有許多相似

5、的行為特征，但二者的內(nèi)涵是有著本質(zhì)的區(qū)別的，二者的適用范圍也有著極大的不同。在市場化程度高、產(chǎn)權(quán)清晰的條件下，工程項目管理制的安排較為有效，這也是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家通行上述制度安排的原因所在。而對于社會主義初級階段下的政府投資項目，上述制度安排顯然是不充分的，因為它們只是滿足了專業(yè)化分工的要求，無力解決所有者代表缺位、概（預(yù)）算軟約束等深層矛盾。從這一點看“代建制”是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府投資體制的一項制度創(chuàng)新。具體來講，項目管理模式主要立足在項目建設(shè)階段，有DD模式、CM模式、PM模式等，而代建制模式分全過程代建模式和建設(shè)期代建模式；代建制下的代建單位與項目管理制下的項目管理單位，兩

6、者核心主體單位有差異，權(quán)利和責(zé)任也有區(qū)別，代建單位較之于后者在項目管理過程中具有更多的授權(quán)和更強(qiáng)的靈活性。不可否認(rèn)，代建單位的代建業(yè)務(wù)，與項目管理公司承擔(dān)的項目管理業(yè)務(wù)有重疊的部分，但更要明白代建業(yè)務(wù)實質(zhì)上是項目管理業(yè)務(wù)中綜合性最強(qiáng)、處于最高端的一類業(yè)務(wù)。誠然，代建業(yè)務(wù)可以由綜合管理能力很強(qiáng)的項目管理公司承擔(dān)，這并不是說一般的項目管理公司就都具有承擔(dān)代建業(yè)務(wù)的能力了。對于代建業(yè)務(wù)的高要求，自然引出代建單位的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)也要高于項目管理公司的一般性要求，不能簡單地將代建單位與項目管理公司的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)混為一談。只有對代建單位的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，才能保證代建制下的項目管理的高水平、專業(yè)化。現(xiàn)實的問題卻沒

7、那么簡單。就代建單位現(xiàn)狀而言，即使按照第一種觀點來看，具備適合試行辦法代建制要求的企業(yè)也是不多的，北京試行辦法出臺五年后，從事代建業(yè)務(wù)的單位只有20家?，F(xiàn)有資質(zhì)的企業(yè)由于體制和機(jī)制原因，在從事項目管理的專業(yè)面上都存在各自的缺陷。然而，已經(jīng)存在的建設(shè)單位（一種計劃經(jīng)濟(jì)體制下的類似代建單位）基本上是政府直屬的事業(yè)單位或國有企業(yè)，這些單位長期從事政府投資項目的建設(shè)與管理，應(yīng)該說這些單位項目管理的經(jīng)驗比較豐富，水平一般是比較高的，但是，這些單位基本上沒有試行辦法中的企業(yè)資質(zhì)，大多數(shù)專業(yè)技術(shù)人員并沒有相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格，這些單位要成為項目管理的企業(yè)僅靠事業(yè)單位改制是難以達(dá)到要求的。按照激勵性規(guī)制理論的觀點，政

8、府在規(guī)制代建制市場時，有必要重新審視一下現(xiàn)在的市場準(zhǔn)入制度了。二、代建取費標(biāo)準(zhǔn)的困境由于代建制試行推廣至今，國家層面一直沒有出臺統(tǒng)一的取費標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵤┘?xì)則，從目前各地實踐的結(jié)果看，代建取費主要存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、取費偏低兩大問題。一是取費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。對于代建取費國家有關(guān)部門沒有制訂具體實施細(xì)則，只是由財政部提出了原則性意見。2004年9月關(guān)于切實加強(qiáng)政府項目代建制財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見（財建【2004】300號）中規(guī)定：建設(shè)單位自行確定項目代建單位和政府設(shè)立（或授權(quán)）產(chǎn)生的代建單位，其代建管理費由同級財政部門根據(jù)代建內(nèi)容和要求，按不高于基建財務(wù)制度規(guī)定的項目建設(shè)單位管理費標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格核定，并計入項目

9、建設(shè)成本。由于各省市代建模式不一樣，代建取費方式、標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，據(jù)調(diào)查，現(xiàn)階段各省市代建取費分三種方式：一種是列入項目概算，如浙江、貴州等；一種是制訂分段計取標(biāo)準(zhǔn)，如重慶、廣東等；還一種是通過招投標(biāo)確定，如云南、海南等。二是取費標(biāo)準(zhǔn)偏低。財政部300號文件對代建取費的意見，規(guī)定了不能高于基建財務(wù)制度規(guī)定的項目建設(shè)單位管理費標(biāo)準(zhǔn)。雖然規(guī)定也提到“政府招標(biāo)產(chǎn)生的項目代建單位，其代建管理費標(biāo)底由同級財政部門比照基建財務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費標(biāo)準(zhǔn)編制”，而各地在實施過程中也鮮有突破的，其非不想而是不能，財政部的“不高于”以及“嚴(yán)格核定”實際上鎖定了代建取費的上限。那為何說代建制下的代建取費與基建財

10、務(wù)制度下的項目建設(shè)單位管理費相比就偏低呢？原因有三：其一，代建單位與原項目建設(shè)單位非同一性質(zhì)的單位。財政部300號文件將“建設(shè)單位自行確定項目代建單位”和“政府設(shè)立（或授權(quán)）產(chǎn)生的代建單位”的做法也稱代建制，是對代建制概念的混淆，有失妥當(dāng)。在此假設(shè)下，將代建費以建設(shè)單位管理費為標(biāo)準(zhǔn)編制就顯得不合理了；其二，兩者承擔(dān)的管理內(nèi)容不全相同、承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任也不相同。在自建模式下，項目建設(shè)單位是按其母體的指令行使對項目的建設(shè)管理職能，項目建設(shè)風(fēng)險也完全由項目建設(shè)單位的組建母體承擔(dān)；而代建制下的代建單位，必須根據(jù)委托合同，履行合約義務(wù)，承擔(dān)約定的風(fēng)險責(zé)任，因此是需要考慮風(fēng)險報酬的；其三，兩者稅費負(fù)擔(dān)不同。

11、原項目建設(shè)單位多為政府下屬的機(jī)構(gòu)，往往是事業(yè)性質(zhì)，建設(shè)單位管理費可以財政預(yù)算方式安排，不涉及營業(yè)稅；若以籌建處方式存在的項目建設(shè)單位，它是投資人的一個部門，建設(shè)單位管理費的撥付是內(nèi)部往來，抑或是行政事業(yè)單位往來，也不涉及營業(yè)稅等。反觀代建制下的代建單位，是建筑活動中的獨立企業(yè)，代建費的獲得是經(jīng)營性收入，都要繳納營業(yè)稅及附加，同時根據(jù)代建業(yè)務(wù)的開展還會涉及其他稅費，一樣也不能少。為便于比較說明，假設(shè)一個投資1億元的工程項目，以現(xiàn)行的建設(shè)單位管理費與工程監(jiān)理費標(biāo)準(zhǔn)取費，其費率分別為不到1%、約1.2%。工程監(jiān)理業(yè)務(wù)目前已經(jīng)市場化，而作為項目管理業(yè)務(wù)的最高端、綜合性最強(qiáng)的代建業(yè)務(wù)，取費標(biāo)準(zhǔn)（若比照現(xiàn)

12、行的建設(shè)單位管理費）還低于工程監(jiān)理，雖然代建業(yè)務(wù)與工程監(jiān)理是兩個不同專業(yè)，但對于向市場化推進(jìn)的代建業(yè)務(wù)而言，從一個側(cè)面也反映了其不合理性。三、幾點思考代建制的順利推行需要代建單位的健康發(fā)展，而代建單位的健康發(fā)展需要有一個良好的外部環(huán)境。面對上述困擾代建單位的問題，筆者以為可從幾個途徑予以解決：在市場準(zhǔn)入方面，由于代建制廣泛推行于政府投資的項目，政府的一個重要行為就是規(guī)制市場，即制定代建制市場準(zhǔn)入制度（建設(shè)部頒發(fā)建設(shè)項目管理試行辦法）。從有效競爭理論看，一個健康的市場必須要有充分的競爭者，才能形成有效競爭，不然會讓人為的干撓等因素影響市場培育和發(fā)展的。就代建單位現(xiàn)狀而言，現(xiàn)有資質(zhì)的企業(yè)由于體制和

13、機(jī)制原因，在從事項目管理的專業(yè)面上都存在各自的缺陷，具備適合試行辦法代建制要求的企業(yè)是不多的。而傳統(tǒng)的建設(shè)單位由于長期從事政府投資項目的建設(shè)與管理，應(yīng)該說這些單位項目管理的經(jīng)驗比較豐富，但基本上沒有試行辦法中的企業(yè)資質(zhì)，要成為項目管理的企業(yè)僅靠事業(yè)單位改制是難以達(dá)到要求的。對此，政府在規(guī)制代建制市場時，從形成市場有效競爭的角度考慮，建議對于那些原隸屬于政府的事業(yè)性質(zhì)建設(shè)單位要成為代建單位需要給予政策扶持，如一次性注資、放寬資質(zhì)認(rèn)定、給予三至五年的過渡期、設(shè)立暫定資質(zhì)等等。代建取費方面。代建單位提供專業(yè)化的項目管理服務(wù)，獲取合理的報酬，是代建制良性發(fā)展的現(xiàn)實需要。然而，現(xiàn)行基建財務(wù)制度下的建設(shè)單

14、位管理費是為傳統(tǒng)的使用單位自行建設(shè)而設(shè)定的，只計算成本，不考慮利潤，將其作為代建費標(biāo)準(zhǔn)使得代建單位難以盈利、不可持續(xù)性發(fā)展，這一點在實踐中也多有詬病。因此，建議目前的代建費標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成除包含項目建設(shè)單位管理費組成部分外，還應(yīng)有完全的人員工資、稅金、應(yīng)獲得的合理利潤以及承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險報酬。即要高于現(xiàn)行建設(shè)單位管理費，可以比照工程監(jiān)理取費。具體計費方式可以采用“固定費率X項目投資額”，即建設(shè)期代建費按“固定費率X項目投資概算”，全過程代建取費按“固定費率X項目投資估算”。在代建市場誠信體系、項目監(jiān)管體系構(gòu)建完備基礎(chǔ)上，可以考慮實施節(jié)余提成，以調(diào)動代建單位控制成本的積極性。參考文獻(xiàn)1、陸慧明、王廷樹，工程項目管理（第2版），東南大學(xué)出版社，2012版2、王立久，建設(shè)法規(guī)（第2版），中