7公共部門戰(zhàn)略管理

1、第七章 公共部門戰(zhàn)略管理鄭慧勇2013.10引導(dǎo)案例：費(fèi)城的“公元2000年費(fèi)城1993年秋天，費(fèi)城內(nèi)部運(yùn)作委員會(huì)，勾勒未來藍(lán)圖，四個(gè)公共事務(wù)領(lǐng)域：生活價(jià)值、居民活力、經(jīng)濟(jì)競爭、市府財(cái)政運(yùn)作1994年10月1日，市長連德爾“公元2000年費(fèi)城，“復(fù)蘇的、活潑的與驕傲的美國城市主題：節(jié)約每一分錢；使經(jīng)濟(jì)充滿活力；減少從事企業(yè)活動(dòng)的本錢；使公共教育成為最優(yōu)先的教育；強(qiáng)化家庭；發(fā)動(dòng)社區(qū)參與；減少犯罪，并且降低對于犯罪的恐懼；基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境的投資；強(qiáng)化顧客需求；擴(kuò)大市際合作。問題戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理？戰(zhàn)略管理與公共管理的關(guān)系？為什么會(huì)提出戰(zhàn)略管理的問題？戰(zhàn)略管理的前生、今世及未來？公共部門如何進(jìn)行戰(zhàn)略管理？

2、主要內(nèi)容7.1 公共部門戰(zhàn)略管理興起的背景7.2 公共部門戰(zhàn)略管理的途徑及內(nèi)容7.3 公共部門戰(zhàn)略管理的問題及趨勢7.1 公共部門戰(zhàn)略管理興起的背景戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理私營部門戰(zhàn)略管理（從哪里借鑒？）公共部門戰(zhàn)略管理（起因及背景？）公私部門戰(zhàn)略管理比較（借鑒的邊界？）1.戰(zhàn)略管理概述戰(zhàn)略（Strategy）軍事： “戰(zhàn)略一詞源于希臘文的“strategos，最早用于軍事領(lǐng)域，意指“在戰(zhàn)爭中使用的取勝的策略政治：被用于描述有方案地運(yùn)用權(quán)利和影響貫徹國家目標(biāo)的活動(dòng)。管理：是指一個(gè)組織的總目標(biāo)，它涉及一個(gè)時(shí)期內(nèi)帶動(dòng)全局開展的方針、主要政策與任務(wù)。綜合：是運(yùn)用和管理所有資源達(dá)成目標(biāo)的藝術(shù)。戰(zhàn)略管理戰(zhàn)略管理系

3、指規(guī)劃、執(zhí)行、追蹤與控制組織戰(zhàn)略的過程。它包括戰(zhàn)略制定、實(shí)施、戰(zhàn)略實(shí)施過程中的控制以及戰(zhàn)略管理結(jié)果的評價(jià)，是一個(gè)全面、動(dòng)態(tài)的管理過程。它要求預(yù)測和及時(shí)反映環(huán)境的突變，抓住環(huán)境中出現(xiàn)的時(shí)機(jī)，回避威脅。它要求周期性程序和因地制宜并存，定期的戰(zhàn)略管理與漸進(jìn)戰(zhàn)略、應(yīng)急戰(zhàn)略相結(jié)合。相關(guān)概念辨析戰(zhàn)略管理與公共管理的關(guān)系1.戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃兩者最重要的區(qū)別在于，“戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注的是制定恰當(dāng)?shù)臎Q策，而戰(zhàn)略管理側(cè)重的則是戰(zhàn)略結(jié)果的產(chǎn)生：市場、新產(chǎn)品、新技術(shù)。 2.戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理戰(zhàn)略關(guān)注總體目標(biāo)的制定與實(shí)施，戰(zhàn)略管理就是集中組織的所有資源來達(dá)成組織戰(zhàn)略目標(biāo)的決策與執(zhí)行活動(dòng)。而非戰(zhàn)略管理則只涉及總體目標(biāo)中的局

4、部目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。3.戰(zhàn)略管理與功能管理戰(zhàn)略管理關(guān)注組織長期性整體目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃的制定與實(shí)施；功能管理則注重內(nèi)部管理，偏向于整合系統(tǒng)內(nèi)各部門的功能組合，強(qiáng)調(diào)職能內(nèi)容和部門分權(quán)，對于組織目標(biāo)并不重視或者只關(guān)心短期的具體的目標(biāo)，二者形成鮮明的比照。2.私營部門戰(zhàn)略管理公共部門戰(zhàn)略管理的“前生1原因：企業(yè)面臨的外部環(huán)境劇烈變化市場權(quán)力的轉(zhuǎn)移 企業(yè)競爭的加劇企業(yè)結(jié)構(gòu)的變化企業(yè)社會(huì)責(zé)任大大提高 演進(jìn)預(yù)算與財(cái)務(wù)控制系統(tǒng)階段（20世紀(jì)50年代以前）環(huán)境簡單長期方案階段（20世紀(jì)50年代初至60年代初）變化的趨勢和復(fù)雜性是可以預(yù)測的戰(zhàn)略規(guī)劃階段（20世紀(jì)60年代初至70年代）任務(wù)、環(huán)境檢測及分析的影響戰(zhàn)略管理階段

5、（20世紀(jì)80年代初至今）3.公共部門戰(zhàn)略管理公共部門戰(zhàn)略管理的“前生2興起的背景（影響因素）管理環(huán)境的變化不確定性（信息技術(shù)帶來的沖擊）相互關(guān)聯(lián)性（信息技術(shù)及全球化帶來的影響）限制性（嚴(yán)峻的財(cái)政緊縮與要求快速反應(yīng)的壓力）政府改革的推動(dòng)信任危機(jī)、管理危機(jī)、財(cái)政危機(jī)戰(zhàn)略管理的效率、責(zé)任與遠(yuǎn)見私人部門戰(zhàn)略管理的示范性影響新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)公共部門戰(zhàn)略管理開展歷程“今世（1）戰(zhàn)略規(guī)劃階段（20世紀(jì)80年代初90年代）假設(shè)組織能夠預(yù)測它周圍環(huán)境的開展動(dòng)態(tài)，并能控制它，或簡單地認(rèn)為它是穩(wěn)定的。戰(zhàn)略產(chǎn)生于一個(gè)受控的有意識的正式規(guī)劃過程。思考與行動(dòng)可分開。原則上由首席執(zhí)行官控制整個(gè)戰(zhàn)略進(jìn)程，實(shí)際上由全體方

6、案人員負(fù)責(zé)。認(rèn)為戰(zhàn)略一經(jīng)制定，就自然而然得到執(zhí)行。要素（奧爾森、伊迪）全部任務(wù)與目標(biāo)描述；環(huán)境監(jiān)測與分析；內(nèi)部概況和資源審計(jì)；戰(zhàn)略的制定、評價(jià)和選擇；戰(zhàn)略方案的運(yùn)作和控制。（2）戰(zhàn)略管理階段（20世紀(jì)80年代末到現(xiàn)在）假設(shè)傳統(tǒng)官僚制存有的局限組織環(huán)境日趨復(fù)雜和充滿不確定性，突發(fā)和意外時(shí)有發(fā)生財(cái)政困境難以緩解關(guān)注長遠(yuǎn)把目的和目標(biāo)融合進(jìn)統(tǒng)一的等級制戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略方案不會(huì)自行貫徹不去適應(yīng)環(huán)境而要參與和改變環(huán)境公共部門戰(zhàn)略管理“今世公共部門戰(zhàn)略管理的根本特征（1）從線性假設(shè)到非連續(xù)假設(shè)。強(qiáng)調(diào)多點(diǎn)預(yù)測、危機(jī)管理和應(yīng)急戰(zhàn)略（2）從以方案為焦點(diǎn)到以行動(dòng)為焦點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)通過政治談判、利益相關(guān)人的分析、執(zhí)行過程的管

7、理（3）從過程取向到結(jié)果取向。強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略決定和結(jié)果的有效性，突出戰(zhàn)略的杠桿作用（4）從集中化到分散化。戰(zhàn)略形成及實(shí)施的“草根模式（5）從正式方案到應(yīng)急戰(zhàn)略。從理性到對非理性的關(guān)注（6）從關(guān)注外部環(huán)境到關(guān)注內(nèi)部因素。強(qiáng)調(diào)資源；強(qiáng)調(diào)人和團(tuán)隊(duì)；強(qiáng)調(diào)核心競爭力培養(yǎng)公共部門與私營部門戰(zhàn)略管理比較(1)環(huán)境因素市場環(huán)境因素法律、制度和傳統(tǒng)環(huán)境因素政治因素 (2)交易因素強(qiáng)制力影響范圍公眾審查(3)程序因素組織目標(biāo)權(quán)力限制績效期望鼓勵(lì)因素7.2 公共部門戰(zhàn)略管理的途徑及過程公共部門戰(zhàn)略管理的途徑公共政策驅(qū)動(dòng)“公共政策是對全社會(huì)的公共利益作有權(quán)威的分配公共政策驅(qū)動(dòng)的局限性（關(guān)注08年以來我國房地產(chǎn)政策的變化）價(jià)

8、值導(dǎo)向就是面向未來，選擇目標(biāo)，確立方向，把社會(huì)生活由復(fù)雜的、多向的、相互沖突的各種力量納入統(tǒng)一的、明晰的開展軌道的過程。層次性政府引導(dǎo)保護(hù)型政府職能模式、干預(yù)型政府職能模式、引導(dǎo)型政府職能模式社會(huì)合作強(qiáng)調(diào)政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)。7.2 公共部門戰(zhàn)略管理的途徑及過程公共部門戰(zhàn)略管理的過程公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃公共部門戰(zhàn)略實(shí)施公共部門戰(zhàn)略評價(jià)戰(zhàn)略管理過程1戰(zhàn)略規(guī)劃 四個(gè)步驟（1）形成共識（2）SWOT分析（3）戰(zhàn)略議題（4）戰(zhàn)略選擇達(dá)成共識，確認(rèn)使命及法規(guī)：共識：目的在于取得主要決策者與戰(zhàn)略規(guī)劃行為的共識，如戰(zhàn)略規(guī)劃的價(jià)值、法規(guī)與使命、需要介入的單位和人員，特定的步驟以及方法等。

9、法規(guī)：了解法律，自導(dǎo)何者是受法律（不受法律限制）的使命：使命乃組織存在的目的，戰(zhàn)略規(guī)劃的主要工作在于明確組織的使命及價(jià)值。規(guī)劃者要在厲害關(guān)系人分析的基礎(chǔ)上，明確組織的使命。我們的角色是什么；我們所要滿足的社會(huì)及政治需求是什么；我們?nèi)绾涡袆?dòng)去滿足這些需求；我們應(yīng)如何回應(yīng)厲害關(guān)系人；我們的主要價(jià)值為何；我們不同于其他組織的條件為何。共識戰(zhàn)略規(guī)劃之“使命勞工部職業(yè)平安與健康管理局： 促進(jìn)和保障工作場所的平安和健康，減少疾病和傷亡。美國商務(wù)部： 創(chuàng)造就業(yè)時(shí)機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開展，提高全體美國人的生活水平和質(zhì)量。美國空軍（20年戰(zhàn)略規(guī)劃）：使命：通過對天空和外空的控制和探索來保衛(wèi)美國 核心能力

10、： 天空和太空優(yōu)勢 精確打擊能力 全球打擊能力 信息優(yōu)勢 全球快速部署能力 高效戰(zhàn)場保障能力主要內(nèi)容SWOT分析二、管理過程S (Strength ) 優(yōu)勢W (Weakness) 劣勢O(Opportunity) 時(shí)機(jī)T(Threat) 威脅優(yōu)勢時(shí)機(jī)（SO）戰(zhàn)略 弱勢時(shí)機(jī)（WO）戰(zhàn)略 優(yōu)勢威脅（ST）戰(zhàn)略 弱勢威脅（WT）戰(zhàn)略 SWOT分析分為以下幾個(gè)步驟：給出一個(gè)組織內(nèi)外環(huán)境結(jié)合組織內(nèi)外部環(huán)境的優(yōu)勢與劣勢來尋找時(shí)機(jī)消除威脅的戰(zhàn)略分析方法，以便更好地掌握組織內(nèi)部的優(yōu)勢、劣勢、時(shí)機(jī)和威脅。確定組織的戰(zhàn)略議題，其根本內(nèi)容包括以優(yōu)先順序排列的戰(zhàn)略議題清單。戰(zhàn)略選擇，它需要在之前綜合分析的基礎(chǔ)上，確

11、定出戰(zhàn)略方案，提出適合組織開展的使命，最終選擇可行性的戰(zhàn)略。US DOC 外部因素描述國外經(jīng)濟(jì)市場績效： 國外市場的突然惡化會(huì)對美國出口造成負(fù)面影響 美元增值會(huì)增加美國產(chǎn)品的出口難度 匯率的不穩(wěn)定性國外政治環(huán)境： 政治不穩(wěn)定/戰(zhàn)爭會(huì)破壞商務(wù)基礎(chǔ)機(jī)構(gòu) 新政府或政權(quán)更迭會(huì)導(dǎo)致新的貿(mào)易障礙國內(nèi)經(jīng)濟(jì)/政治環(huán)境： 經(jīng)濟(jì)滑坡會(huì)降低美國的出口額 政治氣候變化會(huì)影響貿(mào)易工作的重點(diǎn)（如開發(fā)中國市場）資源保證： 促進(jìn)貿(mào)易的新創(chuàng)議或工程需要預(yù)算的增加，或者限制其他活動(dòng) 戰(zhàn)略議題是組織根本的政策選擇，它對組織的法規(guī)、效勞價(jià)值、產(chǎn)品或效勞水準(zhǔn)與組合、顧客或使用者、本錢、財(cái)政、組織或管理發(fā)生影響。本階段的主要工作仍是確認(rèn)

12、組織面臨的這些根本政策選擇，包括列舉戰(zhàn)略議題的清單，并以優(yōu)先順序予以排列。戰(zhàn)略選擇在綜合分析各種可能戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，作出適合組織開展的使命、具有可能性與可行性的戰(zhàn)略戰(zhàn)略發(fā)動(dòng)制定計(jì)劃組織準(zhǔn)備戰(zhàn)略實(shí)驗(yàn)全面實(shí)施戰(zhàn)略控制管理過程2戰(zhàn)略實(shí)施資源準(zhǔn)備例如：城市化戰(zhàn)略中的“村改居戰(zhàn)略戰(zhàn)略發(fā)動(dòng)媒體關(guān)于城市化的報(bào)道出臺相關(guān)意見、通知宣傳口號加快推進(jìn)“村改居工作，全面落實(shí)城市居民政策加快推進(jìn)“村改居，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面城市化全面推進(jìn)“村改居，實(shí)現(xiàn)居民公共效勞均等化落實(shí)“村改居政策，提高居民生活質(zhì)量加快城市化，幸福千萬家實(shí)施“村改居是城市化建設(shè)的必經(jīng)之路深化“村改居工作，全面提升社會(huì)管理水平管理過程:例如制定方案:目標(biāo)的層

13、級體系使 命戰(zhàn)略目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)戰(zhàn)略目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)戰(zhàn)略目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)管理過程:例如更安全的交通更便捷的交通全球化鏈接環(huán)境指導(dǎo)卓越的管理遵循“公眾福利、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、國家安全、資源保護(hù)和有效理用”的既定國策，創(chuàng)議相關(guān)政策和項(xiàng)目并實(shí)施有效管理，以最低成本提供安全、高效、便捷的交通美國交通部的目標(biāo)體系管理過程:例如戰(zhàn)略目標(biāo)1：更平安的交通高速公路交通事故死亡率降低到億分之一商業(yè)航空運(yùn)輸重大事故率降低到百萬分之0.1鐵路運(yùn)輸事故和意外中斷率降低到16.14市內(nèi)交通平安事故死亡率降低到億分之0.488管道運(yùn)輸總事故數(shù)降低到每年307次評價(jià)內(nèi)容(1)

14、戰(zhàn)略規(guī)劃評價(jià)戰(zhàn)略實(shí)施評價(jià)戰(zhàn)略實(shí)施結(jié)果評價(jià)3戰(zhàn)略評價(jià)管理過程目標(biāo)的一致性環(huán)境的協(xié)調(diào)性經(jīng)濟(jì)的可行性戰(zhàn)略的可接受性3戰(zhàn)略評價(jià)管理過程評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(2)管理過程3戰(zhàn)略評價(jià)考核組織績效采取糾正措施檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ) 評 價(jià) 步 驟方法：預(yù)先控制方法、反應(yīng)控制方法、動(dòng)態(tài)控制方法(3)(4)7.3 公共部門戰(zhàn)略管理存在的問題與改進(jìn)戰(zhàn)略管理在公共部門應(yīng)用的正面效果公共部門戰(zhàn)略管理的限制及困難公共部門戰(zhàn)略管理的改進(jìn)思路公共部門戰(zhàn)略開展的新趨勢戰(zhàn)略管理在公共部門應(yīng)用的正面效果提供戰(zhàn)略性開展方向指導(dǎo)資源配置的優(yōu)先順序強(qiáng)化組織對環(huán)境的適應(yīng)能力設(shè)定了追求卓越的標(biāo)準(zhǔn)提供了控制和評估的基礎(chǔ)公共部門戰(zhàn)略的限制（托夫特,1989）政府任

15、期的短期性和行動(dòng)取向公共管理戰(zhàn)略的許多方面都是立法者所確立的。公共規(guī)則大局部是在組織內(nèi)部進(jìn)行的，而選民、媒介等要求參與，而參與過程雖可以改進(jìn)普遍接受的程度，但沖淡了戰(zhàn)略的焦點(diǎn)議題?？煽啃苑治鐾ǔＪ琴M(fèi)力又費(fèi)錢的。更重要的是，定量分析方法如本錢效益方法也不能抓住那些無形的東西。公共機(jī)構(gòu)對問題解決的非正式群體過程不太熟悉，政府機(jī)構(gòu)習(xí)慣于層級的、下達(dá)文件報(bào)告的過程。創(chuàng)造性、非正式性、彈性在公共組織文化中還不成熟。由于預(yù)算約束和短期觀念，公共戰(zhàn)略規(guī)劃者的工作通常很難證明是合理的。與私人部門相比，公共戰(zhàn)略通常是通過組織設(shè)計(jì)、預(yù)算和財(cái)務(wù)控制、人事制度來實(shí)現(xiàn)的。政府采取公共戰(zhàn)略管理存在的困難（羅伯特,1993

16、)政府管理者在進(jìn)行決策時(shí)，必須與其他重要的行動(dòng)者分享權(quán)力。政府組織的功能是政治性的，與理性的環(huán)境相反，他們無法就適當(dāng)績效方案取得一致意見。政府管理者與私人部門的管理者相比，缺乏完全的自主性與控制力，這使得政府執(zhí)行和協(xié)調(diào)任何行動(dòng)規(guī)劃時(shí)均顯得困難重重。政府的戰(zhàn)略角兒環(huán)境由于上述因素，要遠(yuǎn)比私人部門更為困難和復(fù)雜。公共部門戰(zhàn)略管理的改進(jìn)（張成福）公共管理者必須樹立長期觀，打破短期主義的思考，開展前瞻性思考。政府部門必須打破職責(zé)的限制，克服“功能性短視，打破部門主義的限制，開展一種全局觀，強(qiáng)調(diào)整合的管理途徑。在重大問題的戰(zhàn)略決策和規(guī)劃中提供政治參與的權(quán)力與時(shí)機(jī)，這不僅有利于獲取廣廣泛的信息，也有利于克

17、服實(shí)施戰(zhàn)略管理的障礙。重視更高高層次的問題。將問題放在更高層次上去看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)很多短期利益可以讓位于長遠(yuǎn)利益。追求滿意。滿意比最正確更為重要。殊途同歸。公共部門戰(zhàn)略開展的新趨勢將戰(zhàn)略管理作為“重塑政府和“轉(zhuǎn)變非營利組織的可用戰(zhàn)略選擇菜單。戰(zhàn)略規(guī)劃不再專注于前瞻性方案的制定和戰(zhàn)略設(shè)想，而是延伸到執(zhí)行領(lǐng)域，追求戰(zhàn)略結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。隨著戰(zhàn)略作用的擴(kuò)張和方案管理者的更大卷入，戰(zhàn)略規(guī)劃走向分散化。戰(zhàn)略過程得以進(jìn)化，變得更靈活、更迅速和更具目標(biāo)選擇性。戰(zhàn)略方案開始超越傳統(tǒng)的根本類型，融入了一些新的戰(zhàn)略特征。政府與非營利組織間出現(xiàn)廣泛的相互依賴和合作，戰(zhàn)略聯(lián)盟成為趨勢。在中國的實(shí)踐一現(xiàn)狀戰(zhàn)略規(guī)劃能力是指管理者或

18、組織通過思考，在衡量影響組織未來的內(nèi)部和外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，為組織創(chuàng)造目標(biāo)、前進(jìn)方向、焦點(diǎn)和一致性的能力。 缺乏目標(biāo)與方向模糊不清不顧長期和整體利益缺乏整體思考缺乏整合在中國的實(shí)踐發(fā)揮作用：預(yù)防危機(jī)發(fā)生、減輕危機(jī)危害、保護(hù)國家和人民的利益 存在問題：危機(jī)意識淡薄，法治缺失，缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏有效的危機(jī)績效評估機(jī)制 焦點(diǎn)問題新變化新要求新特點(diǎn)一現(xiàn)狀危機(jī)管理能力就是指政府對危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力、評估能力。戰(zhàn)略管理從注重日常管理、常規(guī)管理轉(zhuǎn)向未來的開展管理和風(fēng)險(xiǎn)管理或危機(jī)管理 在中國的實(shí)踐起步階段，能力相對低下：具體工程的實(shí)施中，政府對本錢、效益、時(shí)間和風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注很少，工程管理極其不標(biāo)準(zhǔn)