表象與實效的悖逆：對當(dāng)前旅游規(guī)劃的剖析

1、表象與實效的悖逆：對當(dāng)前旅游規(guī)劃的剖析 來源：中國旅游報 日期：2007年12月12日 楊軍 “旅游規(guī)劃熱”在表象上造就了旅游規(guī)劃工作的突飛猛進，但現(xiàn)實中規(guī)劃編制與實施的脫節(jié)，常常使旅游規(guī)劃有名無實，旅游實踐依然在事實上的“無規(guī)劃”狀態(tài)下運行，存在著表象與實效的悖逆。 從旅游公共管理的角度看，規(guī)劃工作不僅是編制規(guī)劃，更重要的是管理規(guī)劃、實施規(guī)劃。而世界旅游組織的一項調(diào)查表明，全球只有55.5%的旅游規(guī)劃最終得到實施。那些只能“說在嘴上、畫在紙上、掛在墻上、無法落實在行動上”的“政績規(guī)劃”、“要錢規(guī)劃”、“樣子規(guī)劃”，既浪費了大量規(guī)劃資源，又使規(guī)劃工作落空，表面看處處有規(guī)劃，實際上旅游實踐仍然是

2、在事實上的“無規(guī)劃”狀態(tài)下運行。這種“重編制而輕落實、重表象而輕實效”的悖逆現(xiàn)象，使旅游規(guī)劃在一定程度上變異為一個“雞肋”，不做不行，做了實在沒有意義。而造成這一現(xiàn)象的癥結(jié)主要有： 1、為規(guī)劃而規(guī)劃。由于旅游管理部門一般都缺乏專業(yè)的規(guī)劃知識，人們常常知道要做規(guī)劃，卻不知道要做一個什么樣的規(guī)劃?；蛘咧皇浅鲇谮s潮流、出政績、要資金等目的，“只求有，不求用”。旅游規(guī)劃設(shè)計部門常常為了拿到規(guī)劃任務(wù)，曲意迎合，也是“只管做，不管用”。這樣，就出現(xiàn)了為規(guī)劃而規(guī)劃的怪相，使規(guī)劃工作流于形式，本來用于指導(dǎo)區(qū)域旅游發(fā)展的規(guī)劃，成了“一次性商品”，甚至淪為個別人“尋租”的工具。這種為規(guī)劃而規(guī)劃的行為，導(dǎo)致旅游規(guī)劃

3、及管理工作有名無實，對旅游活動的發(fā)展危害極大。 2、規(guī)劃缺乏銜接。旅游業(yè)是一個地域性很強的綜合產(chǎn)業(yè)，因此，旅游規(guī)劃必須與垂直關(guān)系與水平關(guān)系上的各種相鄰規(guī)劃（上下級規(guī)劃、相關(guān)部門規(guī)劃等）進行有效銜接。只有實現(xiàn)無縫對接，旅游規(guī)劃才具有現(xiàn)實可操作性。而現(xiàn)行的旅游規(guī)劃往往就旅游談旅游，只是站在旅游部門的角度來編制規(guī)劃，而不考慮旅游規(guī)劃與相鄰規(guī)劃的準確對接，從而給旅游規(guī)劃的實施人為制造了許多難題。 3、規(guī)劃內(nèi)容縮水。旅游規(guī)劃是專業(yè)性非常強的工作，委托方與代理方之間存在著嚴重的信息不對稱，旅游規(guī)劃委托單位常常無法對旅游規(guī)劃編制單位的能力和旅游規(guī)劃的質(zhì)量做出準確評判，而規(guī)劃評審工作又往往流于形式。旅游規(guī)劃編

4、制單位常常利用這些而降低工作質(zhì)量，如減少規(guī)劃實際投入、壓縮現(xiàn)場工作時間、減少專家數(shù)量、專家只是掛名等等，有時甚至直接“克隆”原有規(guī)劃。這種瞞天過海、偷工減料、改頭換面的所謂“規(guī)劃”，只能是一堆昂貴的廢紙。 4、文牘主義盛行。規(guī)劃不是憑空想象出來的，需要對規(guī)劃對象所處的地格、文脈進行深入的思考和提煉，并對其競爭對手、市場環(huán)境、資源狀況、發(fā)展方向進行多學(xué)科的全面分析。而現(xiàn)實中，一些規(guī)劃專家只熱衷于編規(guī)劃、搶進度，而缺乏對規(guī)劃編制對象的深入了解。這樣的結(jié)果，要么是根據(jù)資料把規(guī)劃地的資源情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場狀況進行一般性羅列，提出一些空泛的概念和一般性的原則或建議，列出一些隨處可見的旅游項目類型就算完

5、事，缺乏創(chuàng)意，編出的規(guī)劃天生“缺鈣”；要么是不務(wù)實際而大談理念，故意運用大量的學(xué)術(shù)術(shù)語、數(shù)學(xué)公式和圖表等（如進行市場預(yù)測時運用許多復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型，看似科學(xué)，但卻對模型的參數(shù)、基數(shù)等數(shù)據(jù)沒有確鑿可信的來源，殊不知參數(shù)不對，再復(fù)雜的計算公式得出的結(jié)果也是錯的），使得委托人如看天書，無法將規(guī)劃與實際結(jié)合起來。 5、科學(xué)精神缺失。旅游規(guī)劃是一個綜合性很強的交叉學(xué)科，大到旅游資源調(diào)查與評價、旅游形象定位、旅游市場營銷、旅游項目策劃、旅游影響防控等，小到水、電、路、建筑、園林等都有涉及。因此，旅游規(guī)劃編制者應(yīng)是一個由不同專業(yè)人員構(gòu)成的團隊，而不應(yīng)該是一兩名專家（實際上，越是知名度高的專家，其專業(yè)面越窄，正

6、所謂“術(shù)業(yè)有專攻”）。此外，即使是一個規(guī)劃團隊，也有其自身特長與優(yōu)勢，應(yīng)做到有所為而有所不為。而目前許多規(guī)劃編制單位或人員不顧自身專業(yè)背景與特長，“不說不會做，就怕不給做”，使得旅游規(guī)劃市場魚龍混雜，競爭激烈。 6、規(guī)劃層次紊亂。由于缺乏對旅游規(guī)劃的系統(tǒng)性認識，人們往往忽略了旅游規(guī)劃的層次性，不注意、甚至不懂得去區(qū)分各類旅游規(guī)劃在編制內(nèi)容與實際功能方面的異同。例如旅游發(fā)展規(guī)劃是一種中長期戰(zhàn)略性規(guī)劃，側(cè)重于發(fā)展戰(zhàn)略、總體布局等宏觀性問題，適用于大的旅游區(qū)域的總體規(guī)劃；而旅游開發(fā)規(guī)劃是一種中短期戰(zhàn)術(shù)性規(guī)劃，側(cè)重于具體項目設(shè)計與經(jīng)濟效益分析等微觀性問題，適用于具體旅游景區(qū)（點）的單體規(guī)劃。實踐中，人

7、們往往在編制旅游規(guī)劃中不注意區(qū)分二者在適用對象與功能等方面的異同，造成發(fā)展規(guī)劃過于微觀，環(huán)境稍有變化就無法實施，缺乏長期指導(dǎo)性；而開發(fā)規(guī)劃過于宏觀，對項目設(shè)計、市場分析等不夠細致，缺乏具體操作性。 7、評價體系缺位。實際中，規(guī)劃評審?fù)饔谛问剑?yīng)有的監(jiān)督作用。造成評審落空的主要原因是：一方面，旅游規(guī)劃評審?fù)軐＜医M成結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、個人偏好等因素而帶有強烈的主觀色彩；另一方面，受時間、經(jīng)費等的制約，評審會組織者往往不能提前邀請專家到實地踏勘，也沒有給專家留出足夠的閱研規(guī)劃文本的時間，評審會上留給專家發(fā)言的時間也非常短暫，使得專家對規(guī)劃文本和目的地的情況不甚了解，只能就一些共性問題泛泛而

8、談；第三方面，有時委托方迫于行政壓力，或者出于早出政績，盡快完成規(guī)劃等目的，對評審專家數(shù)量、類別把關(guān)不嚴，使規(guī)劃得以通過；第四方面，由于一些評審專家與規(guī)劃設(shè)計單位有著千絲萬縷的聯(lián)系，評審時常常只是提些無礙大局的問題，而對一些關(guān)鍵問題避而不談，使規(guī)劃得以通過。以上這些情況導(dǎo)致了在實際中規(guī)劃評審會并不能起到質(zhì)量把關(guān)的作用，造成規(guī)劃評價體系缺位。 8、規(guī)劃好高騖遠。規(guī)劃不等于“神話”，旅游規(guī)劃要具有一定的超前性，但這種超前性必須是建立在當(dāng)?shù)貙嶋H之上的適度超前，而不是盲目躍進?，F(xiàn)實中，委托方出于政績、形象和長官意志等方面的考慮，常常脫離當(dāng)?shù)刭Y源、經(jīng)濟、市場等發(fā)展實際，好大喜功，過于追求規(guī)劃的超前性和新

9、穎性。而一些規(guī)劃設(shè)計單位為了迎合用戶需求，同時也為了顯示自身水平，在規(guī)劃編制過程中，過于標新立異，設(shè)計了一些投資巨大、技術(shù)難度極高的內(nèi)容和過高的指標體系，使得旅游規(guī)劃脫離當(dāng)?shù)貙嶋H，當(dāng)?shù)馗揪筒痪邆渎鋵嵰?guī)劃的能力和條件。這種規(guī)劃雖然“看起來令人羨慕，講起來令人激動”，但卻是無法實現(xiàn)的“天方夜譚”。 9、規(guī)劃缺乏長期性。由于旅游規(guī)劃缺乏必要立法，因而容易受人為因素的影響而中途夭折。大凡新的領(lǐng)導(dǎo)上任，一般都要修編原有規(guī)劃，甚至推倒重來，以確立符合自己意圖的思路和新的政績，而不愿繼續(xù)走前任的老路。這就使得旅游規(guī)劃常常中途夭折，使本來應(yīng)該具有長期指導(dǎo)性的旅游規(guī)劃常因領(lǐng)導(dǎo)的頻繁變更而成為“短命規(guī)劃”。 1

10、0、規(guī)劃落地困難。再好的規(guī)劃，如果難以落地實施，也只能是空談。我國目前的旅游規(guī)劃普遍存在著落地困難，究其原因，除了上述規(guī)劃質(zhì)量方面的因素造成難以落地外，主要還有：一是規(guī)劃層級太低。旅游規(guī)劃雖然是一種綜合性的規(guī)劃，但其地位卻不高，對其他部門不具有權(quán)威性；二是調(diào)整范圍太大。一般部門規(guī)劃所調(diào)整的對象和所動員的資源基本都在本部門掌控之中，有利于規(guī)劃的實施。而旅游規(guī)劃所調(diào)整的對象和所動員的資源很大一部分不屬于旅游部門管轄，規(guī)劃落實中常常會遇到難以克服的阻力；三是落實力度太小。因為旅游規(guī)劃缺乏強制性，執(zhí)行起來較為困難，因而旅游部門重編制而輕落實的現(xiàn)象普遍存在，缺乏保證規(guī)劃逐步實施的長效工作機制，造成規(guī)劃落實的主動性與力度都不夠；四是落實資金不足。因為旅游規(guī)劃是一種系統(tǒng)規(guī)劃，不僅涉及面廣，而且涉及公共物品多，不光需要引進大量社會資金，而且還需要政府進行大量投入，而無論是規(guī)劃委托單位，還是規(guī)劃編制單位，常常只考慮編制規(guī)劃的資金要求，而不考慮實施規(guī)劃的資金要求