淺析中央銀行最后貸款人風(fēng)險防范

1、 HYPERLINK / 中央銀行最后貸款人風(fēng)險防范毛傳為毛傳為（1968），男，山西介休人，山西財經(jīng)大學(xué)財政金融學(xué)院副教授，碩士，研究方向：宏觀金融理論【摘要】 本文首先簡要介紹了發(fā)達國家或地區(qū)中央銀行最后貸款人風(fēng)險防范的理論與實踐，在此基礎(chǔ)上，著重討論了中國人民銀行最后貸款人風(fēng)險現(xiàn)狀以及成因，同時針對性地提出了一些政策建議?！娟P(guān)鍵詞】 中央銀行 最后貸款人 風(fēng)險1797年，弗朗西斯巴林（Francis Baring）第一次提出“最后貸款人”概念，此后，作為中央銀行要緊職能之一的最后貸款人職能，一直受到世界各國的普遍關(guān)注。目前，最后貸款人差不多構(gòu)成了中央銀行金融穩(wěn)定措施的重要組成部分之一。在

2、此次金融危機中，中央銀行最后貸款人所起的金融穩(wěn)定的作用表現(xiàn)的更加充分。然而，像任何事物一樣，有其利必有其弊，中央銀行最后貸款人面臨著特不嚴(yán)峻的風(fēng)險，這本身可能損害整個金融體系的穩(wěn)定。有鑒于此，本文對如何防范此類風(fēng)險展開討論。一、發(fā)達國家或地區(qū)中央銀行最后貸款人風(fēng)險防范的理論與實踐 （一）最后貸款必須堅持“最后使用”原則 中央銀行一般要求陷入困境的銀行自己做出最大努力來改善經(jīng)營環(huán)境，將最后貸款人視作最后依靠的對象。 美國的監(jiān)管法規(guī)定，商業(yè)銀行必需在使用完所有的市場資金后，才能向中央銀行求助，當(dāng)商業(yè)銀行獲得中央銀行的資金后，中央銀行有權(quán)力監(jiān)控資金的使用。 英格蘭銀行鼓舞處在困境中的銀行自己努力去查

3、找購買者，甚至以低價把自己賣掉，鼓舞銀行的債權(quán)人提供關(guān)心，鼓舞與銀行有關(guān)的利益集團進行救助，在這過程中，英格蘭銀行實際上充當(dāng)了一個困境銀行救助協(xié)調(diào)者的角色。只有當(dāng)這些協(xié)調(diào)的努力都失敗后，英格蘭銀行才考慮救助，有時，在專門情況下，到那個時候，英格蘭銀行依舊會反對救助。 香港金融治理局在對困境金融機構(gòu)進行救助往常，要求該機構(gòu)的控股股東提供流淌性或資本，做出義務(wù)范圍內(nèi)的所有合理的努力。 （二）只救助可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的金融機構(gòu)，否則，即使是一個大的處于困境中的金融機構(gòu)，中央銀行也能夠同意其破產(chǎn)，只要它可不能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。 格林斯潘講，為了宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，所有大銀行的存款人都應(yīng)該愛護，然而，在可不能

4、對金融體系產(chǎn)生過分危害的條件下，能夠同意大銀行破產(chǎn)，沒有參加保險的存款人遭受損失。由此可見，銀行監(jiān)管中的傳統(tǒng)的“大而不能倒”的理念差不多動搖。 在英國19911992年小銀行危機中，小銀行的總資產(chǎn)大幅降低，其中，三家小銀行遭到擠兌，最后破產(chǎn)。當(dāng)時英格蘭銀行認為，這些小銀行的倒閉沒有系統(tǒng)性阻礙。因此，對他們的倒閉沒有救助。后來，情況開始發(fā)生變化，整個銀行業(yè)變得脆弱，任何一個小銀行的破產(chǎn)都可能帶來系統(tǒng)性危機。因為如此，英格蘭銀行對后來的小銀行倒閉進行了救助。 1997年亞洲金融危機往常，日本重視愛護大型金融機構(gòu)，大藏省多次聲明，決不讓20家大銀行以及非銀行性金融機構(gòu)倒閉。1997年后，日本開始金融

5、改革，正式建立了破產(chǎn)機構(gòu)的處理程序，取消了政府對金融業(yè)的專門愛護。在1997年金融危機中，大藏省沒有表示要對瀕臨破產(chǎn)的大型金融機構(gòu)實施愛護，只是在北海道拓殖銀行和山一證券公司宣布破產(chǎn)后，為穩(wěn)定金融秩序，維護市場信譽，大藏省才依據(jù)日本中央銀行法的規(guī)定，向倒閉的銀行和證券公司提供特不融資。（三）事前模糊與事后透明的結(jié)合所謂事前模糊即“建設(shè)性模糊”，它是指在發(fā)生金融危機的專門時期以外，中央銀行關(guān)于金融機構(gòu)提供最后貸款往常，要引入不確定原則，不對金融機構(gòu)的支持的詳細過程作出事先的承諾，保留是否支持、在什么時刻、在什么條件下進行支持的相機決策的權(quán)力，使每個金融機構(gòu)包括大型機構(gòu)都不明白在自己處于困境時，中

6、央銀行是否會救助，從而使它們的經(jīng)營保持慎重，幸免關(guān)于中央銀行過分依靠的道德風(fēng)險。盡管如此，事前模糊也存在一定的缺點，要緊有：它可能產(chǎn)生中央銀行決策的隨意性；不利于中央銀行擺脫政治壓力；不利于有效引導(dǎo)公眾預(yù)期。因此，救助結(jié)束后，中央銀行應(yīng)該披露救助的緣故、過程等與救助有關(guān)的問題，以便同意公眾的監(jiān)督。目前，發(fā)達國家實際做法是：事前高度模糊，事后高度透明，把模糊和透明有機的結(jié)合在一起，因此，在結(jié)合的程度上不同的國家之間也表現(xiàn)出一定的差異。二、中國人民銀行最后貸款人風(fēng)險防范 （一）中國人民銀行最后貸款人現(xiàn)狀以及風(fēng)險關(guān)于最后貸款人的經(jīng)典解釋是：貨幣當(dāng)局為防止不利沖擊而對金融體系提供的臨時流淌性支持，這種

7、沖擊會引起金融體系關(guān)于流淌性需求的過度增加，而且不能夠選擇其他的方式來解決。然而，我們在討論中國人民銀行最后貸款人問題時，我們要把最后貸款人概念的范圍擴大，只要是人民銀行向金融機構(gòu)提供了資金，我們絕大部分都稱之為最后貸款，如此的話，可能更符合我們的實際。同時，在后面討論人民銀行最后貸款人風(fēng)險防范措施時，我們要圍繞經(jīng)典的最后貸款人概念。第一：近年來中國人民銀行最后貸款數(shù)量以及要緊用途（見下表，單位：億元） 數(shù)量 用途講明12236四大金融資產(chǎn)治理公司購買國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)不包括600美元注資以及為推進農(nóng)村信用社改革發(fā)行的1680億元央行票據(jù)10557支農(nóng)再貸款這是19992006年4月，累計對

8、全國農(nóng)村信用社發(fā)放貸款的數(shù)量1411關(guān)閉中小金融機構(gòu)為了兌付金融機構(gòu)撤銷的債務(wù)，26個省市以財政擔(dān)保向中央銀行的借款300提供證券公司周轉(zhuǎn)貸款創(chuàng)新類證券公司獲得的貸款，用于緩解流淌資金緊張問題，包括給申銀萬國和華安證券的200億270償還被關(guān)閉或被托管證券公司的債務(wù)從2002年鞍山證券開始，中央銀行承擔(dān)了11家被關(guān)閉或托管的證券公司的債務(wù)缺口100證券投資者愛護基金啟動資金將由投資者愛護基金負責(zé)償還 合計：24874 資料來源：付一書主編中央銀行學(xué)，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年2月 第二：中國人民銀行最后貸款人風(fēng)險現(xiàn)狀如上表所示，中央銀行再貸款中數(shù)量最大的是向四大金融資產(chǎn)治理公司的貸款，然而，四

9、大金融資產(chǎn)治理公司的不良資產(chǎn)回報率僅僅是20%左右，每家又只有100億元的資本金，相關(guān)于龐大的央行貸款，其利息都不可能全部獲得償還。央行支農(nóng)貸款中，關(guān)于中國農(nóng)業(yè)進展銀行的貸款差不多形成掛賬，貸款本息專門難收回；關(guān)于中國農(nóng)業(yè)銀行的貸款，其用途為政策性專項貸款，差不多實行零利率，歸還的期限也沒有方法確定。26個省市以財政擔(dān)保向中央銀行的借款1411億，財政部規(guī)定，各地沒有按期歸還的中央銀行貸款本息，財政部從各地的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付中，中央銀行貸款余額的利息全部扣還，本金按照50%扣還。財政部政策執(zhí)行的結(jié)果是，各地被動等待財政不扣款，這意味著中央銀行貸款的期限被延長一倍，個不省份的還款期限達到10年

10、以上?？傊袊嗣胥y行最后貸款中的不良貸款總額可能在20000億元以上，占總的貸款的比例在90%以上。 來自張書芬.中國央行不良再貸款數(shù)額的實證研究【J】.金融經(jīng)濟，2007（11）下.（二）中國人民銀行最后貸款人風(fēng)險成因1、中國人民銀行最后貸款的“財政性”過度使用這種使用表現(xiàn)在大部分的中國人民銀行最后貸款中，下面以人民銀行提供貸款給資產(chǎn)治理公司用來收購國有銀行的不良貸款為例展開討論。在我國改革開放以后，四大國有銀行承擔(dān)支持國有企業(yè)進展的義務(wù)，承擔(dān)著國有企業(yè)改革的成本，自身積存了巨額的不良資產(chǎn)。同時，隨著中國打算經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，隨著金融業(yè)必需積極的參與國際競爭，國有銀行必須改革，必須將

11、它們改造成一個真正的市場主體。因此，在90年代末亞洲金融危機的背景下，國有銀行開始改革，其中的重要一個內(nèi)容確實是要消化多年積存的巨額的不良資產(chǎn)。從實際上講，國有銀行不良資產(chǎn)要緊是執(zhí)行國家政策的結(jié)果，同時，國有銀行是政府獨資，誰所有，誰出鈔票。然而，改革開放以來，財政收入占國民收入的比重下降，中央財政占總財政收入的比重也下降。如此的話就只能利用中央銀行具有的發(fā)行貨幣的壟斷權(quán)，由中央銀行提供貸款給資產(chǎn)治理公司用來收購國有銀行的不良貸款。近些年來，在金融危機往常，財政收入的增長速度較快，財政收入占國民收入的比重上升。然而，瓦格納法則表明，隨著人均收入的提高，財政支出的規(guī)模也要隨之提高。這是因為：一方

12、面，隨著經(jīng)濟的工業(yè)化，經(jīng)濟主體之間的關(guān)系越來越復(fù)雜，這就需要更多的法律、契約和司法組織，需要更多的財政資金投入這些領(lǐng)域的建設(shè)；另一方面，隨著都市化的進展，密集的人口居住將產(chǎn)生許多外部性問題，需要政府的治理。此外，我國作為一個由打算經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家，還有一些龐大的由公共財政提供的社會轉(zhuǎn)型支出，比如巨大的社會保障資金缺口等?？傊?，政府財力有限，中國人民銀行最后貸款的“財政性”使用現(xiàn)象將可能長期存在，這大概也算中國的“國情”。 在我國的現(xiàn)行的制度框架下，中國人民銀行最后貸款的“財政性”使用還有另外一個緣故，這確實是政府動用央行的資金相關(guān)于財政資金容易，因為動用央行的資金能夠回避人大的監(jiān)督和法

13、律的限制，按照預(yù)算法的規(guī)定，財政收支、預(yù)算赤字以及發(fā)行政府債券的規(guī)模都必需人大批準(zhǔn)，每一年度財政預(yù)算的執(zhí)行情況要向人大報告。而中國人民銀行作為國務(wù)院的組成部分，貨幣政策的制定和實施不直接報告人大，因為，按照中國人民銀行法的規(guī)定，中國人民銀行實行獨立的財務(wù)預(yù)算治理制度，它的預(yù)算經(jīng)國務(wù)院財政部門審核后，納入中央預(yù)算，同意財政部的監(jiān)督；人民銀行每一年度的收入減去支出后，按照財政部規(guī)定的比例提取總預(yù)備金，其剩余凈利潤全部上繳財政，假如發(fā)生虧損，則由財政出鈔票彌補。總之，財政沒鈔票，財政的鈔票難花，央行有的是鈔票，央行的鈔票好花，如此，本該由財政出鈔票辦的事，政府讓央行出鈔票，就成為再正常只是的情況了。

14、2、金融機構(gòu)市場退出機制缺乏導(dǎo)致中國人民銀行最后貸款的過度使用我國金融機構(gòu)破產(chǎn)涉及的法律要緊有商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督治理法、民事訴訟法、企業(yè)破產(chǎn)法、公司法，然而沒有統(tǒng)一的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)范，企業(yè)破產(chǎn)法適用于國有商業(yè)銀行，民事訴訟法適用于國有商業(yè)銀行以外的金融機構(gòu)，而且，這兩部法律沒有體現(xiàn)破產(chǎn)的金融機構(gòu)的特性，只是體現(xiàn)了一般企業(yè)的共性。由于缺乏有效的法律規(guī)范，金融機構(gòu)在破產(chǎn)清算時遇到了許多難以解決的問題，其中最重要的確實是金融機構(gòu)資不抵債時債務(wù)糾紛難以有效解決，在這種情況下，我國金融機構(gòu)的市場退出要緊依靠政府處置，特不是依靠于人民銀行的最后貸款，結(jié)果產(chǎn)生了巨大的風(fēng)險。3、補償機制缺乏導(dǎo)致中國人

15、民銀行最后貸款的過度使用有效資本監(jiān)管、最后貸款人、存款保險構(gòu)成了一個國家和地區(qū)金融安全網(wǎng)的三大組成部分。其中，有效資本監(jiān)管處于第一層，它使得金融機構(gòu)的經(jīng)營處在穩(wěn)健的基礎(chǔ)上，降低后兩者使用的次數(shù)；最后貸款人處于第二層次，當(dāng)銀行的經(jīng)營出現(xiàn)臨時流淌性困難時，中央銀行給與最后貸款，能夠幸免不必要的倒閉，幸免存款保險資金的使用；存款保險處于第三層次，當(dāng)銀行破產(chǎn)倒閉時，由于小額儲戶能夠從存款保險機構(gòu)獲得賠償，從而能夠幸免因為存款人擠兌引起銀行體系的危機，幸免最后貸款更大范圍的使用。而我國目前還沒有建立存款保險制度，在金融機構(gòu)市場退出時中央銀行貸款被迫起存款保險基金的作用，從而造成其過度的使用。（三）中國人

16、民銀行最后貸款人風(fēng)險防范1、采取措施，逐漸減少中國人民銀行最后貸款的“財政性”過度使用從以上的分析可知，中國人民銀行最后貸款的“財政性”過度使用有客觀必定性，然而，它有巨大的危害，一方面，產(chǎn)生了金融機構(gòu)的巨大道德風(fēng)險；另一方面，增加了以后通貨膨脹的壓力，損害了中央銀行穩(wěn)定貨幣的能力。我們認為，通過央行貸款的“財政性”使用所帶來的金融以及社會穩(wěn)定具有表面性和臨時性，然而其危害卻具有深刻性和長期性。央行最后貸款的“財政性”使用是我國公共財政“缺位”的表現(xiàn)，而“缺位”又與“越位”聯(lián)系在一起，在我國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，公共財政“缺位”與“越位”問題的解決是一個長期的過程，然而，只有那個問題差不多解決

17、了，中國人民銀行最后貸款的“財政性”過度使用問題才能獲得解決，人民銀行最后貸款的風(fēng)險才能夠防范。由此可見，人民銀行最后貸款人風(fēng)險如此一個金融問題的解決依靠于財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，與財政問題緊密聯(lián)系在一起。公共財政方面問題的討論超出本文的討論范圍，在此不作進一步研究。此外，人民銀行最后貸款的“財政性”過度使用問題還與人民銀行的獨立性有關(guān)，因為，在金融機構(gòu)風(fēng)險處置中，一般情況下是地點政府與人民銀行一起提出初始方案，上報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行，人民銀行沒有權(quán)利決定關(guān)閉金融機構(gòu)以及關(guān)閉后的金融機構(gòu)債務(wù)的償還措施。因此，必需增強人民銀行的獨立性，使人民銀行在金融機構(gòu)風(fēng)險處置中成為真正的決策者，而不僅僅是決策的執(zhí)

18、行者。2、完善金融機構(gòu)的市場退出機制金融機構(gòu)作為一種專門企業(yè)，由于它具有專門大的外部性，關(guān)于它的破產(chǎn)應(yīng)該持慎重態(tài)度。然而，金融機構(gòu)也不能缺乏一定的市場退出機制。在我國由于缺乏完善的金融機構(gòu)市場退出法律制度，金融機構(gòu)的市場退出需要較長的時刻，較大的成本，造成了人民銀行最后貸款的過度使用。同時，市場經(jīng)濟優(yōu)勝劣汰原則不能貫徹，金融體系中許多高風(fēng)險金融機構(gòu)的存在降低了整個體系的抗風(fēng)險能力，人民銀行最后貸款過度使用壓力進一步加大，因此，針對金融機構(gòu)破產(chǎn)制定專門的法律制度及事實上施細則特不必要。3、建立存款保險制度國際存款保險進展的一個最新趨勢是存款保險機構(gòu)功能日益完善，即除了最差不多的賠付功能外，許多國家還有對投保機構(gòu)風(fēng)險治理的職能和組織倒閉機構(gòu)清算的職能，比如：當(dāng)金融機構(gòu)出現(xiàn)問題時，同意其資產(chǎn)或股權(quán)，向其提供資本、貸款等，提高其流淌性水平；關(guān)于救助無望，資不抵債的機構(gòu)，主持關(guān)閉清算工作。如此，隨著我國存款保險制度的建立，人民銀行能夠?qū)Ｗ⒂谪泿耪叩闹贫ǎ菇鹑跈C構(gòu)的市場退出走向市場化道路，從而幸免人民銀行最后貸款的過度使用。總之，同其它問題的解決一樣，只有將國外成功的理論