“事業(yè)單位”改革時(shí)間表和思路確定將全面開閘

1、“事業(yè)單位”改革時(shí)間表和思路確定將全面開閘內(nèi)容提要：從黨的十四大提出事業(yè)單位分類改革的目標(biāo)算起，中 國特有的“事業(yè)單位”改革已經(jīng)走過了 19年歷程。其間，相關(guān)的人事 聘用、機(jī)構(gòu)編制、管理體制、績效工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)等改革和試點(diǎn)細(xì)水 長流般地延宕至今。其間，各種試探、揣測、觀望，甚至抱怨的社會 心態(tài)，不斷推高各界對于事業(yè)單位改革的期盼熱度。未來5年，將是事業(yè)單位改革最為艱苦的攻堅(jiān)階段，剝離、重塑 的陣痛在所難免，真正的考驗(yàn)到來了從黨的十四大提出事業(yè)單位分類改革的目標(biāo)算起，中國特有的 “事業(yè)單位”改革已經(jīng)走過了 19年歷程。其間，相關(guān)的人事聘用、機(jī) 構(gòu)編制、管理體制、績效工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)等改革和試點(diǎn)細(xì)水

2、長流般地 延宕至今。其間，各種試探、揣測、觀望，甚至抱怨的社會心態(tài)，不 斷推高各界對于事業(yè)單位改革的期盼熱度。據(jù)瞭望新聞周刊最新了解到的權(quán)威信息，高層已就推進(jìn)事業(yè) 單位分類改革作了全國性的整體改革部署，改革時(shí)間表也已確定。這 項(xiàng)涉及包括離退休人員在內(nèi)的四千萬“事業(yè)人”的改革，終于正式開 閘。中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學(xué)院汪玉凱教授對本 刊記者說：“經(jīng)過了長期的醞釀、準(zhǔn)備、調(diào)整，國家層面的中長期改 革指導(dǎo)意見將對下一步中國事業(yè)單位改革起到重要的宏觀性、綱領(lǐng) 性、指導(dǎo)性作用?！睋?jù)本刊了解，此次事業(yè)單位分類改革的總體目標(biāo)是：到2020年， 建立起功能明確、運(yùn)行高效、治理完善、監(jiān)管有力的事

3、業(yè)單位管理體 制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會力量參與的公益服務(wù)新格局，形 成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中 國特色公益服務(wù)體系。改革的主要思路，將按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求， 以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化機(jī)制體制改 革為核心，總體設(shè)計(jì)、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)， 進(jìn)一步增強(qiáng)事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對公益 服務(wù)的需求。來自高層的信息顯示，今后5年事業(yè)單位改革的階段性目標(biāo)是， 在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事 生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人 事

4、管理、收入分配、社會保險(xiǎn)、財(cái)稅政策和機(jī)構(gòu)編制等方面改革取得 明顯進(jìn)展，管辦分離、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破，社會力量 興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。改革任務(wù)復(fù)雜艱巨有統(tǒng)計(jì)稱，我國有126萬個事業(yè)單位，共計(jì)3000多萬正式職工 中，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項(xiàng)相加，占總?cè)藬?shù)的3/4,其 中教育系統(tǒng)人員即達(dá)到一半左右，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過 4000萬人。1992年黨的十四大提出，按照機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的不同特 點(diǎn)，逐步建立健全分類管理的人事制度。2000年，中央下發(fā)了深 化干部人事制度改革綱要，明確了事業(yè)單位人事制度改革的方向。2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了原人事部關(guān)于在

5、事業(yè)單位試行 人員聘用制度的意見，明確了聘用制度的相關(guān)政策規(guī)定。此后，全 國實(shí)行聘用制的單位占事業(yè)單位總數(shù)的比例從2004年的36%，逐步 增加到2009年的80%。2010年，全國已基本建立聘用制度。黨的十七大報(bào)告和十七屆二中、四中全會都明確提出，要分類推 進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革。2009年中辦印發(fā)的20102020年深化 干部人事制度改革規(guī)劃綱要和2010年的國家中長期人才發(fā)展規(guī) 劃綱要(20102020年)，均對事業(yè)單位人事制度改革工作提出了明 確要求。在收入分配制度方面：2006年，原人事部、財(cái)政部關(guān)于印發(fā) 事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知及其實(shí)施辦法。 2009年9月，國務(wù)

6、院常務(wù)會議決定在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè) 單位和其他事業(yè)單位實(shí)施績效工資，并從2010年起，在全國事業(yè)單 位全面實(shí)施績效工資。在社會保險(xiǎn)方面：2009年1月，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方 案下發(fā)，山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點(diǎn)。2010年召開的十七屆五中全會再次要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)科技、 教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位分類改革。來自高層的判斷認(rèn)為，面對新形勢新要求，我國社會事業(yè)發(fā)展相 對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不 活。公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量 和效率不高。支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。有的事業(yè)單位

7、對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務(wù)這 個公共機(jī)構(gòu)的基本價(jià)值取向。此外，已經(jīng)形成的部門利益和個人利益 結(jié)構(gòu)在改革中很難被打破，成為事業(yè)單位改革的最大阻力。這些問題 影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類改革加以解決?！笆聵I(yè)單位改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，與十二五時(shí)期切實(shí)解決與百姓利 益直接相關(guān)的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等民生難題，以及民富戰(zhàn)略相吻合、 相呼應(yīng)”，汪玉凱說。國家行政學(xué)院宋世明教授說，改革后的事業(yè)單位，即從事公益服 務(wù)的事業(yè)單位，應(yīng)成為建設(shè)服務(wù)型政府的重要組織支撐，成為提供基 本公共服務(wù)的主力軍，以實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的核心職能。“甩掉兩頭、留下中堅(jiān)”從中央的新部署看，強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性，

8、是此次事業(yè)單位 分類改革中尤為突出的主導(dǎo)理念。“我們可以清楚地看到未來的事業(yè)單位就是公益屬性的事業(yè)單位，不再包括行政類和經(jīng)營類的事業(yè)單位?？梢哉f，提高公益服務(wù)水 平、滿足人民群眾需求，就是事業(yè)單位改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這個 導(dǎo)向已經(jīng)非常明晰了?！蓖粲駝P說。在宋世明看來，事業(yè)單位的分類改革可謂“甩掉兩頭、留下中間 （中堅(jiān)廣。所謂分類改革，即按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān) 行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔(dān)行政 職能的，逐步將其行政職能劃為行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對從事生 產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保 留在事業(yè)單位序列，強(qiáng)化其公益屬性。“

9、行政的歸行政，市場的歸市場”，宋世明說，留下提供公益服務(wù) 的事業(yè)單位作為基本公共服務(wù)的主要提供者?！八Τ鰞深^，不是甩財(cái) 政包袱、甩人事包袱，而是要進(jìn)行政府公共服務(wù)供給組織的優(yōu)化”。作為中國歷次機(jī)構(gòu)改革的遺留產(chǎn)物，一部分承擔(dān)行政職能的事業(yè) 單位沒有納入公務(wù)員管理，造成一些公共機(jī)構(gòu)出現(xiàn)利用所占有的公共 資源亂收費(fèi)、亂罰款的現(xiàn)象，把服務(wù)變成了收費(fèi)以滿足部門和個人利 益需要。有的事業(yè)單位現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)和管理方式，強(qiáng)化了公共機(jī)構(gòu) 的官僚化，造成了公共資源的浪費(fèi)和公眾利益的損失。這類事業(yè)單位回歸行政機(jī)構(gòu)后容易出現(xiàn)三大“尷尬”：一是可能突 破機(jī)構(gòu)限額，與大部門體制方向相違；二是可能突破人員編制限制， 與精簡

10、效能原則不符；三是可能給地方政府帶來財(cái)政壓力，繼而形成 改革阻力?！敖鉀Q這些問題和阻力，需要結(jié)合行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu) 改革，特別是探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，整體推進(jìn)改革?！?宋世明分析，尤其是涉及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的，不能突破政府機(jī)構(gòu)限額和 編制總額，而主要通過行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革中調(diào)劑出來的空 額逐步解決。受訪專家解讀道，對于部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要認(rèn)真梳 理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機(jī)構(gòu)。職能調(diào)整后，要重新 明確此類事業(yè)單位職責(zé)、劃定類別，工作任務(wù)不足的應(yīng)予以撤銷或并 入其他事業(yè)單位。對完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，則可調(diào)整為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī) 構(gòu)，確需單獨(dú)設(shè)置行政

11、機(jī)構(gòu)的，要按照精簡效能原則設(shè)置。對于已認(rèn) 定承擔(dān)行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，過渡期內(nèi)使用的事業(yè) 編制須“只減不增”?！笆袌龅臍w市場”被“剝離”的，還有原來從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。近年來，一些科研院所、出版社等事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改革持續(xù)推進(jìn)， 其間也不乏問題、波折。按照中央的明確要求，在轉(zhuǎn)企改制過程中， 須按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)清查、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估，核實(shí)債權(quán)債務(wù)， 界定和核定資產(chǎn)，由統(tǒng)計(jì)財(cái)政部門依法核定國家資本金等，這些程序 不可缺少。轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，進(jìn) 行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和工商登記。事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制后，要按現(xiàn)代企 業(yè)制度要求，深化內(nèi)部改革，轉(zhuǎn)變管理機(jī)制，并

12、按政企分開、政資分 開的原則，逐步與原行政主管部門脫鉤，其國有資產(chǎn)管理除國家另有 規(guī)定外，由履行國有資產(chǎn)出資人責(zé)任的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?！巴七M(jìn)轉(zhuǎn)企改制，是最具有標(biāo)志性的改革動作。但此項(xiàng)改革特別 要注意一定不能演雙簧，市場化要徹底”，宋世明說，“一定要做到 清清爽爽、利利索索、明明白白”。從完善過渡政策看，轉(zhuǎn)制工作可給予一定的過渡期，比如5年。 在過渡期內(nèi)，可以對轉(zhuǎn)制單位給予適當(dāng)保有原有稅收等優(yōu)惠政策，原 有正常事業(yè)費(fèi)繼續(xù)撥付。在離退休待遇方面，轉(zhuǎn)制前已離退休人員， 原國家規(guī)定的離退休費(fèi)待遇標(biāo)準(zhǔn)不變，支付方式和待遇調(diào)整按國家有 關(guān)規(guī)定執(zhí)行。轉(zhuǎn)制前參加工作、轉(zhuǎn)制后退休的人員，基本養(yǎng)老金的計(jì) 發(fā)和調(diào)整應(yīng)按照國

13、家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，保證離退休人員待遇水平平穩(wěn)銜 接?！斑@樣才能盡量減少改革的阻力，保證公平公正，汪玉凱說，為 了分類改革的順利推進(jìn)，在過渡期內(nèi)“管住增量”很重要，今后不應(yīng)再 批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。據(jù)本刊了解，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位專制后，離休人員的 醫(yī)療保障將繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法，所需資金按原渠道解決；轉(zhuǎn)制前已退 休人員，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)按規(guī)定享受職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保障等 待遇。有條件的轉(zhuǎn)制單位，還可按照有關(guān)規(guī)定為職工建立補(bǔ)充醫(yī)療保 險(xiǎn)和企業(yè)年金。公益之“分”被留下的“中堅(jiān)”，也進(jìn)行了細(xì)分。據(jù)了解，除了以往對行政類、 經(jīng)營類、公益類事業(yè)單位的劃分，此次改革

14、部署又根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服 務(wù)對象和資源配置等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位劃分為兩類。承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本 醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益 一類。承擔(dān)高等教育、非營利性醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置 資源的，劃入公益二類。“這樣分類也可以看作是按照公益屬性的純粹程度來劃分的”，汪 玉凱說，純公益類的事業(yè)單位，是由政府出資保障的，不再允許其存 在經(jīng)營性活動?！氨热玎l(xiāng)鎮(zhèn)診所、社區(qū)醫(yī)院等就屬于基層的基本醫(yī)療 服務(wù)。以前經(jīng)常說的教育產(chǎn)業(yè)化，這個概念模糊不清，現(xiàn)在可以肯定 地說義務(wù)教育是不可以產(chǎn)業(yè)化的，長期不治的義務(wù)教育階段擇校費(fèi) 應(yīng)被叫

15、?！?。汪玉凱指出，高校、職業(yè)教育、綜合醫(yī)院等，都具備較強(qiáng)的資源 吸引和創(chuàng)收能力，應(yīng)該屬于準(zhǔn)公益類的事業(yè)單位，允許其部分市場配 置資源，但其整體的“非營利性”定位也是確定的，不允許進(jìn)行以盈利 為目的的生產(chǎn)經(jīng)營活動。受訪專家解析道，應(yīng)結(jié)合不同事業(yè)單位的具體特點(diǎn)和財(cái)力，對不 同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的財(cái)政支持辦法，合理制定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行動態(tài) 調(diào)整，健全監(jiān)管制度，充分發(fā)揮財(cái)政資金的效用。比如對公益一類， 根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障；對公益二類，根據(jù)財(cái)務(wù)收支 狀況，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。“公益性事業(yè)單位有不同程度的財(cái)政支持，并不意味著排斥民間 資本進(jìn)入公益性服務(wù)領(lǐng)域”，宋

16、世明說，未來的公益性服務(wù)事業(yè)單位 不是由政府大包大攬，而是多元并存、競爭發(fā)展的，因此管辦分開、 網(wǎng)絡(luò)化、社會化發(fā)展是必由之路。據(jù)悉，高層提出要完善相關(guān)政策，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入， 鼓勵社會力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。對社會力量興辦公益事業(yè)的， 在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買 服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā) 展。完善和落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、社會團(tuán)體和公民個人捐贈 公益事業(yè)?！斑@將給民辦醫(yī)院、民辦學(xué)校的生存發(fā)展開拓更為廣闊的制度空 間，摒除原有的準(zhǔn)入限制、制度歧視等問題，汪玉凱說。“社會力量 進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域，可以適當(dāng)收費(fèi)，但與

17、公益二類的事業(yè)單位一樣， 整體上也必須是非營利的。”優(yōu)化、提升、改造“留下中堅(jiān)也并不是原封不動地留下，而是要對從事公益服務(wù) 的事業(yè)單位進(jìn)行整體的優(yōu)化、提升、改造”，宋世明分析，這其中包 括改革管理體制、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)、深化人事制度改革和收入 分配制度改革、推進(jìn)社會保險(xiǎn)制度改革、加強(qiáng)監(jiān)督等若干“重塑”項(xiàng)目， “這一系列改革，無不是為了強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性”?！爸厮堋表?xiàng)目中最引人注目的，是社保制度的改革。自從2009年5省市開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)以來，這一 領(lǐng)域的話題一直牽動著社會敏感神經(jīng)。“雖然改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，但 目前來看，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的總體方向仍與最初的改革思路基 本一

18、致”，汪玉凱對本刊記者說。據(jù)悉，高層要求是完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基 本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險(xiǎn)政策，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、 資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險(xiǎn)體系。事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié) 合，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，個人繳費(fèi)全部計(jì)入個人賬戶。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，實(shí)行省級統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老金實(shí)行社會化發(fā)放。實(shí)行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡，對改革前參加 工作、改革后退休的人員妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡、合理銜 接，保持國家規(guī)定的待遇水平不降低。此外，還將建立事業(yè)單位工作 人員職業(yè)年金制度?！袄先?、中人

19、、新人的制度區(qū)分，保障了改革的公平性。對事 業(yè)人，普遍關(guān)心的養(yǎng)老待遇水平問題，也有了正式回應(yīng)”，汪玉凱說， 即便如此，仍可預(yù)計(jì)這項(xiàng)改革的難度和阻力將會相當(dāng)巨大。“為減小 阻力，公務(wù)員的社保改革需要同步推進(jìn)。統(tǒng)籌考慮企業(yè)、事業(yè)單位、 機(jī)關(guān)離退休人員養(yǎng)老待遇水平。”關(guān)于管理體制改革，“政事分開、理順政府與事業(yè)單位關(guān)系，是當(dāng) 之無愧的主題詞。受訪專家解讀道，行政主管部門需要加快職能轉(zhuǎn)變， 減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位法人自 主權(quán)。對面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有 效實(shí)現(xiàn)形式，逐步取消行政級別?！伴L期困擾事業(yè)單位改革的種種難題，歸結(jié)起來都與政府自身的 改革有關(guān)”，汪玉凱說，事業(yè)單位的改革很大程度上有賴于政府的同 步改革和真正的“放權(quán)”。此外，此次改革還強(qiáng)調(diào)繼續(xù)深化人事制度改革，加快推進(jìn)職稱制 度改革；建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，探索建立理事會、董事會、管委會 等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，提高運(yùn)行效率， 確保公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；深化收入分配制度改革，完善事業(yè)單位工資正常調(diào)整機(jī)制等。一切為了公益服務(wù)根據(jù)中央的要求，大力發(fā)展公益服務(wù)，就要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和 人民群眾需要，不斷擴(kuò)展公益服務(wù)領(lǐng)域，增加公益服務(wù)品種，擴(kuò)大公 益服務(wù)供給總量。發(fā)揮