城市低保問題及相關(guān)對策研究(共6頁)

1、城市(chngsh)低保問題及相關(guān)(xinggun)對策(duc)研究【摘要】城市居民最低生活保障制度是我國社會保障制度中的一個特色，自建立以來保障了很大一部分城市貧困人口的基本生活，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，低保制度還存在一些問題，本文主要討論了以下幾個問題：（1）低保對象的確立缺乏彈性，無法體現(xiàn)動態(tài)變化；（2）低保對象的不同需求無法得到滿足；（3）低保對象的審核不科學(xué)、不規(guī)范，且程序僵化；（4）低保標(biāo)準(zhǔn)低與養(yǎng)懶漢并存。并提出了相應(yīng)的對策，認(rèn)為應(yīng)促進(jìn)社會保障從業(yè)人員的專業(yè)化，提高低保工作人員的專業(yè)素質(zhì)；實行分類救助，要避免與其他社保項目重疊；低保標(biāo)準(zhǔn)的制定要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；低保與促進(jìn)就

2、業(yè)相結(jié)合。【關(guān)鍵詞】低保對象 低保制度 分類救助 城市最低生活保障制度現(xiàn)狀1993年上海市首先建立城市居民最低生活保障制度，之后全國各省市相繼效仿，1999年頒布的城市居民最低生活保障條例把家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)居民作為救助對象，具體包括以下四類：一是三無對象，即無固定收入、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民；二是家庭中雖有在職人員，但因贍養(yǎng)、撫養(yǎng)系數(shù)高，或所在單位經(jīng)濟(jì)效益差，收入降低，生活困難的居民；三是失業(yè)保險期滿仍未重新就業(yè)，符合社會救濟(jì)條件的居民；四是由于各種原因造成生活低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的其他居民。經(jīng)過十多年的發(fā)展，城市居民最低生活保障制度逐漸完善，低保標(biāo)準(zhǔn)

3、根據(jù)物價變化，適度提高救助水平，相對穩(wěn)定地保障了2270多萬城鎮(zhèn)貧困人口的基本生活。2007年底，全國共有1064.3萬戶、2272.1萬城市居民得到了最低生活保障。全年各級財政共支出低保資金277.4億元，比上年增長23.7。得到最低生活保障人員中：在職人員93.9萬人，占總?cè)藬?shù)的4.1；靈活就業(yè)人員343.8萬人，占總?cè)藬?shù)的15.1；老年人298.4萬人，占總?cè)藬?shù)的13.1；登記失業(yè)人員627.2萬人，占總?cè)藬?shù)的27.6，未登記失業(yè)人員364.3萬人，占總?cè)藬?shù)的16，在校生321.6萬人，占總?cè)藬?shù)的14.2，其他未成年人223萬人，占總?cè)藬?shù)的9.8。（數(shù)據(jù)來源：2007年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報

4、告）現(xiàn)在城市居民最低生活保障制度進(jìn)入了平穩(wěn)運行時期，基本上實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)。城市(chngsh)最低生活保障對象的確立及問題我國低保制度的建立，在理論上應(yīng)該遵循覆蓋全體國民的原則，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在城鄉(xiāng)差別，在實際實施時城鄉(xiāng)低保制度也有很大的區(qū)別，在農(nóng)村無法做到普遍覆蓋。即使在城市，由于低保制度管理的不完善，一些應(yīng)該受到保障(bozhng)的對象被排斥在低保之外，使得應(yīng)該受到保障的人沒有得到保障，而享受低保的人中，也有一些是不符合低保資格的人，而沒有將他們剔除，這些問題(wnt)都是普遍存在的。雖然城市最低生活保障條例的頒布標(biāo)志著我國低保制度的規(guī)范化，但是在實際操作上還存在很多問題。

5、低保對象的確立是依據(jù)家庭平均收入來確定，即家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)居民都應(yīng)該納入低保范圍之內(nèi)，各地在具體對低保申請人進(jìn)行審核時，又添加了不同的標(biāo)準(zhǔn)，而且審核程序更加繁瑣細(xì)致。另外，家庭經(jīng)濟(jì)收入很難核實也是確定低保對象的一大難題。以下就低保幾個具體問題進(jìn)行深入分析：第一，低保對象的確定缺乏彈性，低保人群沒有體現(xiàn)動態(tài)變化。社會保障制度是一種社會調(diào)節(jié)機(jī)制，而最低生活保障制度是社會最后一道安全網(wǎng)，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民的生活水平、政府的財政收入有關(guān)，所以相應(yīng)的低保人員也會有所變化。最初建立最低生活保障制度的預(yù)期是，隨著家庭收入水平的變化或城市居民最低生活保障

6、標(biāo)準(zhǔn)的變化，一部分低保人員應(yīng)該慢慢退出低保范圍，新出現(xiàn)的城市貧困人口應(yīng)該被納入低保的保障范圍，低保人員是一個處于動態(tài)變化中的人群，而不是固定不變的，低保的最終目標(biāo)是使城市中的貧困人口的基本生活得到保障。如隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，城市下崗失業(yè)人員不斷增加，物價大幅上漲，原來一些收入水平處于貧困線邊緣的人落入了低保范圍，低保制度是否能及時地將這一類人群納入了低保范圍有待實際調(diào)查。根據(jù)條例規(guī)定，享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民收入情況發(fā)生變化時，應(yīng)及時申請辦理停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)城市居民最低生活保障待遇的手續(xù)。但事實上，一旦被確立為低保對象，就很難再退出低保，所以就形成了低保對象只進(jìn)不出的現(xiàn)象，低保人

7、數(shù)居高不下。洪大用在談到低保制度實踐中的延伸效果時，認(rèn)為低保制度在實踐過程中會“制造”一個長期的低收入群體。第二，低保對象不同需求無法得到滿足。低保人口的構(gòu)成是很復(fù)雜的，其中老年人和未成年人占很大一部分，他們都是社會保障制度所主要關(guān)注的人群，但是他們的保障需求有很大不同，老年人對醫(yī)療保障需求更急迫，而未成年人需要更多的教育和生活保障。一份對低保對象的調(diào)查報告顯示，低保對象具有“三高三低”的特點，“三高三低即收入低、文化程度低、社會保障低、待業(yè)失業(yè)率高、高位家庭比例偏高、慢性病患病率高?！泵绱合?覃昭暉,張訓(xùn)保,卓朗,谷玉明.城市低保與非低保對象社會支持現(xiàn)狀分析.中國社會醫(yī)學(xué)雜志,2007,(1

8、2):259可以看出，低保對象的需求情況是不同的，應(yīng)該對低保對象的家庭需要進(jìn)行分類了解和調(diào)查，給予特殊的補(bǔ)貼。 第三(d sn)，低保對象審核不科學(xué)(kxu)，不規(guī)范?，F(xiàn)在大部分城市在對低保申請(shnqng)對象的審核上缺乏規(guī)范性和科學(xué)性，主要是依靠低保工作人員對低保申請對象的主觀判斷，這樣就造成了許多“漏保錯?！爆F(xiàn)象。其實出現(xiàn)“漏保錯?！爆F(xiàn)象的原因是多方面的，但是低保工作人員的職業(yè)素質(zhì)低是很重要的因素?，F(xiàn)在處于低保工作最基層的人員，一般受教育程度不高，沒有社區(qū)工作和低保工作的專業(yè)方法和知識，對低保政策的理解也不充分，有的社區(qū)低保工作人員幾乎全都是中年或老年婦女，她們沒有經(jīng)過職業(yè)培訓(xùn)，無法使

9、用量化的方法對低保家庭的收入狀況進(jìn)行審核，在確定低保對象時，主要依靠主觀經(jīng)驗，所以對低保對象的審核一點也不科學(xué)，不規(guī)范。如“在武漢市江漢區(qū)復(fù)興社區(qū)，領(lǐng)取低保的有1342戶，但其中卻有493戶已不符合領(lǐng)取低保標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)調(diào)查，問題低保涉及三類人群：有房有車者，雙份低保者，還有部分領(lǐng)低保者“查無此人”而另一方面，許多本該等著低保救急的人卻領(lǐng)不到低保?！?武漢復(fù)興社區(qū)亂吃城市低保問題重重.東方網(wǎng)可以看出，低保資金浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，許多不應(yīng)該救助的對象吃著低保，而真正需要救助的人卻沒有得到應(yīng)有的保障。這些不具備低保資格的人是如何進(jìn)入低保保障范圍的，是低保實踐工作應(yīng)該及時關(guān)注的問題。在國外，社會救濟(jì)一般都是社會

10、保障組織的專業(yè)人員來負(fù)責(zé)。雖然我國早就已經(jīng)開始培養(yǎng)社會保障工作的專業(yè)人員，但是具體實踐上還比較落后。此外低保對象的審核程序僵化，沒有靈活性也是一大問題。一般而言，申請低保的程序主要有以下四步：居民申請居民小組長單位負(fù)責(zé)人居委會核查街道復(fù)查市民政部門審批派員調(diào)查。但在具體操作上，各地又有所不同，有些地方的審核程序非常繁瑣復(fù)雜，有些標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性，但還是照常執(zhí)行，雖然這是為了嚴(yán)格審查低保資格，但這樣的做法也將一部分人應(yīng)保對象排除在低保范圍之外。第四，低保標(biāo)準(zhǔn)低與養(yǎng)懶漢并存。任何一種制度都不是完美無缺的，我國低保制度的建立(jinl)保障了很大一部分貧困人口的基本(jbn)生活，但是(dnsh)低保

11、標(biāo)準(zhǔn)偏低是幾乎所有人都普遍承認(rèn)的一個現(xiàn)實，低保救助標(biāo)準(zhǔn)與低保人群的實際需要有差距，難以滿足其基本需求。與此同時，養(yǎng)懶漢現(xiàn)象也普遍存在，很具有勞動力的人吃著低保就不再愿意出去找工作。所以一方面都在呼吁加大低保資金的投入，提高低保標(biāo)準(zhǔn)，一方面低保人員只進(jìn)不出，低保人數(shù)居高不下，低保資金缺乏，而低保對象就業(yè)意愿不強(qiáng)。三低保問題的政策建議城市低保制度是社會最后一道安全網(wǎng)，低保問題如不能合理解決，會對社會造成不良影響。針對以上幾點問題，筆者提出幾點建議：促進(jìn)低保工作人員專業(yè)化。仔細(xì)分析，以上問題出現(xiàn)的原因主要在于低保政策的具體實施沒有做好?，F(xiàn)在我國的低保工作主要由民政部門負(fù)責(zé)，社區(qū)居委會是最終實施的機(jī)構(gòu)

12、，這種機(jī)構(gòu)的工作人員缺乏專業(yè)的知識，對低保對象的審核主觀性太強(qiáng)，使得低保工作實施缺乏規(guī)范性和科學(xué)性。所以低保工作人員的專業(yè)化要求非常緊迫。參照國外的做法，社區(qū)工作者是應(yīng)該是低保工作的實施人員，他們具有社區(qū)工作的專業(yè)知識，能夠用科學(xué)的方法實施低保工作，這在很大程度上能夠改善“漏保錯?！眴栴}，還能對低保人員的整體狀況做深入細(xì)致調(diào)查，為低保政策的制定提供實證依據(jù)。上海是全國社會工作者專業(yè)化最早的城市，社會工作者介入社區(qū)工作是必然趨勢，他們的介入將提高低保工作人員的整體素質(zhì)。此外，我們還應(yīng)該認(rèn)識到，城市社區(qū)工作是解決現(xiàn)在社會就業(yè)壓力的一個良好途徑。現(xiàn)實是，由于社區(qū)工作者的工資水平太低，難以吸引受過高等

13、教育的大學(xué)生到基層社區(qū)工作，所以一方面基層社區(qū)缺乏高素質(zhì)的專業(yè)人員，一方面大學(xué)生就業(yè)壓力巨大。這就需要政府出臺相應(yīng)政策，提高社區(qū)工作人員的待遇水平，吸收一批具有專業(yè)知識的專業(yè)人員從事低保工作。專業(yè)從業(yè)人員的增加也是我國社會保障制度完善的一個重要部分。低保工作監(jiān)督機(jī)制的完善也是低保實踐的緊迫要求?，F(xiàn)在普遍存在“低?！辟Y格審查中照顧關(guān)系問題，將自己的親友納為低保對象，而排斥真正的低保對象。所以低保對象的確立要遵循公平、公正的原則，這就需要來自各方面的監(jiān)督，群眾對低保對象的監(jiān)督，對低保工作人員的監(jiān)督。2. 針對低保對象需求不同的情況，我國城市積極推行分類救助措施?！胺诸惥戎侵父鞯馗鶕?jù)城鄉(xiāng)低保對象的

14、家庭結(jié)構(gòu)、身體狀況、勞動能力、困難程度等情況(qngkung)，實施不同的救助標(biāo)準(zhǔn)?！?張時飛,唐鈞城.鄉(xiāng)的最低生活保障制度基本形成.社會科學(xué)報,2008(3):2這項舉措考慮了低保對象不同(b tn)的需求，分別給予不同(b tn)的救助。分類救助無疑是我國低保制度的一大進(jìn)步，尤其給低保人群中的老年人和未成年人帶來了很大實惠。很多人提出要區(qū)分低保對象的不同需求，對特殊需求進(jìn)行特殊補(bǔ)貼。如吳世敏等人認(rèn)為應(yīng)該綜合考慮貧困家庭的需求，在醫(yī)療費用、學(xué)雜費和培訓(xùn)費、房租三個方面提供補(bǔ)充性的救助。但我們所要思考的是，分類救助的標(biāo)準(zhǔn)是否體現(xiàn)了公平原則，各地分類救助標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該統(tǒng)一。筆者認(rèn)為這樣的舉措如果實

15、施好，肯定會有利于保障低保對象的生活，但是我國社會保障制度還不成熟，許多保障項目還處在建設(shè)中，要處理好低保與其他保障項目的協(xié)調(diào)關(guān)系，避免保障部分重疊，造成社保資源浪費，在社保資金緊缺的情況下，還是應(yīng)該先保障基本生活。3.城市低保標(biāo)準(zhǔn)確立應(yīng)該遵循最低生活保障原則。在社會保障理論中，將貧困劃分為絕對貧困和相對貧困。“絕對貧困是指基本生活沒有保證，溫飽沒有解決，簡單再生產(chǎn)不能維持或難以維持；相對貧困是建立在將貧困者的生活水平與其他社會成員的低生活水平對比上的，是指比社會成員平均生活水平低的生活狀態(tài)。” 馬斌主編.社會保障理論與實踐.中國勞動社會保障出版社,2006(7):263我國現(xiàn)在國情決定了最低

16、生活保障制度的建立應(yīng)該是遵循最低生活保障原則，即保障處于絕對貧困的居民的基本生活。如果低保標(biāo)準(zhǔn)太高，會影響在職人員的勞動積極性，還會產(chǎn)生福利依賴。一個國家的社會保障制度應(yīng)該與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系，尤其是低保標(biāo)準(zhǔn)的制定要與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。因為社會保障制度具有剛性，給付標(biāo)準(zhǔn)一旦建立，就不能再隨便降低，否則就會引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。如果現(xiàn)在就制定過高的低保標(biāo)準(zhǔn)，會給低保制度以后的發(fā)展帶來負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，隨著人民生活水平提高，物價上漲，低保標(biāo)準(zhǔn)肯定要逐漸提高，讓低保人員能夠分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。國外的社會保障制度發(fā)展和完善的許多經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)，但是也要吸取他們的一些教訓(xùn)，如福利標(biāo)準(zhǔn)過高引發(fā)的福利

17、問題。所以,低保標(biāo)準(zhǔn)的制定要合理，既要保障低保對象的基本生活，又要避免養(yǎng)懶漢現(xiàn)象的出現(xiàn)。4.低保應(yīng)與就業(yè)政策相結(jié)合。前面提到的分類救助，對于老年人和未成年人提高救助標(biāo)準(zhǔn)，給他們以很大的實惠。但對于具有勞動能力的成年人，應(yīng)該將低保救助與促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合。這一點可以借鑒國外的做法，德國實行的失業(yè)救濟(jì)，在給失業(yè)人員提供失業(yè)津貼的同時，更注重對他們進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，以促進(jìn)再就業(yè)，這一方面可以保障失業(yè)人員的生活，另一方面也可以避免出現(xiàn)失業(yè)救濟(jì)給付標(biāo)準(zhǔn)太高而產(chǎn)生“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。如果失業(yè)人員因為不正當(dāng)理由拒絕接受工作，將逐漸減少失業(yè)救濟(jì)金，如果多次拒絕就業(yè)將取消其失業(yè)救濟(jì)資格。我國在實行社會救助時，也應(yīng)該實行這樣

18、的政策。事實上，有些地方已經(jīng)在積極推行這樣的做法，但是力度還不夠。對那些有勞動能力的低保人員實行這一政策，在給他們最低生活保障的同時，積極鼓勵他們再就業(yè)，如果拒絕，將逐漸減少低保金，直至取消低保資格，一方面防止養(yǎng)懶漢現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面可以使低保人員自力更生，是社會保障制度的長久之計。 參考文獻(xiàn)：張燕.城鎮(zhèn)低保制度現(xiàn)狀評估(pn )與對策分析以山東省濟(jì)南市最低生活(shnghu)保障制度為例.社會工作(shhugngzu),2007(6):40-42楊玉婷.城市居民最低生活保障制度的現(xiàn)狀和對策.湖南財經(jīng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報,2008(8):38-40洪大用.當(dāng)?shù)懒x變成制度之后試論城市低保制度實踐的延伸效果及其演進(jìn)方向.經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2005(3):16-25張時飛,唐鈞.城鄉(xiāng)的最低生活保障制度基本形成.社會科學(xué)報,2008(3):1-4諶立平,吳世敏.中國西部中小城市低保制度存在的問題與對策.懷化學(xué)院學(xué)報,2006(11):47-49汝信,陸學(xué)藝,李培林主編.2007年：中國社會形勢分析與預(yù)測.社會科學(xué)