中小城市社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題及對(duì)策分析

1、中小城市社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題及對(duì)策 分析作者：劉譯營(yíng)來源：社會(huì)與公益2021年第1期劉譯營(yíng)/北京化工大學(xué)摘要：當(dāng)前，我國(guó)已全面進(jìn)入老齡化社會(huì)，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式已經(jīng)無法有 效解決養(yǎng)老問題，尤其是對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的中小城市，養(yǎng)老更是亟待解決的社會(huì)問 題。本文將中小城市作為研究重點(diǎn)，以遼寧省遼陽(yáng)市為例，通過實(shí)地調(diào)查法和訪談法分析遼陽(yáng) 市社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題，并結(jié)合相關(guān)理論和大城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)對(duì)策。關(guān)鍵詞：中小城市；社區(qū)；社區(qū)居家養(yǎng)老當(dāng)前，我國(guó)人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，中國(guó)60 周歲及以上人口約2.54億，占總?cè)丝诘?8.

2、1%1。根據(jù)相關(guān)預(yù)測(cè)，“十四五”期間，全國(guó)老 年人口將突破3億，將從輕度老齡化邁入中度老齡化。我國(guó)整體上老齡化、高齡化程度不斷加 深，而中小城市的老齡化存在自身的特殊性。首先，中小城市大多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，缺乏應(yīng)對(duì)老齡 化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)化的養(yǎng)老功能發(fā)展不完善。其次，由于中小城市年輕人多傾向于向大城市 流動(dòng)，空巢老人數(shù)量逐漸增加，家庭的養(yǎng)老功能被嚴(yán)重削弱，成為中小城市面臨的養(yǎng)老難題之一。對(duì)于大部分中小城市來說，老年人的傳統(tǒng)觀念傾向于家庭養(yǎng)老，社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展并 不完善，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老仍在城市養(yǎng)老體系中占據(jù)較大比重，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量都難以滿足老 年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。因此，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老是中小

3、城市解決養(yǎng)老問題的必經(jīng)之路。一、遼寧省遼陽(yáng)市發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀筆者主要在遼陽(yáng)市試點(diǎn)較早的白塔區(qū)新華街道和宏偉區(qū)光華街道進(jìn)行了調(diào)研，選取新華街 道和光華街道共10個(gè)社區(qū)內(nèi)60歲及以上的55位老年人及社區(qū)工作人員作為研究對(duì)象，以隨機(jī) 抽樣和偶遇抽樣的方式對(duì)老年人進(jìn)行了訪談，主要了解老人的養(yǎng)老服務(wù)需求、對(duì)社區(qū)提供的服 務(wù)的使用情況以及滿意程度；對(duì)社區(qū)工作人員的訪談則主要了解居家養(yǎng)老服務(wù)的供給狀況等內(nèi) 容。（一）遼陽(yáng)市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求現(xiàn)狀目前，遼陽(yáng)市老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求大體上可分為日常生活照料需求、醫(yī)療護(hù)理需求、文 體娛樂需求、精神慰藉需求4類。根據(jù)訪談結(jié)果，4類服務(wù)中，日常生活照料服務(wù)和

4、文體娛樂 服務(wù)的需求量最大，其次為醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，精神慰藉服務(wù)的需求量相對(duì)較少，具體分析如下：生活照料需求日常生活照料服務(wù)的內(nèi)容包括家政服務(wù)、助餐送餐、助浴助行、日托服務(wù)等方面。由訪談 數(shù)據(jù)可以得出，家政服務(wù)以及助餐送餐服務(wù)的需求量最大，需求人數(shù)分別為48人和33人，是 社區(qū)現(xiàn)階段主要提供的兩類服務(wù)，能夠滿足無重大疾病的老人平日最主要的需求。居家養(yǎng)老體 系建設(shè)的初步階段，社區(qū)將重點(diǎn)放在此類基礎(chǔ)需求上，服務(wù)范圍覆蓋廣，使老年人能夠得到最 直接、最實(shí)際的幫助，服務(wù)利用效率也比較高。助浴助行服務(wù)的需求量也比較高，需求人數(shù)分別為12人和24人。助行服務(wù)中，老年人出 于出行安全考慮，需要的主要是陪同購(gòu)物、

5、陪同散步、陪同就診3種。然而，目前兩個(gè)街道能 夠兼職負(fù)責(zé)助行服務(wù)的工作人員只有10名左右，許多社區(qū)并沒有助行服務(wù)。相比助行，助浴服 務(wù)需求量稍有減少。許多老人觀念傳統(tǒng)，不愿接受子女以外的人上門助浴。由于需求量和服務(wù)人員有限，社區(qū)目前并沒有提供這一服務(wù)項(xiàng)目。日托服務(wù)的形式主要是日間照料，對(duì)此有需求的均為健康狀況較差的空巢老人。而目前社 區(qū)的日間照料室空間狹小，護(hù)理人員少，設(shè)施不齊全，服務(wù)質(zhì)量有待提高。文體娛樂需求文體娛樂服務(wù)也是老年人最主要的需求，需求量與生活照料服務(wù)基本持平。老年人有大量 的閑暇時(shí)間，希望通過各類活動(dòng)豐富自己的生活。目前，老年人的文化娛樂需求，如棋牌游戲、 讀書看報(bào)等，基本能通

6、過各個(gè)社區(qū)的老年活動(dòng)室得到滿足。而對(duì)于散步、跑步、跳舞等戶外運(yùn) 動(dòng)，社區(qū)內(nèi)能提供的場(chǎng)地則比較少。此外，有部分老年人表示，希望社區(qū)能夠更多地組織娛樂 活動(dòng)，動(dòng)員老年人參與。醫(yī)療護(hù)理需求本次受訪的老年人中，大多數(shù)身體較好，基本能夠?qū)崿F(xiàn)生活自理，對(duì)于醫(yī)療護(hù)理服務(wù)的需 求集中在定期體檢和疾病預(yù)防、保健知識(shí)講座兩方面。調(diào)查顯示，5個(gè)社區(qū)會(huì)提供定期體檢服 務(wù)，醫(yī)療知識(shí)講座是各個(gè)社區(qū)都會(huì)定期舉行的常規(guī)活動(dòng)，能夠吸引較多老年人參加。受訪者中， 參加過此類活動(dòng)的有37人，評(píng)價(jià)普遍較高。此外，7名身體較弱的老人對(duì)上門護(hù)理服務(wù)有需求， 5名空巢老人表示希望社區(qū)能夠提供急救服務(wù)。然而，由于社區(qū)缺乏專業(yè)護(hù)理人員和設(shè)施匱

7、乏， 這些需求還無法得到滿足。精神慰藉需求精神慰藉服務(wù)主要包括陪同聊天、心理咨詢等內(nèi)容。受訪者中，有8人表示需要此項(xiàng)服務(wù)， 其中，5人是獨(dú)居老人。雖然總體需求量較小，但精神上的滿足對(duì)于空巢老人的身心健康有著 非常重要的影響，是居家養(yǎng)老服務(wù)中不可或缺的內(nèi)容。（二）遼陽(yáng)市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀服務(wù)供給主體目前，遼陽(yáng)市大部分居家養(yǎng)老服務(wù)中心和服務(wù)驛站完全由政府出資建設(shè)，社區(qū)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)， 社會(huì)組織參與運(yùn)營(yíng)的服務(wù)站數(shù)量較少。其中，比較有代表性的是宏偉區(qū)美林園社區(qū)“幸福爸媽” 養(yǎng)老服務(wù)站。該服務(wù)站是由政府和社會(huì)組織以民辦公助的形式共同建立的民辦非企業(yè)，主要提 供醫(yī)療服務(wù)及與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心合作提供上門照料

8、、醫(yī)療護(hù)理等居家養(yǎng)老服務(wù)，部分專業(yè)服 務(wù)需要老年人自行承擔(dān)費(fèi)用。服務(wù)形式及內(nèi)容2017年，白塔區(qū)、宏偉區(qū)、文圣區(qū)分別建設(shè)了 1個(gè)養(yǎng)老服務(wù)驛站作為試點(diǎn)，政府根據(jù)建設(shè) 規(guī)模給予資助。此后，全市各社區(qū)開始建立養(yǎng)老服務(wù)中心，目前已經(jīng)基本覆蓋了試點(diǎn)街道的各 個(gè)社區(qū)，能夠保證家政服務(wù)、助餐送餐、日間照料、文化體育等基本服務(wù)的供給，醫(yī)療服務(wù)和 精神慰藉服務(wù)則存在較大的欠缺。一方面，社區(qū)衛(wèi)生站的專業(yè)人員和設(shè)施不夠充足，無法提供 上門診斷、專業(yè)護(hù)理等多樣化服務(wù)。另一方面，社區(qū)與提供專業(yè)醫(yī)療服務(wù)的養(yǎng)老企業(yè)缺乏聯(lián)系，且由于資金有限，無法為居民購(gòu)買 無償或低償?shù)膶I(yè)服務(wù)。對(duì)于精神慰藉服務(wù)，社區(qū)工作人員由于文化程度的限

9、制，還沒有充分 認(rèn)識(shí)到其重要性，存在比較大的缺口。二、遼陽(yáng)市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)現(xiàn)存問題（一）服務(wù)內(nèi)容固化，層次質(zhì)量偏低目前，各個(gè)社區(qū)提供的服務(wù)基本局限于日常生活照料和文體娛樂方面，且服務(wù)項(xiàng)目十分有 限，集中在家政服務(wù)、送餐服務(wù)、文體活動(dòng)室3個(gè)常規(guī)項(xiàng)目。在走訪的10個(gè)社區(qū)中，只有3個(gè)社區(qū)會(huì)定期組織免費(fèi)體檢，各社區(qū)組織文體活動(dòng)的頻率也比較低。而現(xiàn)有服 務(wù)也存在供給持續(xù)性不足、服務(wù)形式化等問題。在試點(diǎn)初期，各個(gè)社區(qū)的服務(wù)都能夠保質(zhì)保量， 但隨著時(shí)間的推移，各類活動(dòng)逐漸減少，服務(wù)設(shè)施得不到定期的維護(hù)和更新，個(gè)別社區(qū)的活動(dòng) 室并沒有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)老人開放，送餐等服務(wù)的持續(xù)性難以保障。此外，醫(yī)療護(hù)理、

10、精神 慰藉等高層次的專業(yè)服務(wù)則更得不到社區(qū)的重視，直接影響了老年人生活質(zhì)量的提高。（二）資金來源渠道單一當(dāng)前，政府的財(cái)政撥款是各社區(qū)發(fā)展居家養(yǎng)老最主要的資金來源。一方面，由于中小城市 社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展處于起步階段，社會(huì)各界對(duì)其認(rèn)識(shí)不足，參與較少，導(dǎo)致這一領(lǐng)域的企業(yè) 和社會(huì)捐款非常匱乏。另一方面，中小城市的老年人收入來源少，無法承擔(dān)過多的付費(fèi)服務(wù)。 這種過于單一的資金來源渠道導(dǎo)致政府能夠提供的服務(wù)也非常有限，無償及低償服務(wù)難以長(zhǎng)期 維持日常運(yùn)行，各項(xiàng)服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量和持續(xù)性得不到保障，服務(wù)種類的增加速度也非常緩慢。（三）服務(wù)資源利用效率低當(dāng)前，許多社區(qū)的服務(wù)驛站和活動(dòng)室都存在空間狹小的問題。然而

11、，大部分社區(qū)都有一些 閑置房屋沒有加以利用，還有部分養(yǎng)老服務(wù)站的服務(wù)設(shè)施與社區(qū)原有的居民活動(dòng)中心重合，造成了空間和資 源的浪費(fèi)。另外，區(qū)域性的服務(wù)資源整合情況不理想。中小城市中，街道內(nèi)的各個(gè)社區(qū)普遍距 離較近，一個(gè)社區(qū)內(nèi)缺少的資源通?？梢詮钠渌鐓^(qū)得到補(bǔ)充。然而，目前各個(gè)社區(qū)間缺乏溝 通聯(lián)系，難以實(shí)現(xiàn)資源共享，導(dǎo)致現(xiàn)有的服務(wù)資源無法最大程度發(fā)揮作用。（四）服務(wù)隊(duì)伍質(zhì)量不高服務(wù)人員在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的開展過程中與老年人有著最直接的接觸，很大程度上影響 了老年人對(duì)服務(wù)的滿意程度。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)者工作強(qiáng)度大，工資待遇低，社會(huì)地位不高，相關(guān) 權(quán)益難以得到保障，同時(shí)，由于服務(wù)對(duì)象的特殊性，服務(wù)者還面臨著一

12、定的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)長(zhǎng)期無法吸引專業(yè)的護(hù)理服務(wù)人員。 遼陽(yáng)市當(dāng)前的服務(wù)人員大部分是中年下崗職工以及來自農(nóng)村的務(wù)工者，女性居多，普遍文化水 平不高，且在就職前沒有接受過專業(yè)技能培訓(xùn)，因此，只能提供家務(wù)清潔、準(zhǔn)備三餐等一般家 政服務(wù)，服務(wù)水平和專業(yè)性有待提高。三、遼陽(yáng)市發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議（一）完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)制拓展社會(huì)各界的參與渠道當(dāng)前，中小城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化程度較低，因此，可以積極吸引社會(huì) 組織參與其中，一方面減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面豐富居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，提升服務(wù)質(zhì) 量。具體而言，對(duì)于有意愿參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)，首先，應(yīng)完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過

13、競(jìng)標(biāo) 的形式與中標(biāo)企業(yè)達(dá)成明確的服務(wù)合作協(xié)議，通過政府購(gòu)買、民辦公助等形式提供服務(wù)。其次， 政府可以簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，吸引更多企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，根據(jù)企業(yè)提供的服務(wù)內(nèi)容的差 異制定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于提供專業(yè)化、高層次服務(wù)的企業(yè)可以適當(dāng)給予更多補(bǔ)貼。同時(shí)， 應(yīng)保證對(duì)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的穩(wěn)定性，并加強(qiáng)對(duì)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估和監(jiān)督。細(xì)化服務(wù)對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)社區(qū)應(yīng)改變現(xiàn)有的以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行服務(wù)的狀況，在以年齡、經(jīng)濟(jì)狀況、健康狀況等基本條 件為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分認(rèn)識(shí)到條件不同的老人對(duì)各類需求的傾向也不同。例如，老年人平均年齡較高 的社區(qū)，應(yīng)將重點(diǎn)放在生活照料及醫(yī)療服務(wù)上；空巢老人占比較大的社區(qū)應(yīng)注重精神慰藉服

14、務(wù) 的供給；老年人健康狀況較好的社區(qū)應(yīng)增加文體娛樂類服務(wù)；而針對(duì)患病及殘疾老人則應(yīng)提供 上門護(hù)理等專業(yè)服務(wù)。通過對(duì)服務(wù)對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化和完善，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)資源配置，有效 改善當(dāng)前的資源浪費(fèi)現(xiàn)象，提高利用效率。（二）完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系以基礎(chǔ)服務(wù)為主，逐步發(fā)展高水平服務(wù)目前，各社區(qū)首先應(yīng)注重提高已經(jīng)投入建設(shè)的基礎(chǔ)服務(wù)質(zhì)量，完善社區(qū)服務(wù)站和服務(wù)設(shè)施 的布局，增加當(dāng)前緊缺且需求量大的服務(wù)內(nèi)容。其次，應(yīng)在充分了解老年人需求和滿意度的基 礎(chǔ)上，依據(jù)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估結(jié)果加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有各項(xiàng)服務(wù)質(zhì)量的改善，逐漸形成完善的基礎(chǔ)服務(wù)體系， 為提高服務(wù)水平和專業(yè)化程度打好基礎(chǔ)。再次，應(yīng)依據(jù)老年人需求量及服務(wù)的緊缺程度

15、逐步推 進(jìn)高層次服務(wù)體系建設(shè)，如充分利用社區(qū)衛(wèi)生站開展醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，初步建設(shè)具備基礎(chǔ)心理咨 詢功能的、專門針對(duì)老年人的咨詢中心等。建立完善的供求信息平臺(tái)要建立完善的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，既需要服務(wù)供給方充分了解老年人的需求，也需要 為老年人提供暢通的尋求服務(wù)的渠道。對(duì)此，可以結(jié)合“智慧社區(qū)”的發(fā)展，通過政府購(gòu)買服 務(wù)等形式，委托信息公司建設(shè)并運(yùn)營(yíng)完善的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)。平臺(tái)中的老年人信息 庫(kù)應(yīng)包括老年人的個(gè)人信息、健康狀況、家庭狀況、服務(wù)需求、緊急聯(lián)系人等內(nèi)容，同時(shí)應(yīng)注 重對(duì)老年人的信息安全及隱私保護(hù)。服務(wù)供給方信息庫(kù)應(yīng)包括各方面服務(wù)項(xiàng)目的具體內(nèi)容、費(fèi) 用、服務(wù)等級(jí)及服務(wù)供給方的基本信

16、息，如服務(wù)人員的個(gè)人信息、能力等級(jí)，志愿者信息等，使老年人及其家庭能夠通過平臺(tái)了解到各類服務(wù)資源的 具體情況，有針對(duì)性地選擇自己需要的服務(wù)。此外，還應(yīng)建立使用者的信息反饋平臺(tái)及多元主體監(jiān)控平臺(tái)。通過平臺(tái)收集服務(wù)接受者的 反饋信息，進(jìn)而完善各方面服務(wù)資源，促使服務(wù)人員的素質(zhì)不斷提高；政府、社會(huì)組織、居民 等則可通過監(jiān)控平臺(tái)對(duì)服務(wù)提供情況進(jìn)行監(jiān)督，保證服務(wù)的質(zhì)量。建設(shè)高質(zhì)量的人才隊(duì)伍政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策保障養(yǎng)老服務(wù)工作者的正當(dāng)權(quán)益，提高服務(wù)人員的社會(huì)地位；同時(shí)， 設(shè)置合理的晉升機(jī)制，以激勵(lì)更多的專業(yè)人員加入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。社區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有服務(wù)人員 的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，改善其服務(wù)態(tài)度，從而提高他們的服務(wù)水平；在聘用新的服務(wù)人員時(shí)，應(yīng)對(duì) 其專業(yè)技能進(jìn)行考查，優(yōu)先錄用職業(yè)技能優(yōu)秀的工作人員。此外，還應(yīng)加強(qiáng)志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，尤其是