從環(huán)境管理到環(huán)境治理

1、從環(huán)境管理到環(huán)境治理摘要：由于受傳統(tǒng)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，以前人們認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是一種公共產(chǎn)品， 而公共產(chǎn)品只能由政府提供，形成“環(huán)境保護(hù)靠政府的片面理解，從而把廣大民 眾排斥在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域之外。傳統(tǒng)的環(huán)境管理體系僅包括互相對立的兩個主體- -一個是作為管理者的政府，另一個是作為污染者的企業(yè)。在我國，政府無疑是 環(huán)境治理的重要主體，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。然而，隨著公眾對環(huán)境的日益關(guān)注及愈 演愈烈的環(huán)境沖突，帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的政府大包大攬的傳統(tǒng)環(huán)境管理模式失靈， 取而代之的是以環(huán)境治理為核心的多元主體共同參與的新型治理模式。一、從環(huán)境管理到環(huán)境治理治理與管理的區(qū)別雖然很多文章并未對這兩個概念進(jìn)行明確區(qū)分，但

2、管理和治理兩個詞的不同， 恰恰反映了一種理念的改變。兩者存在如下顯著區(qū)別：一是主體不同，管理的主 體只是政府，而治理的主體還包括社會組織乃至個人。二是權(quán)源不同，政府的管 理權(quán)來自權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，而治理權(quán)中的相當(dāng)一部分由人民直接行使，這便是所 謂的自治、共治。三是運作不同，管理的運作模式是單向的、強(qiáng)制的、剛性的， 因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性常難保證；治理的運作模式是復(fù)合的、 合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。二、環(huán)境治理概念的界定羅西瑙認(rèn)為治理指的是一種由共同目標(biāo)支持的活動，只有被多數(shù)人接受（或 者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢的人接受）才會生效的規(guī)則體系

3、，既包括政府 機(jī)制，也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組 織得以借助這些機(jī)制滿足各自需要，實現(xiàn)各自愿望。在題為我們的全球伙伴關(guān)系 的研究報告中，治理被界定為或公或私的個人和機(jī)構(gòu)管理其相同事務(wù)的諸多方 式的總和，它使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程， 它既包括有權(quán)迫使人民服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們同意或認(rèn)為符合其利 益的各種非正式的制度安排。治理概念反映這樣一種觀念，即各國政府并不 完全壟斷一切合法的權(quán)力，政府而外，社會上還有一些其它機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持 秩序，參加經(jīng)濟(jì)和社會調(diào)節(jié)認(rèn)為治理理論包含以下核心思想：主體多元化、手段 多樣化、過程互動

4、化、目標(biāo)共贏化。在以上理解治理概念的基礎(chǔ)上，本文將環(huán)境治理界定如下：政府、企業(yè)、 公眾等社會多元主體，為解決各種既有或預(yù)期的環(huán)境問題，通過法律賦予的程序 和途徑對環(huán)境進(jìn)行治理，從而維持人類社會的生存與可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境治理包括 參與環(huán)境活動的所有利害相關(guān)的利益主體及各種類型的組織和機(jī)構(gòu)，是一種多元 組織或網(wǎng)絡(luò)的互動模式，某種程度上意味著分權(quán)和授權(quán)，更加強(qiáng)調(diào)自下而上的參 與過程。三、環(huán)境治理理念的革新從環(huán)境管理到環(huán)境治理，雖然只有一字之差，但內(nèi)涵卻產(chǎn)生了根本性的轉(zhuǎn)變- -原有的單一治理主體已經(jīng)無法應(yīng)對愈演愈烈的環(huán)境問題，政府在環(huán)境治理過程 中不但需要企業(yè)和公眾的配合，更需要他們的積極參與。然而由于

5、環(huán)境仍然具有 公共事務(wù)的特點，需要政府從自身開始轉(zhuǎn)變職能，以多元主體參與治理的理念， 引導(dǎo)多元的社會主體廣泛參與到環(huán)境治理中，從而構(gòu)建一套多主體多維度的協(xié)同 治理合作體系，對環(huán)境進(jìn)行全方位、低成本、高質(zhì)量的治理。四、多元主體的協(xié)同治理政府仍然是環(huán)境治理的主體，在環(huán)境治理中應(yīng)有以下幾方面的作為：首先是 制度體系的建立和完善，政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)的基本框架，約束各種參與主體 的行為；其次是經(jīng)濟(jì)手段的輔助使用，運用價格、成本、利潤、信貸、稅收、收 費、罰款等經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)各方面的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，規(guī)范人們的經(jīng)濟(jì)行為，以實現(xiàn) 環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；最后是政府投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)，根據(jù)中國環(huán)科院認(rèn)為：要使中 國的環(huán)境質(zhì)

6、量有明顯改善，環(huán)保投資需占GNP的2%以上，環(huán)境問題基本解決， 環(huán)保投資需占GNP的1.5%，環(huán)境污染基本得到控制，環(huán)保投資也需占GNP的1%。 企業(yè)投資固然應(yīng)當(dāng)是投資主體，但當(dāng)前階段尤其是中國，政府投資不可或缺。企業(yè)作為環(huán)境治理的主要承接方，在日益增加的環(huán)境壓力下，需要更好地將 環(huán)境訴求與利益訴求相結(jié)合。企業(yè)這一主體與當(dāng)前中國的環(huán)境治理密切相關(guān)，如 何轉(zhuǎn)型為環(huán)境友好型企業(yè)也是我國大范圍的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的一大難題。怎樣將 外在的環(huán)境治理訴求與內(nèi)在的利益訴求相結(jié)合，甚至利用日益增加的環(huán)境關(guān)注度， 形成企業(yè)環(huán)境治理的收益，是當(dāng)前企業(yè)關(guān)注的重點，也是環(huán)境治理理論中非常值 得研究的領(lǐng)域。公眾作為最廣泛

7、的環(huán)境利益相關(guān)者，發(fā)揮的作用越來越大，理論和實踐中都 應(yīng)積極將這一主體納入環(huán)境治理體系中。政治權(quán)力下放，促進(jìn)公眾參與環(huán)境治理， 進(jìn)而建立完整的政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境治理多元參與主體，是以后中國環(huán)境治 理改革的方向。五、以環(huán)境權(quán)為核心的制度重塑企業(yè)參與的制度重塑本文認(rèn)為，針對企業(yè)主體的環(huán)境權(quán)，主要指企業(yè)具有破壞環(huán)境的權(quán)利，以 便維持基本的生產(chǎn)活動。承認(rèn)企業(yè)的環(huán)境破壞權(quán)”，并不是縱容企業(yè)的環(huán)境污染 行為，而是改變既有的政府管制方式，運用更加合理有效的經(jīng)濟(jì)手段，來引導(dǎo)企 業(yè)平衡生產(chǎn)與環(huán)保，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的升級和轉(zhuǎn)型。以控制企業(yè)的碳排放為例，既有的政府管制模式簡單粗暴，根本原因是不認(rèn) 可企業(yè)具有環(huán)境破壞權(quán)”

8、；而西方國家廣泛使用的碳稅和碳排放交易的方法，通 過累進(jìn)稅制和控制總量的手段，使企業(yè)自主衡量破壞環(huán)境的成本，來選擇生產(chǎn) 規(guī)模和生產(chǎn)方式，這種方式的邏輯前提就是認(rèn)可企業(yè)的環(huán)境破壞權(quán)”。后一種方 式就是典型的政府與企業(yè)間的協(xié)同治理一一政府成為掌舵人而非劃槳者，只是在 宏觀上對碳排放總量進(jìn)行控制，而在微觀領(lǐng)域讓企業(yè)按照市場的方式來進(jìn)行資源 的配置與優(yōu)化。此種方式既減輕了政府的負(fù)擔(dān)，又增加了企業(yè)參與環(huán)境治理的激 勵，并引導(dǎo)企業(yè)低碳發(fā)展。公眾參與的制度重塑針對公眾主體的環(huán)境權(quán)，主要指公眾具有享受環(huán)境的權(quán)利，進(jìn)而保障健康 的生活狀態(tài)，以環(huán)境收益權(quán)為核心的針對公眾主體的制度重塑，包括以下四個 維度。維護(hù)法律

9、。環(huán)境保護(hù)公眾參與法律制度的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境信息知情制度、 環(huán)境立法參與制度、環(huán)境行政參與制度、環(huán)境司法參與制度，以及出于保障上述 制度實施的程序保障制度等。融入實踐。近年來全國各地意識到公眾參與的重要性，積極創(chuàng)新公民參與環(huán) 保的形式，如圓桌會、陪審員、道歉書、點單式、聯(lián)動化等形式，其目的在于吸 引公眾積極地參與到環(huán)境管理和公共決策中來。投身組織。環(huán)境NGO作為新生事物具有最廣泛的社會基礎(chǔ)和民眾根基，是公 眾參與最活躍、最有效和最具生命力的組織形式，它培養(yǎng)了公民自我管理和社會 管理的能力與熱情，加強(qiáng)了公民之間的平等互動關(guān)系，這種溝通和交流促進(jìn)了公 民間新的人際紐帶的形成和良性互動，產(chǎn)生新的公共

10、空間。參與激勵。首先，應(yīng)當(dāng)重視對環(huán)境意識的教育宣傳；其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行獎勵機(jī) 制的相應(yīng)設(shè)計；最后，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建低成本的參與制度。由于環(huán)境問題的復(fù)雜性、綜合性和長遠(yuǎn)性，政府在環(huán)境治理中往往面臨著環(huán) 境信息不足和有限理性的問題，而數(shù)量多、分布廣的公眾由于最貼近也最了解周 圍的生態(tài)環(huán)境，只要渠道暢通，公眾就可以快速、準(zhǔn)確地提供給政府大量的環(huán)境 信息，為科學(xué)的環(huán)境決策提供信息依據(jù)。除此之外，公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮也至關(guān) 重要。六、職能轉(zhuǎn)變的邏輯起點本文認(rèn)為，多元環(huán)境治理體系的建構(gòu)有其邏輯起點，那就是政府職能的轉(zhuǎn)變- -重視環(huán)境問題，積極參與治理。環(huán)境為人類的生存和發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)， 人人都可從自然環(huán)境中受益而不

11、能排除他人從中受益；同時，我們無法選擇消費 或是不消費環(huán)境，因為失去了環(huán)境，我們就無法生存，即使想不消費環(huán)境，它仍 會客觀存在，不會因為一個人是否消費而影響到其他人是否消費。環(huán)境是典型的 公共物品，公共物品具有非排他性和非競爭性的特點，這就使政府具有環(huán)境治理 的主導(dǎo)地位。如果環(huán)境治理沒有成為導(dǎo)向最終目標(biāo)選擇決策的價值判斷”，僅僅 是包含實現(xiàn)最終目標(biāo)決策的事實判斷”，那么很有可能讓步于其它目標(biāo)。在當(dāng)前 的中國，發(fā)展是第一要務(wù)，亦即最終目標(biāo)的價值判斷”，政府績效評估模式也以 GDP導(dǎo)向為主，環(huán)境危害某種程度有滯后性，而且毫無疑問與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)互 相矛盾，那么環(huán)境治理作為“事實判斷就會由于不利于最終目標(biāo)的實現(xiàn)而被各級 政府所忽視甚至有意放棄。參考文獻(xiàn)：歐陽恩.民本視閾下環(huán)境法調(diào)整機(jī)制變革-