比例原則與信賴保護(hù)原則

1、行政訴訟法自1990年實(shí)施以來，通過對法條的解釋，在受案范圍、起訴期限等方面都有所突破，逐步加大了對行政相對人合法權(quán)益保護(hù)的力度，但以依法行政原則作為審查被訴具體行政行為合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)始終未變，這在當(dāng)前行政法向既具管理職能又具控權(quán)職能的模式轉(zhuǎn)化的情況下，已使行政訴訟難以實(shí)現(xiàn)其控權(quán)職能，無法滿足司法審判作為實(shí)現(xiàn)社會公平與正義保障的期望。將目前尚未被法條化的比例原則和信賴保護(hù)原則這兩個現(xiàn)代行政法的基本原則運(yùn)用到審判實(shí)踐中，是現(xiàn)實(shí)的迫切要求和行政審判發(fā)展的必然趨勢。比例原則是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)使這

2、種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，使二者處于適度的比例。比例原則在大陸法系國家的行政法中有著極為重要的地位，有的學(xué)者認(rèn)為，比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，其在行政法中是“帝王條款”。1信賴保護(hù)原則是行政相對人因信賴特定行政行為或法規(guī)所形成的秩序，而安排其生活或處置其財(cái)產(chǎn)時，形成的一種信賴狀態(tài)，此狀態(tài)不因以后行政行為之變更或廢止，而影響相對人既得權(quán)益。信賴保護(hù)原則要求：(1)行政行為具有確定力，一經(jīng)作出，未有法定事由和經(jīng)法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變；(2)對行政相對人的受益行政行為作出后，事后即使發(fā)現(xiàn)有輕微違法或?qū)φ焕?，只要行為不是因相對人過錯所造成，亦不得撤銷、廢止或改變

3、；(3)行政行為作出后，如事后發(fā)現(xiàn)有較嚴(yán)重違法情形或可能給國家、社會公共利益造成重大損失，必須撤銷或改變此種行為時，行政主體對撤銷或改變此種行為給無過錯的相對人造成的損失應(yīng)給予補(bǔ)償。2比例原則和信賴保護(hù)原則的主要功能是限制行政的濫用，體現(xiàn)了法律精神中保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的一面，它們相比依法行政原則，在對行政相對人權(quán)益的保護(hù)上，更明確更有力度更具操作性。本文擬就比例原則和信賴保護(hù)原則運(yùn)用于行政審判的必要性及適用條件等問題作些探討。一、行政審判在保護(hù)行政相對人合法權(quán)益方面存在欠缺在行政訴訟中，人民法院僅就被訴具體行政行為作出合法性審查。因而，當(dāng)有些行政行為侵害相對合法權(quán)益時，無法通過行政審判加以

4、糾正。這主要是因?yàn)樾姓徟性谶m用法律方面存在以下幾個問題：1、在行政審判實(shí)踐中，法官只要查明被訴具體行政行為是依照法條的規(guī)定作出的，就認(rèn)為其符合依法行政的原則，認(rèn)定被訴具體行政行為合法。從而將依法行政原則僅僅理解為依法條行政，而未充分考慮行政行為是否同時符合法律精神的要求。2、行政審判所依據(jù)的行政法律法規(guī)絕大多數(shù)僅規(guī)定了行政管理的目標(biāo)及保障其實(shí)現(xiàn)的手段和要求，沒有對行政主體作出具體行政行為時應(yīng)如何保護(hù)相對人的權(quán)益作出規(guī)定。它主要反映了行政法維護(hù)行政行為管理職能的一面，未能很好地反映行政法對行政行為的控權(quán)職能的一面，其對行政相對人權(quán)益的保護(hù)明顯存在不足，使現(xiàn)行的行政法律法規(guī)不能將行政立法精神予以

5、全面地反映。3、因?yàn)槲覈鴽]有類似民法通則的行政實(shí)體法，所以行政法中一些能夠很好地反映行政法精神的基本原則(如比例原則、信賴保護(hù)原則)，未能“原則入法”，在行政法律法規(guī)中沒有此類的條文，因此法官也就無法將其作為行政審判的法律依據(jù)，對現(xiàn)行行政法律法規(guī)存在的重管理輕控權(quán)的問題進(jìn)行糾正，其結(jié)果就是導(dǎo)致行政審判在保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益與維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)兩個目標(biāo)之間重心傾斜，對行政相對人的權(quán)益保護(hù)力度明顯不夠，存在公平上的欠缺。例如某縣人民政府于1994年向潘某頒發(fā)國有土地使用證，后因相鄰人舉報(bào)并經(jīng)縣土地局實(shí)地丈量認(rèn)定該國有土地使用證核發(fā)有誤，其中一小部分(面積0.125平方米)占

6、用了國家未予轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的土地，因此于1998年決定收回、注銷該國有土地使用證，按核實(shí)后的面積重新頒發(fā)國有土地使用證，同時要求潘某拆除多占用土地的地上建筑物(潘某在該地上建了房屋的一根結(jié)構(gòu)柱子)。潘某不服，向人民法院提起訴訟，要求撤銷該具體行政行為。法院對該案的實(shí)體進(jìn)行審查后，認(rèn)定：1、被告作出具體行政行為的證據(jù)確鑿充分，潘某占用國家未予轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的土地及原證核發(fā)有誤的事實(shí)清楚；2、重新頒發(fā)的國有土地使用證未將該0，125平方米的土地使用權(quán)確認(rèn)給潘某，所以潘某在該地上所建的建筑物應(yīng)予拆除；3、法律授予行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)原作出的具體行政行為確實(shí)有誤時，依法予以糾正的職權(quán)。依法審理得出的結(jié)論是被訴具體行

7、政行為證據(jù)充分，適用法律正確，因此法院應(yīng)當(dāng)予以維持。很明顯，這個判決結(jié)論與司法審判實(shí)現(xiàn)公平與正義的目標(biāo)不一致，行政相對人的權(quán)益難以得到保護(hù)。二、引入比例原則和信賴保護(hù)原則的必要性比例原則和信賴保護(hù)原則的主要功能是限制行政權(quán)的濫用，將它們運(yùn)用到審判實(shí)踐中可以解決審理行政案件時，存在的強(qiáng)化行政管理職能，弱化相對人權(quán)益保護(hù)的問題。還是以前面所舉案例分析。首先，該案行政行為的實(shí)際目標(biāo)是收回0.125平方米的國有土地使用權(quán)（價值僅百元左右），但對相對人造成的不利影響卻是使相對人價值數(shù)十萬元的四層樓房，因其建在多占用的0.125平方米土地上的柱子被拆除而處于危險狀態(tài)；且收回的0.125平方米土地對國家并無

8、大的實(shí)際價值和用途。很明顯被訴具體行政行為既不適當(dāng)也無必要，它對相對人權(quán)益造成的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大它所實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)本身的價值，嚴(yán)重違反了比例原則。其次，相對人在該土地上建房屋的結(jié)構(gòu)柱子，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)頒發(fā)的國有土地使用證已將該土地的使用權(quán)確認(rèn)給相對人，相對人在其地上修建建筑物并無過錯，造成違法結(jié)果的過錯在行政機(jī)關(guān)，且該違法結(jié)果也僅使國家遭受極輕微的損失，因此政府對自己作出的行政行為應(yīng)守信用，不得隨意變更，否則就違反了信賴保護(hù)原則。所以本案被訴具體行政行為是嚴(yán)重違反比例原則和信賴保護(hù)原則的，其對相對人權(quán)益侵害的程度已使行政行為所要達(dá)到的目標(biāo)與對相對人權(quán)益的保護(hù)嚴(yán)重失衡，使社會公正嚴(yán)重傾斜。比例原則和信

9、賴保護(hù)原則本來就是依法行政的應(yīng)有之義，將其運(yùn)用于審判實(shí)踐，既體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法治更注重保護(hù)行政相對人權(quán)益的發(fā)展趨勢，也是保護(hù)行政相對人權(quán)益和實(shí)現(xiàn)社會公平與正義的需要。比例原則和信賴保護(hù)原則不一定體現(xiàn)于某部行政法律法規(guī)的文字表述中，它體現(xiàn)于整個行政法的精神理念，因此具有廣泛的適用性。三、適用比例原則和信賴保護(hù)原則的有條件性筆者認(rèn)為，將比例原則和信賴保護(hù)原則運(yùn)用于行政審判，有幾方面的問題需要注意。第一，將比例原則和信賴保護(hù)原則作為審查被訴具體行政行為合法性的依據(jù)，必須嚴(yán)格把握。比例原則和信賴保護(hù)原則作為現(xiàn)代行政法的基本原則，并未被法條化，因此按我國現(xiàn)時的審判實(shí)踐的做法，行政法官是不能將其作為法律依據(jù)

10、予以引用的，但它們又是對現(xiàn)行行政審判法律適用方面存在的缺失的重要彌補(bǔ)。因此筆者認(rèn)為在將其法條化之前，只能在特定條件下運(yùn)用，即在依照現(xiàn)有的行政法律法規(guī)審理案件時，未能充分保護(hù)相對人權(quán)益的情況下，將比例原則和信賴保護(hù)原則作為一種補(bǔ)充，予以參考適用。第二，只有違反比例原則和信賴保護(hù)原則達(dá)到嚴(yán)重程度，已導(dǎo)致被訴具體行政行為嚴(yán)重違反法律精神，不具有合法性時，法院才能判決撤銷或變更被訴具體行政行為。從理論上說，行政行為的實(shí)施只有在其實(shí)現(xiàn)的利益重于侵害相對人的權(quán)益時，其行為才具有合理性；行政行為不應(yīng)給予相對人權(quán)益以超過行政目的、目標(biāo)本身價值的損害。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在實(shí)際實(shí)施具體行政行為時，面臨的情況是比較復(fù)雜的

11、，而作為事后監(jiān)督的行政審判要在行政行為實(shí)施后，很難準(zhǔn)確地認(rèn)定行政目的實(shí)現(xiàn)的價值與對相對人權(quán)益的保護(hù)是否平衡。第三，行政審判實(shí)踐中，可將違反比例原則和信賴保護(hù)原則的情況歸于行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)第五目（即濫用職權(quán)）、第（四）項(xiàng)（即顯失公正）的規(guī)定，如將違反信賴保護(hù)原則的認(rèn)定為濫用職權(quán)，違反比例原則的認(rèn)定為顯失公正。因?yàn)楸仨氝\(yùn)用比例原則和信賴保護(hù)原則進(jìn)行審理的案件，應(yīng)是行政行為雖依照法條作出但又嚴(yán)重侵犯相對人權(quán)益的，而這種情況與濫用職權(quán)、顯失公正的情況同屬于對行政行為合理性審查的范圍，并且法條中并未對何為濫用職權(quán)、何為顯失公正作出規(guī)定，實(shí)踐中是依照行政法權(quán)威理論進(jìn)行操作，隨著理論的發(fā)展作新

12、的解釋，是理所當(dāng)然的。在以往的審判實(shí)踐中，對具體行政行為認(rèn)定為濫用職權(quán)或顯失公正的極少，這與法律及司法解釋規(guī)定不明難以操作及行政法理論將其適用范圍限定太窄有很大的關(guān)系。也正因?yàn)樾姓V訟法有濫用職權(quán)、顯失公正的規(guī)定，所以筆者認(rèn)為目前在行政審判中可以運(yùn)用比例原則和信賴保護(hù)原則，只是需要將它們作為法理對濫用職權(quán)、顯失公正的含義進(jìn)行解釋。參考文獻(xiàn)：12參見姜明安：新世紀(jì)行政法發(fā)展的方向。三、比例原則(DerGrundsatzderVerh?ltnism?bigkeit)隨著德國法治國思想從形式意義法治原則到現(xiàn)代實(shí)質(zhì)意義法治原則的發(fā)展，比例原則成為了德國行政法基本原則的重要組成部分。比例原則作為實(shí)質(zhì)意義

13、法治原則的典范，不但為現(xiàn)代條件下的干預(yù)行政提供了新的規(guī)范形式，而且具有普遍的適用性，因此在德國行政法中有著極其重要的地位，被譽(yù)為公法領(lǐng)域的軟化劑(Weichmacher)。13該原則濫觴于19世紀(jì)警察國家時期，淵源于法治國理念及基本權(quán)利之本質(zhì)，通過聯(lián)邦憲法法院的判決逐步成為限制行政權(quán)的有效手段，并通過判例的形式予以概念化、體系化而提升到憲法位階。一般認(rèn)為，廣義的比例原則具體包括妥當(dāng)性、必要性和均衡性三個子原則。妥當(dāng)性原則(Geeignetheit)。又稱適應(yīng)性原則，即行政機(jī)關(guān)所采取的方法，應(yīng)有助于達(dá)成其所追求的目的。而這個目的限于法律所預(yù)設(shè)的、所允許的目的，即法定的為保護(hù)公益的公共性的目的?？?/p>

14、見，妥當(dāng)性原則就是要求行政機(jī)關(guān)所使用的手段能切實(shí)地完成立法者的預(yù)期目的。依據(jù)德國聯(lián)邦憲法法院的見解，只要手段不是完全或全然不適合即不違反比例原則。即使只有部分能達(dá)成目的，亦不違反該原則。故法院對妥當(dāng)性原則采用了最低的標(biāo)準(zhǔn)要求。并且這個最低標(biāo)準(zhǔn)不是以客觀結(jié)果為依據(jù)的，而是以措施作出時有權(quán)機(jī)關(guān)是否考慮到相關(guān)目的為準(zhǔn)。14但在行政實(shí)踐中，任何一個措施都“多多少少”會有助于達(dá)成目的，因此本原則實(shí)際很難派上用場。必要性原則(Erforderlichkeit)。又稱最少侵害原則，是指在眾多能夠達(dá)成行政目的的手段中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇對公民權(quán)利限制或侵害最少的手段。該原則適用的前提，是同時存在有若干個適合于達(dá)

15、成行政目的的手段，否則，只有唯一的手段方可達(dá)成目的時，則無法適用。所以，該原則考慮的焦點(diǎn)集中在各個手段間的比較與取舍之上。所謂“必要”，指的是對不可避免的侵害，行政機(jī)關(guān)只能選擇最小、為達(dá)成目的已無可避免的侵害手段，即最溫和的手段來實(shí)施。必要性原則是比例原則的核心內(nèi)容，源于德國的警察法理論。在19世紀(jì)中葉，對警察的權(quán)力，原則上是賦予維持公共安寧、秩序及安全等一切防御危害行為的責(zé)任，而未予限制。直至1882年7月14日普魯士高等法院在著名的“十字架山案”判決中，對警察機(jī)關(guān)援引促進(jìn)福祉而制定的建筑禁令，以未獲法律授權(quán)，不得為必要措施為由，判決該命令無效。15該判決宣示了行政權(quán)力必須依法律及在必要的范

16、圍內(nèi)方得限制人權(quán)。隨后的幾十年間，法院進(jìn)一步闡明了必要性原則，使其不僅在警察法中得到了普遍認(rèn)可，而且擴(kuò)展到行政法各領(lǐng)域。16在另一方面，必要性原則也獲得國家立法的承認(rèn)而成為正式條文。首次規(guī)定必要性原則的立法例是1931年6月1日公布的普魯士警察行政法。該法規(guī)定，警察處分必須具有“必要性”方屬合法，并在第41條第2項(xiàng)將“必要性”明確界定為：“若有多種方法足以維護(hù)公共安全或秩序，或有效地防御對公共安全或秩序有危害之危險，則警察機(jī)關(guān)得選擇其中一種。惟警察機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能選擇對關(guān)系人與一般大眾造成損害最小之方法為之。”此一立法例，自后即如同德國各邦相同法律的“母法”，而被廣泛采納。17均衡性原則(Ange

17、messenheit)。又稱狹義的比例原則或“法益相稱性”原則，是指行政機(jī)關(guān)對公民個人利益的干預(yù)不得超過實(shí)現(xiàn)行政目的所追求的公共利益，兩者之間必須合比例或者相稱。雖然行政機(jī)關(guān)采取了妥當(dāng)且必要的手段以試圖達(dá)成所追求的目的，但是，若該手段所侵害的公民個人利益，與其實(shí)現(xiàn)的目的所追求的公共利益相比較，兩者顯不相當(dāng)，那么，行政機(jī)關(guān)采取該項(xiàng)措施就違反了比例原則。均衡性原則與前述妥當(dāng)性原則與必要性原則的不同之處在于，它不受預(yù)定目的之限制。由于必要手段附加上副作用（對人民負(fù)擔(dān)）的考量，使手段產(chǎn)生了價值，得以和目的比較考量，該手段因其具有價值，而提升至目的的層次，成為目的與目的間的考量。因此德國學(xué)者乃稱之為“目

18、的使手段正當(dāng)化”。18可見，均衡性原則是從“價值取向”上來規(guī)范行政權(quán)力與其所采取的措施之間合理性關(guān)系的。由上可見，比例原則要求行政目的與行政手段相適應(yīng)、成比例，要求行政措施符合行政目的且為侵害最小之行政措施。它所調(diào)整的關(guān)系有兩類：第一是國家活動中目的與實(shí)現(xiàn)目的的手段之間的關(guān)系；第二是公民的自由權(quán)利與公共利益需要的關(guān)系。它所包含的三項(xiàng)子原則分別從“目的取向”、“法律后果”、“價值取向”三個方面規(guī)范著它們之間的比例關(guān)系，共同構(gòu)成了比例原則完整而豐富的內(nèi)涵。四、信賴保護(hù)原則（VertaUnsschutz）所謂信賴保護(hù)原則，是指當(dāng)社會成員對行政過程中某些因素的不變性形成合理信賴，并且這種信賴值得保護(hù)時

19、，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素后必須合理補(bǔ)償社會成員的信賴損失。該原則的核心思想是維護(hù)法律秩序的安定性，保護(hù)社會成員的正當(dāng)權(quán)益。19“保護(hù)人民權(quán)利，首重法律秩序之安定?！?0但是，在行政過程中卻處處隱藏著不安定因素，如行政法規(guī)范必須隨著社會的發(fā)展不斷作出修正，行政行為因違法或不合適宜也需要加以撤銷或廢止而發(fā)生變動等。為不使社會成員因信賴上述因素的安定性而遭受損害，有必要對其正當(dāng)權(quán)益設(shè)置一道屏障。信賴保護(hù)原則正是對這一現(xiàn)實(shí)需要的制度回應(yīng)。當(dāng)然，信賴保護(hù)原則的適用是有條件的，且因信賴對象的差異而存在操作上的差別。概括而言，其適用條件是行政過程中某些因素的不變性值得信賴，且這種信賴值得

20、保護(hù)。信賴保護(hù)原則是二戰(zhàn)后在德國發(fā)展成功的又一項(xiàng)行政法的基本原則。二戰(zhàn)前，信賴保護(hù)之觀念，在一向?qū)Ｗ⒁婪ㄐ姓肮嬖瓌t的德國并不受重視，僅有一些零散規(guī)則。如威敦比克邦行政法總則草案（1936年）第42條第3款就規(guī)定：“授益行政行為之撤銷與變更，須附理由?！闭f明理由義務(wù)的課予客觀上有利于信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。但是，形式法治國僅僅在有限的程度上保護(hù)信賴?yán)?。行政行為變得不可撤銷的唯一情形是該行為已經(jīng)生效，受益人已經(jīng)依靠它去進(jìn)行活動，例如某人得到建設(shè)許可后開始建造房屋。但是，如果一個行為是違法的，該行為總是可以撤銷的，而不管存在什么樣的信賴?yán)妗?1在二戰(zhàn)以后，這種狀況發(fā)生了改變。1956年柏林最高行政法

21、院在一個突破性判決中認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)用一種專門的平衡辦法來協(xié)調(diào)“依法行政原則”與“信賴保護(hù)原則”這兩個都代表了憲法價值的原則。后來，這個思路得到德國憲法法院的確認(rèn)，認(rèn)為這是法律安定性原則在保護(hù)公民合法權(quán)益的表現(xiàn)形式，侵害公民的信賴即構(gòu)成違反法律安定性原則。22自此，信賴保護(hù)原則逐漸滲透到行政全過程，如在法律事實(shí)的認(rèn)定、行政法律規(guī)范的選擇適用等環(huán)節(jié)，并在眾多的成文法中被明確加以規(guī)定。其中，尤以1976年德國行政程序法的規(guī)定更為引人注目。該法第48條至第50條對授益、負(fù)擔(dān)、雙效、復(fù)效行政行為的撤銷及廢止作了詳盡規(guī)定，從而確立了信賴保護(hù)原則在行政法上的地位，并使之更具有可操作性。但有一點(diǎn)必須注意的是，德國行政程序法以及其他有關(guān)法律在作出相關(guān)信