析WTDS379案中對華反補貼的法律問題

1、PAGE PAGE 6析WT/DS379案中對華反補貼的法律問題 本文系教育部哲社重大課題攻關(guān)項目“全球金融危機后國際經(jīng)濟(jì)秩序重構(gòu)與中國的法律對策研究”（項目號為“09JZD0021”）子課題“全球金融危機后國際貿(mào)易爭端解決與中國作為一個經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型大國的對策”和“上海市教育委員會重點學(xué)科建設(shè)項目資助”（J51103）中期成果。張 三1 李小四1,2(1.華東政法大學(xué)國際法學(xué)院，上海 200042；2.上海對外貿(mào)易學(xué)院，上海 201620)摘 要：2010年10月，WTO專家組對中美“雙反”爭端作出第WT/DS379號裁決。該案的核心在于補貼的認(rèn)定，其中主要涉及中國土地使用權(quán)的補貼專向性認(rèn)定、上游

2、產(chǎn)業(yè)利益?zhèn)鬟f分析以及對“非市場經(jīng)濟(jì)國家”采取“雙反”措施的雙重救濟(jì)問題。中央政府和地方政府授予各種工業(yè)園區(qū)企業(yè)的土地使用權(quán)，一般情況下不應(yīng)認(rèn)定為具有地區(qū)專向性；上游產(chǎn)業(yè)的利益?zhèn)鬟f分析有著其具體的適用范圍，不應(yīng)被濫用；“雙反”措施可能會造成雙重救濟(jì)，尤其是在同時適用非市場經(jīng)濟(jì)方法的情況下，更應(yīng)謹(jǐn)慎。對上述三個問題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出相應(yīng)的應(yīng)對措施，對于今后同類問題的解決大有裨益。關(guān)鍵詞：補貼認(rèn)定；地區(qū)專向性；利益轉(zhuǎn)移；雙重救濟(jì)2006年11月，美國商務(wù)部對源自中國的銅版紙發(fā)起反補貼調(diào)查，這標(biāo)志著美國打破了其自“喬治城鋼鐵案”以來一直奉行的不對其認(rèn)定的“非市場經(jīng)濟(jì)國家”適用反補貼法的做法，中美之間的

3、貿(mào)易爭端形式開始由反傾銷爭端為主轉(zhuǎn)為反傾銷反補貼并行。2008年美國商務(wù)部繼銅版紙案之后在1個月內(nèi)針對中國4種產(chǎn)品（環(huán)狀碳質(zhì)鋼管、非公路用輪胎產(chǎn)品、特定矩形管件產(chǎn)品和復(fù)合編織袋產(chǎn)品）連續(xù)發(fā)起的4起“雙反”（反傾銷、反補貼）調(diào)查，并在2008年6月至9月間陸續(xù)對上述4起案件作出了征收反傾銷稅和反補貼稅的決定。2008年9月19日，中國就美國的上述“雙反”措施提交WTO爭端解決機構(gòu)（DSB）。2010年10月22日，DSB公布了專家組報告。 United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Prod

4、ucts From China, WT/DS379/R, 22 October 2010.本案涉及諸多爭議，主要圍繞中國補貼的認(rèn)定展開，例如對于土地使用權(quán)專向性的具體認(rèn)定方法，對美國“一步走”的利益?zhèn)鬟f方法的認(rèn)定，以及“雙反”措施可能產(chǎn)生的雙重救濟(jì)問題。本文旨在討論上述幾個問題，并從法律層面上提出對華反補貼調(diào)查的應(yīng)對措施。一、土地使用權(quán)的地區(qū)專向性認(rèn)定問題依照我國法律規(guī)定，在國有土地上開發(fā)建設(shè)房地產(chǎn)項目只有通過出讓、劃撥、租賃等方式取得國有土地使用權(quán)后方可進(jìn)行，其中出讓方式已成為房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)單位取得國有土地使用權(quán)的主要方式。土地管理法、土地管理法實施條例、城市房地產(chǎn)管理法等法律法規(guī)明確規(guī)定，

5、對于通過土地使用權(quán)出讓獲得的土地使用權(quán)必須交納土地出讓金或使用費，交納數(shù)額由地方土地及房地產(chǎn)管理部門予以確定和征收。各地方政府根據(jù)本地實際情況確定土地使用費和土地出讓金的數(shù)額及減免，相關(guān)規(guī)定及優(yōu)惠政策各不相同。近年來許多對華反補貼調(diào)查，往往會關(guān)注地方政府出臺的這些土地優(yōu)惠政策，并將其認(rèn)定為地方政府向特定企業(yè)提供的補貼。本案即涉及地方政府向一家生產(chǎn)復(fù)合編織袋產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)艾福迪塑料包裝公司出讓位于新世紀(jì)工業(yè)園內(nèi)的土地使用權(quán)，美國商務(wù)部在反補貼調(diào)查中將該土地使用權(quán)視為補貼，并認(rèn)定該土地使用權(quán)符合地區(qū)專向性。補貼與反補貼措施協(xié)定對于地區(qū)專向性的規(guī)定WTO補貼與反補貼措施協(xié)定（以下簡稱“SCM協(xié)定”）

6、有關(guān)專向性的規(guī)定旨在將具有貿(mào)易扭曲作用的補貼和基于社會利益而普遍授予的補貼區(qū)別對待，限定反補貼的范圍。SCM協(xié)定第2條具體規(guī)定了專向性標(biāo)準(zhǔn)，并將專向性補貼分為三類：其一，企業(yè)或產(chǎn)業(yè)專向性補貼（第2.1條）；其二，地區(qū)專向性補貼（第2.2條）；其三，任何屬于第3條規(guī)定范圍內(nèi)的補貼，一般稱為擬制專向性補貼或禁止性補貼（第2.3條）。第2.4條規(guī)定，對專向性的認(rèn)定應(yīng)“依據(jù)肯定性證據(jù)明確證明”，下文將對第2.4條作專門討論。根據(jù)第2.1條（a）（b）（c）各項的表述，在對企業(yè)或產(chǎn)業(yè)專向性進(jìn)行認(rèn)定時，應(yīng)還有法律專向性與事實專向性之分，即在不滿足法律專向性的要求下，補貼還可能因為實際中的一些因素滿足事實上

7、對專向性的認(rèn)定。WTO有關(guān)補貼專向性的爭端一般集中在對企業(yè)或產(chǎn)業(yè)專向性補貼方面， 自2003年至2009年，與企業(yè)或產(chǎn)業(yè)專向性補貼有關(guān)的案例主要有：美國對來自加拿大某些軟木的最終反補貼稅裁定（WT/DS257）、美國對韓進(jìn)口動態(tài)隨機存取存儲器反補貼稅調(diào)查案（WT/DS296）、歐共體對韓進(jìn)口動態(tài)隨機存取存儲器反補貼措施案（WT/DS299）、日本對韓進(jìn)口動態(tài)隨機存取存儲器反補貼稅案（WT/DS336）等。具體可參見:朱欖葉.世界貿(mào)易組織國際貿(mào)易糾紛案例評述(2003-2006)M.北京:法律出版社, 2008; 朱欖葉.世界貿(mào)易組織國際貿(mào)易糾紛案例評述(2007-2009)M.北京:法律出版社

8、, 2010. 專家組和上訴機構(gòu)在裁決中較少涉及對于地區(qū)專向性補貼的討論。PAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGE

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11、GEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXX起貼界。策，規(guī)定用費。但是這些法律法規(guī)并為PAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXP

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13、PAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXPAGEXXXSCM協(xié)定第2.2條規(guī)定：“限于授予機關(guān)管轄范圍內(nèi)指定地理區(qū)域的某些企業(yè)的補貼屬專向性補貼。各方理解，就本協(xié)定而言，不得將有資格的各級政府所采取的確定或改變普遍適用的稅率的行動被視為專向性補貼?！备鶕?jù)對第2.

14、2條的理解，對于中央政府來說，如果補貼是其提供給特定區(qū)域的企業(yè)的，則不論是提供給該特定區(qū)域的部分企業(yè)還是全部企業(yè)，補貼都具有專向性；對于地方政府來說，其向特定區(qū)域的部分企業(yè)提供的補貼具有專向性，向特定區(qū)域的全部企業(yè)提供的補貼并不具有專向性。20世紀(jì)80年代，美國對歐共體發(fā)起的一起反補貼調(diào)查曾引起對于第2.2條“授權(quán)機關(guān)”的討論。這起反補貼調(diào)查主要源于歐共體批準(zhǔn)的一項荷蘭政府投資保險項目。美國商務(wù)部經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，該項目是由荷蘭政府負(fù)責(zé)出資，并廣泛適用于荷蘭全國，因此不具有專向性。但是該認(rèn)定結(jié)果遭到了很多學(xué)者的批評。有學(xué)者認(rèn)為，該案中的授權(quán)機關(guān)是歐共體，而非荷蘭政府；歐共體負(fù)責(zé)批準(zhǔn)各成員國的行業(yè)援助

15、項目，根據(jù)歐共體法律規(guī)定，只有歐共體批準(zhǔn)了荷蘭的項目，荷蘭政府才有權(quán)提供投資保險，所以事實上歐共體才是整個項目的授權(quán)機關(guān)，該項目應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為具有專向性。 Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele, WTO-Trade Remedies, Boston: Martinus Nijhoff Pubishers, 2008:467-468.從該案可以看出，在指定地理區(qū)域確定的情況下，對“授權(quán)機關(guān)”認(rèn)定的不同可能會影響到專向性的最終認(rèn)定結(jié)果。（二）DSB對于地區(qū)專向性的解釋和適用地區(qū)專向性問題主要涉及對兩個概念的理解，一是“某些企業(yè)

16、”，一是“指定地理區(qū)域”。這兩個概念也是本案中的爭議焦點。專家組對兩個概念作了解釋。專家組認(rèn)為，第2.2條中的“某些企業(yè)”指的是在指定地理區(qū)域里的企業(yè)，與指定地理區(qū)域外的企業(yè)相對應(yīng)。不應(yīng)對“某些企業(yè)”增加其他的限制，并非只有在補貼是授予位于指定地理區(qū)域的部分企業(yè)的情況下才能認(rèn)定為專向性補貼。 United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China, WT/DS379/R, paras.9.127-9.139.對于“指定地理區(qū)域”，中國根據(jù)第8.2條（b）項中對于

17、落后地區(qū)的條款中有“可確定的經(jīng)濟(jì)或行政特征”的規(guī)定，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)各級機關(guān)的正式的行政或經(jīng)濟(jì)特征來確定。但是，專家組最終未采納中國的觀點。專家組認(rèn)為第2.2條與第8.2條（b）項是不同的，第2.2條中的“指定地理區(qū)域”應(yīng)包括授權(quán)機關(guān)管轄范圍內(nèi)的任何可以確定的區(qū)域范圍，而非特指必須具有正式的行政或經(jīng)濟(jì)特征。 United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China, WT/DS379/R, paras.9.140-9.144.值得注意的是，專家組還對第2.2條的適用范

18、圍進(jìn)行了一定的討論。專家組認(rèn)為，第2.2條規(guī)定的地區(qū)性補貼的專向性可能是基于法律或事實而產(chǎn)生。雖然第2.2條沒有像第2.1條一樣提到補貼的獲得應(yīng)明確限定“某些企業(yè)”，但是考慮到第2.2條與有關(guān)法律上的專向性和事實上的專向性的條款是分開規(guī)定的，同時第2.2條并沒有提及法律上的專向性或事實上的專向性，因此，第2.2條不應(yīng)僅指法律上的專向性的情形或僅指事實上的專向性的情形，而應(yīng)當(dāng)包括這兩種情形。 United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties On Certain Products From China, WT/DS37

19、9/R, para.9.134.（三）SCM協(xié)定第2.4條對于地區(qū)專向性的適用略二、中國涉案態(tài)勢顯現(xiàn)條約解釋重要性中國入世后，隨著對外貿(mào)易迅速發(fā)展，在世界貿(mào)易格局中的地位已躍居為僅次于美國的全球第二大貨物貿(mào)易國家，并自2009年起為貨物出口第一大國， 2011年，中國貨物進(jìn)出口總額為36420.6億美元，僅次于美國（37335.09億美元），其中，中國貨物出口總額為18986億美元，位居世界第一，美國（14982.26億美元）位居第二。數(shù)據(jù)來源：中國商務(wù)部進(jìn)出口數(shù)據(jù)統(tǒng)計EB/OL.中國商務(wù)部網(wǎng)站2012-02-10.http:/www.mofcom. /aarticle/tongjizilia

20、o/cf/201201/20120107923402.html; U.S. International Trade Data. U.S. Census Bureau Website2012-02-15. /foreign-trade/balance/c0004.html.貿(mào)易摩擦日益增多。尤其與最大的兩個貿(mào)易伙伴美國、歐盟之間的貿(mào)易爭端驟增。根據(jù)WTO的爭端解決機構(gòu)（DSB）統(tǒng)計，近10年來中國申訴案件8起，被申訴案23起，作為第三方參與爭端解決88起。 Dispute by country/territory -China. WTO Website2012-02-18. /english/t

21、ratop_e/dispu_e/dispu_by_country _e.htm. 其中，本文所研究的經(jīng)磋商或?qū)＜医M審理及上訴復(fù)審的我國“涉訴案件”的態(tài)勢如下（見圖1）：圖1 我國“涉訴案件”發(fā)展態(tài)勢（20022011年）這一態(tài)勢表明：中國入世的3年過渡期之后，涉訴案件開始明顯增多，其中，2009年的中國涉案數(shù)量居WTO成員之冠，被稱為WTO爭端解決的“中國年”， 張乃根主編. WTO爭端解決的“中國年”（2009）M.上海:上海人民出版社,2011; 還可參閱龔柏華主編. WTO爭端解決與中國（第二卷）M.上海:上海人民出版社,2010. 而剛剛過去的2011年則是中國涉訴案件的結(jié)案“大年”，

22、包括3起經(jīng)專家組審理及上訴機構(gòu)復(fù)審結(jié)案（中國訴美國雙反案、中國訴歐盟緊固件反傾銷案、中國訴美國輪胎特保案），2起經(jīng)專家組審理及上訴待審結(jié)（美國等訴中國原材料出口限制案的專家組報告于2011年7月5日公布，上訴報告于2012年1月30日公布、中國訴歐盟皮鞋反傾銷案的專家組報告于2011年10月28日公布，推遲至2012年2月20日通過或上訴）。這些結(jié)案或即將結(jié)案的報告含有大量關(guān)于WTO協(xié)定的條約解釋，且直接影響案件的裁定。因此，全面地、深入地研究這些條約解釋，對于總結(jié)中國涉訴案件的經(jīng)驗教訓(xùn)以及繼續(xù)更好地應(yīng)對WTO爭端解決，維護(hù)中國的國家利益及企業(yè)合法權(quán)益，具有十分重要的理論與實踐意義。對于201

23、1年，WTO預(yù)測世界貿(mào)易增長將放緩至6.5，這還不到去年的一半。由于受近期中東、北非的一系列動蕩事件以及日本大地震等的影響，這一預(yù)測尚有諸多不確定性。但若這一增長率能實現(xiàn)，它仍將略高于19902008年之間年均6.0的增長率（見圖2）。這一預(yù)測是以IMF、OECD等重要國際機構(gòu)對2011年全球產(chǎn)出增長的預(yù)測為基礎(chǔ)的，這些機構(gòu)預(yù)測今年全球GDP增長率按市場匯率估算為3.1。a 2011年為預(yù)測數(shù)資料來源：WTO秘書處圖2 20002011年世界商品貿(mào)易和GDP實際年增長率(%)【略】三、對中國化工產(chǎn)業(yè)整體國際競爭力分析（一） 我國化工行業(yè)整體還處于國際競爭弱勢1. 我國化工行業(yè)整體上還處于國際競

24、爭弱勢，如表1顯示，CAI、RTCA和NRCA指數(shù)小于0，而RCA指數(shù)小于0.8；國際市場占有率雖從1995年第11位、2000年第12位升至2010年第5位，但仍不及前兩位美國、德國的50%；表1 1995-2010年我國化工行業(yè)國際競爭力相關(guān)指數(shù)分析國際市場占有率(%)出口貢獻(xiàn)率(%)比較優(yōu)勢指數(shù)CAI顯性比較優(yōu)勢指數(shù)RCA顯性競爭優(yōu)勢指數(shù)RTCA凈出口顯性比較優(yōu)勢指數(shù)(NRCA)19951.9046.073-0.3070.655-0.667-0.06819961.8055.877-0.3420.640-0.723-0.07219972.0005.595-0.3070.608-0.806-

25、0.08019981.9925.615-0.3230.592-0.867-0.08819991.9255.322-0.3970.558-0.909-0.09220002.1084.855-0.4280.539-0.894-0.08620012.2475.018-0.4130.518-0.791-0.08220022.3064.707-0.4360.455-0.782-0.08520032.4674.468-0.4290.422-0.666-0.07420042.7104.443-0.4260.417-0.656-0.07220053.2314.695-0.3700.443-0.642-0.07

26、120063.5664.596-0.3230.446-0.597-0.06420074.1074.946-0.2810.471-0.572-0.06320084.7175.544-0.2000.531-0.456-0.05020094.3185.160-0.2870.449-0.495-0.06020105.1445.547-0.2610.494-0.442-0.052資料來源：根據(jù)UNCTAD, International merchandise trade 2011整理而得 2. 1995-2003年，我國化工行業(yè)國際競爭力不斷惡化。2003年之后，經(jīng)過入世初期的適應(yīng)性調(diào)整，我國化工行業(yè)國

27、際競爭力開始扭轉(zhuǎn)，并進(jìn)而步入上升通道，表明進(jìn)口關(guān)稅率的下降并沒對我國化工行業(yè)國際競爭力造成實質(zhì)性沖擊，即進(jìn)口關(guān)稅并非影響我國化工行業(yè)國際競爭力的主要直接因素?！鞠侣浴浚ǘ┦澜缃?jīng)濟(jì)增長概況在經(jīng)歷2009年因金融危機而造成當(dāng)年全球GDP下降了空前的2.4之后，2010年全球GDP按市場匯率計增長了3.6，其中發(fā)達(dá)國家在2009年下降3.7的情況下，2010年則增長了2.6，而其他國家（包括發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和獨聯(lián)體國家）2010年增長了7.0（2009年為增長2.1）。（參見下表2）表2 20082010年全球GDP和商品貿(mào)易分地區(qū)的實際增長情況（單位：年增長率）國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)商品出口商品進(jìn)口

28、200820092010200820092010200820092010全球1.4--12.014.52.2-12.813.5北美 0.1-2.83.02.1-14.815.0-2.4-16.715.7美國 0.0--14.015.4-3.7-16.414.8中南美洲(包括加勒比地區(qū))5.1---16.322.7歐洲0.5-4.01.90.2-14.110.8-0.6-14.29.4歐盟（27國）0.5--14.511.4-0.9-14.29.2獨聯(lián)體國家(CIS) 5.5--5.21

29、0.116.4-25.620.6非洲1.2-4.26.514.6-5.07.0中東3.5-4.39.514.2-7.87.5亞洲2.8---7.517.6中國8.5-10.522.1日本 -1.2--24.827.5-1.0-12.210.0印度14.4-6.819.917.3-1.011.2亞洲四小龍(港臺韓新) 1.9--5.721.33.5-11.418.0發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體0.2--15.112.9-1.2-

30、14.410.7發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和獨聯(lián)體4.2-7.816.78.510.217.9資料來源：WTO秘書處雖然2009年發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體整體上避免了負(fù)增長，但仍有不少經(jīng)濟(jì)體，如沙特、智利、新加坡和中國臺灣等，其GDP出現(xiàn)了負(fù)增長。然而，所有這些經(jīng)濟(jì)體2010年均回復(fù)到正增長。仍陷入衰退泥潭的較大的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體只有委內(nèi)瑞拉?！鞠侣浴克摹⒔Y(jié)論或建議【正文下略】參考文獻(xiàn)賓建成.中國參與雙邊FTA的對策探討J.經(jīng)濟(jì)論壇,2004(24):126-127.郭連成.俄羅斯經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與轉(zhuǎn)軌時期經(jīng)濟(jì)論M.北京：商務(wù)印書館,2005:188-195. 英安托尼奧斯特.現(xiàn)代條約法與實踐M.江國青,譯.北京

31、:中國人民大學(xué)出版社,2005:367-368.張乃根.條約解釋的國際法實踐及理論探討M/黃東黎主編.國際法研究.北京:中國人民公安大學(xué)出版社.2009:17-44.于盟.化工行業(yè)：入世十年量增質(zhì)變N.國際商報,2011-09-22(A4).Thumma, Samuel A., and Jeffrey L.Kirchmeier, “The Lexicon Has Become a Fortress: The United States Supreme Courts Use of Dictionaries”, Buffalo Law Review, 1999, 47(3): 262- 293.U

32、NCTAD-ICTSD ed., Resource Book on TRIPS and Development, Cambridge University Press, 2005.【作者簡介】張 三：華東政法大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)法教授，博士生導(dǎo)師。研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。李小四：上海對外貿(mào)易學(xué)院法學(xué)院講師，華東政法大學(xué)國際法博士研究生。研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。Special Legal Issues in Countervailing Duty Investigations against China: Take WT/DS379 for InstanceZHANG Shan1 & LI Xiao-si1,2(1.International Law Faculty of the East China Universit