公共管理學_02新公共管理

1、第 二 章 新公共(gnggng)管理 第一節(jié) 主要工業(yè)化國家(guji)的新公共管理實踐 第二節(jié) 中國的新公共管理實踐 第三節(jié) 對新公共管理的評析 1共八十頁 “新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世紀80年代以來在美國等國家出現的關于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經濟學和政治學理論的一些關于行政改革的理論設想(shxing)，以及對近20年來經濟與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現了企業(yè)管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。 2共八十頁 新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手

2、段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務之中，其目標不只是在公共行政內部作技術上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉換機制入手，從根本上改變政府與社會(shhu)的關系，最終以新的公共管理模式取代傳統的官僚制模式。3共八十頁第一節(jié) 主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐 一、英國新右派的政府改革 1979年英國首相撒切爾上臺，主張新右派的政治理念。 英國新右派公共管理的主要特點： 1.視民眾為顧客，并強調顧客的選擇權。民眾可以在市場機制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務。 2.創(chuàng)造市場或準市場的競爭機制。以眾多的公共服務供給者取代單一的壟斷(lngdun)供給者，通過納

3、入私部門來形成競爭機制。 4共八十頁3.擴大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務的機會，政府機構則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務上。4.將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機構利用(lyng)自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。 5共八十頁 5.對于公共服務供給者與購買者的關系，強調(qing dio)用契約或半契約的方式來加以控制。 6.由市場來檢測績效目標。在部門內，管理者對資源的支配運用必須與管理目標相結合，即管理者的目標在于實現目標，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。

4、7.彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。6共八十頁二、美國的新治理 克林頓政府全面推進政府改革計劃。 美國新治理的特征： 1.強調與非營利組織建立聯盟(linmng)關系，采取與公、私部門合作生產的方式來提供公共服務，以取代過去那種僵化的公共服務體系。 2.鼓勵民間部門參與公共物品的生產，吸引并授權公民團體直接參與公共方案的設計，并強調決策過程的分權化。 7共八十頁 3.強調公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際的績效而非預算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客的需要而非政府機構自身，同時強調公共服務(fw)的品質而不僅僅是服務(fw)的效率。 4

5、.在手段上運用企業(yè)管理、授權、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術等新的管理方法。8共八十頁三、新西蘭的新公共(gnggng)管理實踐 新西蘭的新公共管理遵循下列9項原則： 1.政府只能在那些非政府機構（如私人企業(yè)和志愿者團體）無效率和無效能時才能涉入其活動。 2.一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。 9共八十頁3.必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目標。4.必須盡可能地把存在(cnzi)潛在沖突的職責安置在不同的機構中。5.內閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執(zhí)行長則在最少干預下，對該方案的投入及產出

6、負責。10共八十頁6.公共基金的使用包括購買政策須經辯論及市場競爭；公共基金服務的品質、數量和成本均須由購買者而不由生產者決定。7.制度設計必須使公共服務提供者的獲利最小化。8.治理(zhl)結構應趨向于降低代理成本和交易成本。9.行政效率、顧客反應及決策權力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結合。 11共八十頁四、西方各國新公共管理實踐的共同特點 綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總結出以下具有共性的幾點： 1為了解決本國的財政問題，各國行政改革的內容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大大(d d)減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府

7、過分依賴的可行之路。 2為改革政府的傳統官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。12共八十頁 3為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架構作出調整，主要(zhyo)做法是界定決策機構和執(zhí)行機構的職能，加強執(zhí)行機構并賦予兩者相應的支配權。這樣，一方面可以使決策機構和執(zhí)行機構依據社會需求的優(yōu)先次序實行資源配置，另一方面可以使執(zhí)行機構將主要(zhyo)精力放在提供必要的優(yōu)質社會服務上。 4實現政府在公共服務方面的“角色”轉變，由公共服務的直接提供者變?yōu)楣卜盏摹氨O(jiān)督人”。 5通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產生了一個認同：要想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾

8、，政府就應該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上 13共八十頁五、當前西方政府改革的新動向 1 在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經成為西方各國乃至轉軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導思想。 2政府與市場關系的改革在美國等國家轉化為一場重塑政府的運動。雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是(dnsh)在放松管制，公共領域引進市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性的進展。14共八十頁 3強化信息技術運用的實踐變成了一場重塑政府運動。20世紀80年代強調采用信

9、息技術，90年代開始強調利用信息技術來改革原有的工作程序、組織等結構方面的問題。 4各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率(xio l)的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強化政府政策執(zhí)行部門自主權的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關系。15共八十頁第二節(jié) 中國的新公共(gnggng)管理實踐 政府改革是政府適應社會的變化而對政府體系的結構、功能以及行為進行調整和變革的過程。從20 世紀80 年代開始的經濟體制改革以及由此引起的社會變革和轉型是中國政府改革與創(chuàng)新的動力。30年的政府改革取得了巨大的成就，主要表現在政府管理價值的重新確認和公共性的回歸、

10、政府職能日趨(rq)合理、政府治理結構日趨(rq)理性、政府運行機制逐步完善等方面。未來中國政府改革也面臨著重建行政文化、進一步優(yōu)化政府職能和結構、創(chuàng)新社會管理體制、建立和發(fā)展有效府際關系和管理、提升政府能力、建設法治政府等艱巨的任務和挑戰(zhàn)。 16共八十頁一、中國政府改革(gig)的契機和動因中國政府改革與發(fā)展最根本的原因在于經濟體制變革以及由此引起的社會變化。 20 世紀80 年代以來，中國由經濟體制變革引起的社會變化主要體現在以下幾個方面：一是治國理論的指導思想發(fā)生了變化。這一變化突出表現在發(fā)展生產力代替“以階級斗爭為綱”成為核心的指導思想。在新的歷史條件下，中國共產黨總結20 多年(du

11、 nin)經濟發(fā)展的經驗和教訓，提出科學發(fā)展觀。17共八十頁二是經濟體制的變化。經過20 多年的改革，中國成功地實現了從計劃經濟向社會主義市場經濟的初步轉型，這種轉型對整個社會的變革(bing)產生了巨大的影響。三是社會形態(tài)的變化。整個中國社會從傳統的農業(yè)社會向現代化的工業(yè)社會轉變。四是社會結構的變化。社會結構從封閉走向開放。五是政治體制的變化。政治體制朝著社會主義民主政治的方向發(fā)展。上述方面的變革與發(fā)展，為政府改革與發(fā)展奠定了良好的社會基礎。 18共八十頁政府(zhngf)改革的動因 政府改革的直接動因：就是(jish)依據中國社會發(fā)展的要求，建立具有中國特色的促進經濟和社會發(fā)展的新政府體制

12、。19共八十頁二、中國政府改革(gig)與創(chuàng)新30 年的基本成就 1978 年以來，適應經濟體制和社會的變化，中國政府在價值理念、職能調整、理順關系、機構優(yōu)化、完善機制、活化人力、依法行政等方面進行了一系列探索、改革與創(chuàng)新，實現了向現代化的政府治理體系(tx)的初步轉變。20共八十頁 (一) 政府(zhngf)管理價值的再確認與公共性的回歸 從“以階級斗爭為綱”轉為以經濟建設為中心(zhngxn)，從單純片面地追求經濟增長到科學發(fā)展觀，從物化的思考和選擇到以人為本觀點的確立，從強調政府是一個權力中心到強調政府是一個公共服務中心，從強調強勢國家的治理到強調社會的參與與協同治理，從政府行為的秘密性

13、到公開性，從依靠人治到重視法治，等等，都體現出對政府管理價值的重新思考和確認。 21共八十頁“公共性”的回歸體現在以下幾個方面： 1. 認識到人的基本權利和人性尊嚴的重要性，并致力于不斷提升和改善公民的權益。2. 認識到政府管理不僅是追求秩序、經濟和效率(xio l)，更重要的是促進和實現社會的公平和正義。3. 認識到政府不僅是一個管理中心，更是一個服務中心，政府的核心職能和職責在于提供公共產品和服務。4. 認識到公共事務的管理需要建立在政府、社會、企業(yè)共同參與治理的基礎之上。5. 認識到政府作為公共權力的委托人，理應承擔更大的公共責任。 22共八十頁(二) 政府職能漸趨理性化 30 年來，中

14、國政府改革以轉變政府職能為重點，使政府職能發(fā)生了深刻的轉變。1. 政府職能的重心從泛政治化的“以階級斗爭為綱”轉到以經濟建設(jinsh)為中心。2. 市場在資源配置過程中的基礎性作用初步確立，政府職能朝著親市場化的途徑轉變。23共八十頁3. 明確了在社會主義市場經濟下政府職能的重點在于經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，政府日益重視并不斷強化其職能的社會性，即社會管理和公共服務。4. 政府職能實現的方式發(fā)生了轉變，對經濟活動的調節(jié)由以行政手段為主轉向以運用(ynyng)經濟手段為主，對社會經濟事務的管理由微觀事務的直接干預者逐步轉變?yōu)楹暧^的調控者，從公共產品和服務的直接生產者向提供者的角

15、色轉變。 24共八十頁 (三) 調整和理順治理關系，初步(chb)形成有效的協同治理網絡 傳統的計劃經濟條件下政府公共管理的主要弊端（1）政企不分，政資不分。（2）機構臃腫，效率低下。（3）權力過于集中。（4）政治民主化、科學化、制度化薄弱，尤其(yuq)是公共決策的科學化民主化程度低。25共八十頁中國政府改革30 年最重要的成就在于，通過不斷調整和理順治理關系，初步形成一個協同治理的基本格局。具體而言： 1. 通過放權讓利，擴大了企業(yè)自主權；通過國有經濟布局結構的調整，調整了政府管理企業(yè)的范圍；通過推動政企分開，實現了政府部門同所辦經濟實體和直屬企業(yè)的脫鉤；通過推進國有資產管理體制改革，實現

16、了政府公共管理職能(zhnng)和國有資產出資人的職能(zhnng)分開；通過現代企業(yè)制度和產權改革，實現了政資分開。這樣做的結果不僅促進了政府職能(zhnng)的轉變，而且使國有企業(yè)的效率得到提高，展現了活力。26共八十頁2. 調整和改變了政事關系，初步改變了政事不分的局面，事業(yè)單位的法人地位得到確立，事業(yè)單位的自主權在一定程度上得到了落實和實現。3. 隨著傳統社會控制力的弱化，政府對民間組織持更加開放(kifng)的態(tài)度，民間組織得到發(fā)展和壯大，其在社會公共服務中的積極作用得到展現。27共八十頁4. 基層民主自治不僅在法律制度上得到確立，而且其自我管理、自我服務(fw)、自我教育、自我監(jiān)督

17、的職能日益得到展現。5. 中央和地方關系的不斷調整，特別是80年代以后的經濟性分權和行政性分權，使地方政府擁有了更大的自主權和發(fā)展的空間，與此同時，分稅制改革也大大增強了中央政府的財政能力。6. 地方政府間關系的調整，特別是許多地方政府推行的權力下放、強縣擴權的改革，使縣市具有更大的自主權和更大的發(fā)展空間。 28共八十頁7. 區(qū)域以及跨區(qū)域之間的政府協作，正在成為一種有活力的治理方式。政府與企業(yè)、政府與社會、政府與政府之間關系的調整和變化(binhu)，從根本上動搖了傳統的“強國家、弱社會”的模式以及由此產生的社會缺乏活力的局面。正是社會不同部門之間正當權力歸位，各自角色的逐步理清和功能化以及

18、相互之間的競爭與協作關系，促進了中國經濟和社會的發(fā)展與進步。29共八十頁 (四) 政府(zhngf)組織結構日趨優(yōu)化主要體現在： 1.政府機構膨脹、人員膨脹的趨勢得到遏制( zh)，政府機構和人員的數量趨于精簡。2. 政府負責經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理的職能部門得到了強化。3. 調整了政府工作的性質和類型，正在形成以政府職能部門、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構為雛形的政府機構序列。30共八十頁4. 針對機構設置不合理、職能交叉問題，從地方到中央均在探索大部門體制。5. 強化了對機構編制的法律和制度約束，推進了機構編制法定化。同時，我們應當(yngdng)看到，機構改革問題并非簡單的機構的分分合合、裁減合

19、并，在深層次上涉及政府權力關系的調整以及利益關系的調整。這也是機構改革與調整陷入困境的原因。 31共八十頁 (五) 政府運行機制建立并逐漸(zhjin)完善 所取得的成就主要在于：1. 科學民主的決策機制。政府及其部門的決策權限的劃分趨于合理、清晰；重大事項的調查研究制度、專家(zhunji)咨詢制度、社會聽證制度、民主協商制度得到初步確立；重大決策的評估制度和決策責任追究制度也達成共識并逐步發(fā)展。32共八十頁2. 政府績效管理機制。20 世紀90 年代以來，推行績效管理、提高政府效能已成為社會各界的共識并在各級( j)政府中得到不同程度的推廣。3. 行政問責制度和監(jiān)督制約機制。推行行政問責、

20、強化政府的監(jiān)督制約機制，建立責任政府，已成為近幾年中國行政改革的核心，政府正在實現從權力本位到責任本33共八十頁位的轉變，初步(chb)形成了黨的監(jiān)督、政府內部監(jiān)督、專門機構監(jiān)督(如審計等) 、新聞輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督相結合的行政監(jiān)督體系。隨著政府運行機制的建立和完善，政府的執(zhí)行力和公信力得到強化和提升。34共八十頁 (六) 創(chuàng)新(chungxn)政府服務方式，新的服務典范顯現 主要體現在：1.公民本位(bnwi)、服務本位(bnwi)而非政府本位(bnwi)、權力本位(bnwi)的觀念得到認同和體現。2.公共服務從封閉走向開放和透明，政務公開，行政權力的運作更加公開和透明。政府信息公開法律

21、的制定和實施，標志著開放政府時代的到來。3. 跨機關的整合服務出現。20 世紀90 年代以來，隨著政府服務大廳的普遍建立，政府對民眾提供的服務朝著跨機關、整合化、便民、高效的方向發(fā)展。35共八十頁4. 從政府提供服務到公私合作提供公共服務。許多地方政府積極探索透過市場機制，通過政府與民間的合作，生產公共產品和提供公共服務，這可以從基礎設施的投資與建設、環(huán)境污染的治理、城市的管理和開發(fā)、森林資源的保護等諸多具體的公共事務管理中體現出來。5. 各種柔性管理和服務方式出現。隨著時代的變化，傳統的強權高壓行政(xngzhng)的方式正在發(fā)生變化，一些新的行政(xngzhng)方式，如行政(xngzhn

22、g)規(guī)劃與計劃、行政(xngzhng)指導、行政(xngzhng)契約、信息引導等，在各級政府和部門受到普遍重視并得到應用。總的來看，中國政府的行為和服務方式向著一種以民眾為中心的、公開透明的、富于彈性的、整合的、便民的方向發(fā)展。36共八十頁(七) 以功績(gngj)為導向的干部人事制度初步確立經過30 年的干部人事制度改革，最基本的變化在于1. 普遍主義為基本價值取向的選人用人標準的確立，打破了傳統的以特殊主義為取向的選用標準。2. 以功績?yōu)閷虻幕局贫葘用娴臉嫿ǎ缁痉诸愔贫?，公開平等競爭考試制度，領導干部的公推公選，以功績?yōu)榛A的晉升制度、考評制度，正常的退出機制等。3. 建立了規(guī)范

23、的教育、學習和培訓制度，開發(fā)公共部門的人力資源，各級干部和公務人員的素質和能力得到(d do)提升?？偟目磥?，人事制度走上了科學化、民主化和制度化的發(fā)展道路。 37共八十頁 (八) 從人治到法治的轉變以及(yj)法治政府基石的奠定 主要表現為： 1. 建設法治國家、法治政府、依法行政已經成為基本的國家方略和政治(zhngzh)共識。2. 明確了法治政府的基本要求，那就是合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責一致。38共八十頁3. 確立了法治政府的基本法律體系的框架，涉及行政組織法、行政行為法、行政程序法和行政救濟法等方面。4. 隨著(su zhe)“立法法”、“行政許可法”、“

24、行政處罰法”等諸多規(guī)范政府行為的法律的制定和實施，政府的行為日趨規(guī)范化。5.建立行政復議制度、行政訴訟制度和國家賠償制度，在監(jiān)督行政權的有效行使、保障公民權利和利益方面發(fā)揮了積極作用。39共八十頁三、中國政府改革的經驗(jngyn)與啟示 中國30 年的政府改革，毋庸置疑，成績是巨大的。在改革的過程中，有成功(chnggng)的經驗，也有深刻的教訓。中國人民大學張成福 教授認為中國政府改革的基本經驗與啟示為以下五個方面：40共八十頁 (一) 思想解放與理論(lln)創(chuàng)新的重要性 中國改革開放30 年的歷史經驗，在于我們所取得的每一項重大突破和重大成就，都是以思想(sxing)解放為先導，在于打

25、破教條主義、本位主義、個人崇拜的約束和禁錮。思想(sxing)的自由促進了社會行動的自由，并通過自由促進發(fā)展。41共八十頁中國政府改革30 年，展現了政府歷史的和現實的自覺，這種自覺恰恰是以思想的解放和認識的不斷深化為基礎(jch)的。正是通過不斷的思考和行動的實踐，我們逐步明確了政府改革的價值取向、目標定位，逐步認識到政府與市場的關系以及政府的職能定位，逐步認識到政府自身體系和制度建設的重要性及其內容。服務政府、法治政府、責任政府的改革努力，都是思想解放和理論創(chuàng)新的結果。 42共八十頁 (二) 政府(zhngf)改革與發(fā)展必須與社會發(fā)展相適應這種適應性表現在：1.政府改革的終極原因是經濟條件

26、的變化，經濟發(fā)展促進著政府的發(fā)展；政府改革與發(fā)展是以經濟的改革與發(fā)展為前提的，同時也是為經濟發(fā)展服務的。2.政府改革與發(fā)展應積極(jj)隨著社會經濟發(fā)展而進行，其主要任務在于使政府的權力及其行使“按照合乎規(guī)律的經濟發(fā)展的精神和方向去起作用，43共八十頁在這種情況下，它和經濟發(fā)展之間沒有任何沖突，經濟發(fā)展加快速度” ，否則就會導致經濟發(fā)展的衰退。3.經濟發(fā)展為政府改革與發(fā)展提供新的契機，并創(chuàng)造良好的條件。中國政府改革始終圍繞著建立和完善適應市場經濟發(fā)展要求的體制與機制這一中心進行(jnxng)，極大地促進了社會經濟的發(fā)展，同時，社會經濟的發(fā)展也為下一步政府改革提供了強有力的支撐。44共八十頁 (

27、三) 政府改革與發(fā)展應是一個理性和現實(xinsh)的過程 政府改革雖然取決于政府自覺的推動，但不是隨心所欲的，政府改革與發(fā)展的過程也會受到現實的社會經濟條件的制約，受到歷史文化傳統、各種復雜的利益關系的影響和制約。政府改革與發(fā)展，并不是構建一個超越社會之外的理想政府，而是一個適應經濟、政治、社會不斷變化和發(fā)展的有效的治理形態(tài)。30 年來中國政府改革的一條基本經驗就是改革始終遵循與社會主義市場(shchng)經濟體制發(fā)展進程相適應，與中國政治體制改革進程相適應，與社會發(fā)展變化相適應的基本原則，有重點、分步驟，從點到面逐步推進。實踐證明，這樣的改革方式選擇是正確的和理性的。 45共八十頁 (四)

28、 政府改革與發(fā)展(fzhn)是一個復雜的系統工程 政府改革本身是非常復雜的系統工程。1.政府改革的內容很廣泛，它絕不是政府機構和人員的精簡，而是涉及許多政治社會關系的調整，如政府與市場的關系、政府與企業(yè)的關系、政府與社會的關系、政府之間的關系等等。2.即便是任何一個單項的改革，也會涉及改革的性質(xngzh)與范圍、改革的推動者和各種利害關系人、改革環(huán)境之間的相互影響。46共八十頁3.任何一項改革，都會涉及許多利害關系人，雖然強有力的政治領導與支持對改革是重要的，但若要推進，也要獲得其他關系人的支持。只憑少數雄心勃勃的改革者，即便獲取政治支持，在短時期內也不會完成改革。4.任何一項改革，無論其

29、規(guī)模大小，均有一個新舊觀念的轉換過程，有一個與其他存在的職能相互銜接和調適的時間。事實上，任何全面性的改革都是相對的，只是涉及政府事實的少數層面而已(r y)，必須獲得其他改革的支持。 47共八十頁 (五) 政府(zhngf)改革與發(fā)展既有普遍性，更具特殊性政府改革與發(fā)展是一個世界性的議題。從20 世紀80 年代以來世界各國行政改革的情況來看，改革的目標、措施等既有共通的一面，也有很大的差異。即使是政治制度、經濟制度相同的國家，在改革的過程中也表現(bioxin)出很明顯的特殊性。從一個國家的行政環(huán)境中歸納出的理論，不能予以普遍化，或被應用到另一個不同環(huán)境的行政上去。中國政府改革30 年的一個

30、基本經驗在于，既重視學習國際的經驗，又重視本土化的思考和行動，重要的是從基本國情出發(fā)，探索具有中國特色的行政管理體制。 48共八十頁四、中國政府改革未來面臨(minlng)的挑戰(zhàn)過去30 年的政府改革，只是致力于建立善治努力的開始，未來的政府改革面臨著更大的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要包括以下幾個方面： (一) 如何形塑與發(fā)展新的行政文化任何社會和政治的發(fā)展，都需要先進的文化，這種文化會以自身所展現的新價值、新理想、新觀念，對社會發(fā)展起引導作用。行政文化是政府的靈魂，也是驅動政府不斷創(chuàng)新、不斷進步的基石。行政文化涉及政府及其公務人員的理念(l nin)、價值觀、行為、心態(tài)以及思考問題的模式。49共八十頁

31、對于政府文化，人們可能有不同的了解和概括。在我看來，核心在于維護、執(zhí)行與捍衛(wèi)立國的基本價值，這些基本的價值在于人性尊嚴、公共利益、社會正義、民主法治。在某種意義上，政府改革與創(chuàng)新的過程，便是弘揚這些基本價值，并努力促進這些基本價值實現的過程。政府改革不僅是一個追求技術理性的過程，更是實現價值理性的過程。如果不思考基本的價值選擇問題，政府管理可能會成為一種缺乏(quf)靈魂的盲動，甚至可能成為不良行政的工具。50共八十頁(二) 如何平衡政府與市場(shchng)的關系和作用，合理界定政府的經濟職能 理論和實踐經驗證明，將政府的經濟職能界定在以下幾個方面是合理的：建立保障市場經濟運作的法律基礎和維

32、護產權；維護宏觀經濟的穩(wěn)定和保持(boch)寬松的政策環(huán)境；投資于基礎設施和人民需要的領域；促進收入公平分配；促進區(qū)域、城鄉(xiāng)協調發(fā)展；保護生態(tài)環(huán)境等。因此，政府要切實減少對微觀經濟的干預，改進和完善宏觀調控，強化和統籌城鄉(xiāng)、區(qū)域經濟發(fā)展，透過促進經濟方式的轉變進而實現可持續(xù)發(fā)展。 51共八十頁 (三) 如何調整與改革(gig)政府與社會的關系，創(chuàng)新社會管理體制，形成完善的協同治理結構公共事務的有效(yuxio)治理必須建立在政府與社會合作的基礎之上。一個好的政府并不是人民要求什么，就提供什么，而是讓人民學會并積極管理自己的事務。在價值多元化、利益多元化與分化、社會結構多樣化、高度社會流動的開放

33、社會如何實施有效的社會管理，其挑戰(zhàn)性并不亞于經濟的發(fā)展與繁榮。52共八十頁首先，就政府自身而言，如何真正成為社會秩序和安全的維護者，社會利益的協調者，社會矛盾和沖突的調節(jié)者，社會組織發(fā)展(fzhn)的引導者、規(guī)范者等；其次，如何促進社會組織的健康發(fā)展，并使之在公共事務的管理中發(fā)揮積極的作用；最后，如何形成政府與社會之間的良性互動關系，整合民間資源，形成國家建設的合作網絡和發(fā)展的伙伴關系。53共八十頁 (四) 如何進一步優(yōu)化政府(zhngf)組織體系，搭建有效管理的平臺 經過幾次大的機構調整，各級政府的組織架構逐步趨于合理，但還存在諸多問題:一是水平政府組織偏多。由于過度強調結構功能的組織設計觀

34、，整體而言，水平組織還是太多，這會超過有效控制幅度，增加協調的成本。二是政策整合機制薄弱。由于水平組織多，加之職能交叉，整合機制不足，政府領導機關(jgun)往往難以有54共八十頁效扮演政策整合的角色，政府部門不同程度地存在功能性的短視和追求部門不同利益的傾向。三是組織未能適時地應對核心職能的轉變，許多政府部門仍然熱衷于具體事務的管理。四是政府組織的性質類型不清楚，部門功能不清，政策制定與執(zhí)行不分離，獨立機構設計原理不合理等。針對上述問題，組織的再造仍是未來改革的一個重要內容。如何實現政府規(guī)模的精簡化，組織建制的合理化，強化(qinghu)政策的領導與整合協調，落實職能與組織的合理劃分等，仍然

35、是長期的改革任務。 55共八十頁 (五) 如何改革(gig)與調整府際關系，建立有效的府際管理體系 府際關系指各層級(cn j)政府間的垂直互動關系。改革開放以來，我國的府際關系不斷調整和變化，取得的成效不小，但問題也很突出，主要表現為權責劃分不清晰，權責劃分依據不規(guī)范，權責劃分方式不科學、隨意性大，權責約束機制不健全等。府際關系調整涉及很多問題，主要有： 56共八十頁1. 調整和改變行政層級問題?，F行的事實上的五級行政層級，弊病很多，因此，減少行政層級，促使組織結構走向扁平化實屬必然。2. 在調整和改革行政層級的基礎(jch)上，合理劃分中央和地方各級政府之間的管理權限和責任。3. 在合理劃

36、分權責的基礎上，調整和改革中央與地方的財權，以期實現責任與財力相匹配。4. 在調整和改革府際關系的基礎上，建立和發(fā)展府際之間協力合作關系，通過信息交流，共同規(guī)劃，聯合行動，相互援助，共同生產等多種方式促進公共事務和公共問題的解決。 57共八十頁 (六) 如何透過制度創(chuàng)新不斷提升政府(zhngf)能力 政府能力是指政府能夠合理地制定、貫徹行之有效(xng zh yu xio)的決策，推動集體行動，最大限度地實現自己的目標的能力。只有政府的能力與政府的作用相一致，才能實現發(fā)展的目的。政府能力的提升涉及許多方面：1.合法化的能力，即通過公民可期待的行為和績效獲取公民更大的認同、合作和支持。2.適應能

37、力，即應對環(huán)境的變化，應對復雜性和不確定性的能力。3.合理性的能力，即合理制定明智而周密的政策，并加以有效執(zhí)行的能力。58共八十頁4.資源吸收的能力，即吸引以及有效運用各種資源(人力、物力、財力、技術等) 達成政府目標的能力。5.經濟調節(jié)能力，即保證經濟調節(jié)的前瞻性、可預測性、有效性以及保證經濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的能力。6.社會規(guī)劃以及一體化的能力，即對個人和集體的越軌行為實施有效的防范和控制，以保證市場秩序和社會秩序的能力。政府能力提升的關鍵在于政府管制機制的不斷創(chuàng)新，即一套有效的機制保證，如信息(xnx)機制、決策機制、誘因機制、績效評價機制、責任追究機制、監(jiān)督控制機制等。 59共八十頁(七)

38、 如何(rh)推進公共預算改革 財政乃行政之母。建立現代化的政府，必須建立現代化的公共預算和支出制度。欲實現國家(guji)治理的民主化，必先實現民主化的財政；欲建立服務型政府，必先實行公共財政。從這個意義上說，公共財政的改革是未來政府改革的頭等大事之一。目前的財政預算體制，雖然經過多次改革，但其本質上并沒有實現向公共財政的根本轉變，問題主要在于：公共支出中生產建設和養(yǎng)人所占的缺口，許多收入和支出不在國家(guji)預算之內；中央與地方收入和支出關系不清；財政支出缺乏必要的透明度等。60共八十頁 所以，實現傳統的建設型財政向公共財政的轉變，使公共財政成為實現宏觀調控最有力的方式，合理劃分和確定

39、中央和地方的事權和財權，建立公開、透明、公正的政府財政預算和支出制度等，都將成為未來改革面臨的挑戰(zhàn)?？梢?ky)肯定地說，中國政府改革要取得進步，在很大程度上取決于公共財政體制改革的成就。其道理是不言自明的，不知道如何有效管理一個國家的錢，就不知道如何去管理一國其他的公共事務。 61共八十頁 政府改革是一個利益分配的過程，未來政府改革的成功，在很大程度上取決于我們的改革要真正以公民為核心，以大多數人的利益為皈依，超越利益集團的利益，超越部門(bmn)利益的束縛，保持短期利益和長期利益的均衡，體現弱勢利益優(yōu)先的原則，廣泛聽取各方面的意見和建議，尊重科學與理性的價值。 62共八十頁 (八) 如何(

40、rh)加強法治政府的建設 從歷史上看，政府權力(qunl)是那種可以為善也可以為惡的力量。權力(qunl)所具有的侵略性和擴張性特點，使得一個被授予權力(qunl)的人總是面臨著濫用權力(qunl)的誘惑，面臨著逾越正義和道德邊界的誘惑。不受制約和限制的公共權力(qunl)，是一個社會中最有力的、最肆無忌憚的力量，而且權力被濫用的可能性永遠都是存在的。建設法治政府，既是政府改革的目標之一，也是中國其他改革順利進行、成果得以續(xù)存的強有力的保障。63共八十頁 法治政府的精義在于：“治國者先受制于法”，即政府及其官員要受到憲法和法律的約束。過去30 年我們雖然在法治建設方面取得了很大的進步，但這僅僅

41、是在法治政府建設長河中邁出的一小步?？紤]到中國的政治傳統，傳統政治文化和公民社會的不發(fā)達等諸多因素，法治政府建設的確是一個長期的任務和改革(gig)面臨的最大挑戰(zhàn)。64共八十頁 (九) 如何實現政府(zhngf)改革自身管理政府改革最大的阻力和敵人就是政府自己。政府部門，特別是掌握實際權力和利益的部門，往往會更多地考慮自己功能性的、地域性的需要，自己特殊利益的需要，而忽視(hsh)整體的、全局的利益，甚至于爭權奪利。權力利益化，利益部門化、地區(qū)化，利益法定化是中國政府改革可能遇到的最大障礙。65共八十頁歷史的經驗證明，如果掌權者出于維護自己的特殊利益的目的而堅持過時的制度和政策，改革的機會就可

42、能被喪失，改革的進程(jnchng)就可能被延緩，這樣有可能產生更多的問題，甚至引發(fā)更大的危機。政府改革，誠如鄧小平同志所講的，是一場革命，是政府自己革自己的命，為此，各級政府需要革命的精神和勇氣。66共八十頁 第三節(jié) 對新公共管理的評析 一、新公共管理的時代特征 1. 新公共管理既是解決西方社會現實問題的產物，也是對公共管理的時代要求積極回應的產物。與傳統的公共行政學相比，“新公共管理”范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現在如下4個方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第二，新公共管理開闊了公共行政學的理論視野(shy)，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，

43、新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。67共八十頁 2新公共管理體現了國家與社會，政府與市場關系的新格局。 20世紀80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內出現了政府權力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀走向21世紀的公共行政領域中的一個重要現象。 有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明(biomng)這次鐘擺又一次68共八十頁 擺向市場而已。但更多的人認為，基于科技革命、新產業(yè)

44、革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關系，新公共管理體現了這種新的關系格局，并推動其向縱深發(fā)展。 3新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉變的趨勢。 政府與市場關系新格局的形成，關鍵是由政府職能定位的根本性轉變引起的。這種轉變就是政府由所有者和經濟活動的直接(zhji)管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉變。在公共管理中，這種轉變具體表現為政府的公共政策化和公共管理的社會化。69共八十頁 二、新公共管理的“解題”特色 新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現出來的特色，集中體現在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。 在“誰來管理”的問題上，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務質量和服務效率方面存在著許多先天不足，因而(yn r)，以往由政府壟斷社會管理和公共服務的一切基本方面的做法是不妥當的，政府應該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能地交給社會，讓社會實現自我管理。70共八十頁 如何實現傳統的政府職能向社會(shhu)的轉移？新公共管理的一個重要思路是將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。 在政府“如何進行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進市場競爭機制和私營部門成功的管理經驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。