淺議海警與漁政劃線而治

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)淺議海警與漁政劃線而治江蘇省海洋漁業(yè)指揮部 褚榮良2013年，根據(jù)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案和國(guó)務(wù)院關(guān)于部委管理的國(guó)家局設(shè)置的通知，國(guó)家海洋局重組，并成立了中國(guó)海警局，其中在與農(nóng)業(yè)部的職能分工中，中國(guó)海警局接替原農(nóng)業(yè)部漁政局，承擔(dān)機(jī)輪拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)的漁政執(zhí)法工作，而禁漁區(qū)線內(nèi)側(cè)，則仍有農(nóng)業(yè)部所管轄的沿海各省漁業(yè)行政主管部門(mén)組織開(kāi)展執(zhí)法工作。換言之，海洋漁政執(zhí)法工作，中國(guó)海警與中國(guó)漁政劃線而治。劃線而治當(dāng)是機(jī)輪拖網(wǎng)禁漁區(qū)線之存在

2、而引起。根據(jù)漁業(yè)法及漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則，禁漁區(qū)線外側(cè)海域由農(nóng)業(yè)部及其所屬漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理與執(zhí)法，而禁漁區(qū)線內(nèi)側(cè)海域則由沿海毗鄰省（直轄市、自治區(qū)）漁業(yè)行政主管部門(mén)進(jìn)行管理與執(zhí)法，而在整合海上執(zhí)法力量時(shí)，仍沿用國(guó)家、地方分管之慣例而劃線而治。但這樣的分治必然存在頂層設(shè)計(jì)上的弊端，并不符合強(qiáng)化海洋管理之初衷。一、禁漁區(qū)線在歷史沿革上并非分治線。1949年建國(guó)后，禁漁區(qū)線的最早設(shè)立是在1950年12月16日，華東軍政委員會(huì)水產(chǎn)管理局頒布華東區(qū)機(jī)船底曳網(wǎng)漁業(yè)作業(yè)試行規(guī)則（30個(gè)基點(diǎn)），旨在養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源，免除糾紛，并作為當(dāng)時(shí)海上執(zhí)法管理的依據(jù)之一。當(dāng)時(shí)社會(huì)主義三大改造尚未開(kāi)始，故而該規(guī)則適用

3、國(guó)營(yíng)、公營(yíng)、民營(yíng)漁輪。1955年國(guó)務(wù)院正式頒布法令，公布了機(jī)輪拖網(wǎng)禁漁區(qū)線的14個(gè)基點(diǎn)，1957年增設(shè)3個(gè)基地，1963年對(duì)其中2個(gè)基點(diǎn)位置進(jìn)行了調(diào)整，從而形成了至今一直沿用的機(jī)輪拖網(wǎng)禁漁區(qū)線。當(dāng)時(shí)出臺(tái)該法令的目的，除了沿海水產(chǎn)資源外，更主要的目的是“免除機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)與群眾帆船漁業(yè)的糾紛”。換言之，在社會(huì)主義改造基本完成后，呈現(xiàn)出了新的矛盾。這從1957年水產(chǎn)部對(duì)漁輪侵入禁漁區(qū)的處理指示可以非常明顯的看出來(lái)：“禁漁區(qū)線是國(guó)家為了保護(hù)群眾漁業(yè)和保護(hù)資源的政策法令， 各地海洋漁業(yè)公司漁輪，有不少侵入禁漁區(qū)作業(yè)，不斷地拉壞群眾的網(wǎng)具，這樣加深了與群眾關(guān)系的矛盾。為此，特作如下指示：一、現(xiàn)有禁漁區(qū)線，

4、在國(guó)家未明文變更以前，國(guó)營(yíng)漁輪必須嚴(yán)格遵守，不得以任何借口侵人禁漁區(qū)作業(yè)”換言之，當(dāng)時(shí)該線并未成為國(guó)家、地方分治線，反而逐漸成為了國(guó)營(yíng)漁業(yè)與集體漁業(yè)的分界線。當(dāng)時(shí)江蘇、上海、浙江等地的海洋漁業(yè)管理，主要是指導(dǎo)海上捕撈為主，兼具漁情、風(fēng)情、災(zāi)情、敵情等“四情”監(jiān)管工作，加上作業(yè)區(qū)域并未進(jìn)行劃分，故而以指導(dǎo)船身份出現(xiàn)的漁政船，巡航區(qū)域較為寬泛，江蘇漁政一度管理至舟山嵊泗外，而浙江、福建等地也管理至呂四漁場(chǎng)，期間并未區(qū)分禁漁區(qū)線內(nèi)外管轄之分。而當(dāng)時(shí)，國(guó)家在禁漁區(qū)線外側(cè)的海洋漁業(yè)管理上，并未設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)。1959年3月16日，東海區(qū)漁業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合指揮部于上海成立，其成員由江蘇、浙江、福建、上海及海軍東海

5、艦隊(duì)及其他有關(guān)部門(mén)派員組成，總指揮、副總指揮及十名副指揮均是兼任，其主要職責(zé)是對(duì)江蘇、浙江、福建、上海的海洋漁業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行指導(dǎo)。從另一個(gè)角度講，除開(kāi)軍隊(duì)人員外，東海區(qū)指揮部成立之初更像是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)分配海上捕撈力量。另外，根據(jù)1980年4月21日東海區(qū)漁業(yè)指揮部關(guān)于劃分海上漁政管理的通知，盡管劃分了省與直轄市間的管理分界線，但“中國(guó)漁政船”在海區(qū)范圍內(nèi)均有漁政監(jiān)督檢查的任務(wù)和權(quán)利。亦即直至1980年乃至1985年，禁漁區(qū)線仍然沒(méi)有成為國(guó)家、地方分治的界限。1986年，漁業(yè)法正式出臺(tái)，成為漁業(yè)行業(yè)的基本法，隨后1987年漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則出臺(tái)，兩者都劃分了國(guó)家及地方管轄范圍，并將禁漁區(qū)線明確為國(guó)

6、家、地方分治線。究其原因，可能是禁漁區(qū)線外側(cè)已經(jīng)在領(lǐng)海外圍，涉及諸多外交權(quán)限，當(dāng)由國(guó)家對(duì)外管理而不能由各省管轄，加上常年來(lái)形成的管轄習(xí)慣以及或許還存在的“國(guó)營(yíng)漁業(yè)國(guó)管、群眾漁業(yè)地方管”的思維。二、中國(guó)漁政劃線分治有違實(shí)踐。在一般的行業(yè)管理中，通常許可與監(jiān)管并存，并由同個(gè)行業(yè)部門(mén)和（或）同個(gè)行業(yè)部門(mén)所屬的相關(guān)機(jī)構(gòu)來(lái)同時(shí)執(zhí)行上述兩項(xiàng)職能，比如衛(wèi)生許可與衛(wèi)生執(zhí)法，工商許可與工商執(zhí)法等等。目前組建的海警局及三個(gè)海區(qū)分局，其根據(jù)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定所享有的原海區(qū)漁政局的許可權(quán)，全部收歸農(nóng)業(yè)部，換言之，海洋漁業(yè)捕撈許可及漁政執(zhí)法，已經(jīng)被割裂開(kāi)來(lái)，這本身已經(jīng)突破了原有的行業(yè)管理模式，一旦農(nóng)業(yè)部與海洋局

7、（海警局）溝通不暢，極易造成管理上的混亂。海洋漁業(yè)，特別是海洋捕撈業(yè)本身是個(gè)較為特殊的行業(yè)，在捕撈區(qū)域沒(méi)有相對(duì)精細(xì)化管理的情況下，漁船作業(yè)位置本身并不固定。根據(jù)漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定，拖網(wǎng)、張網(wǎng)類漁船多在C類漁區(qū)（禁漁區(qū)線外側(cè)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)），流刺網(wǎng)作業(yè)則覆蓋所有A類漁區(qū)（禁漁區(qū)線內(nèi)側(cè)海域）及C類漁區(qū)，而漁船的實(shí)際生產(chǎn)現(xiàn)狀，除開(kāi)定置網(wǎng)類，由于近海魚(yú)類資源的衰退，絕大部分漁船在禁漁區(qū)線外側(cè)生產(chǎn)作業(yè)。即如江蘇省上萬(wàn)艘漁船，平常作業(yè)區(qū)域多在禁漁區(qū)線外側(cè)，如果中國(guó)漁政（江蘇）不能在線外對(duì)其執(zhí)法監(jiān)管，眾多江蘇本省的漁船實(shí)際作業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)脫離了許可部門(mén)的監(jiān)管。海警局成立一年多來(lái)，由于執(zhí)法裝備、執(zhí)法人員以及其他任務(wù)

8、原因，導(dǎo)致中國(guó)海警在禁漁區(qū)線外側(cè)的巡航執(zhí)法并未落實(shí)到位，反而仍然需要抽調(diào)地方的中國(guó)漁政船、中國(guó)海監(jiān)船前往禁漁區(qū)線外側(cè)進(jìn)行管理，亦即沿用原專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航的模式，對(duì)禁漁區(qū)線外側(cè)進(jìn)行管轄。這種海警局抽調(diào)漁政船的模式，盡管屬權(quán)宜之計(jì)，但也從側(cè)面反映出分治帶來(lái)了諸多的不便。從另一個(gè)角度講，中國(guó)漁政（地方）目前包括船舶裝備、人員配備上數(shù)量都較大，相比海警在漁政巡航執(zhí)法上卻管轄區(qū)域?。ˋ類區(qū)域小于C類區(qū)域），有違行政配比的合理性原則。三、中國(guó)海警劃線分治有違整合計(jì)劃。從我國(guó)行政執(zhí)法管理體制來(lái)看，通常一個(gè)行業(yè)只有一個(gè)管理部門(mén)，這個(gè)部門(mén)既包括管理部門(mén)，也包括執(zhí)法部門(mén)，例如海上交通安全，由海事部門(mén)管理，工商管

9、理及執(zhí)法則有工商管理部門(mén)來(lái)管理，其中一旦涉及到交叉內(nèi)容，盡管存在行業(yè)間共管現(xiàn)象，但其職責(zé)分工依然是較為明確的，例如在食品安全管理中，對(duì)于經(jīng)營(yíng)行為由工商部門(mén)管理，對(duì)于食品衛(wèi)生則由衛(wèi)生行政部門(mén)管理等。換言之，對(duì)于同一項(xiàng)內(nèi)容，極少有兩個(gè)部門(mén)進(jìn)行分治，只有對(duì)同一項(xiàng)內(nèi)容的概念存在理解分歧時(shí)，才會(huì)有管轄權(quán)之爭(zhēng)議。另外，在空間上的分治，一般是不同地區(qū)的同一行業(yè)主管部門(mén)對(duì)同一行業(yè)進(jìn)行管理，即如江蘇的治安由江蘇公安管轄，而浙江的治安由浙江公安管理。而目前海警與漁政劃線而治，恰恰違背上述了兩個(gè)慣例：海警與漁政分屬不同的主管部門(mén)，前者由國(guó)家海洋局管理，隸屬國(guó)土資源部，而后者則隸屬農(nóng)業(yè)部，而在職能分工上，除了管理職能

10、外，對(duì)于海上漁業(yè)活動(dòng)的執(zhí)法檢查及行政處罰卻又是同一項(xiàng)管理內(nèi)容，其也不屬于傳統(tǒng)地域上的分治。換個(gè)角度講，目前中國(guó)海警的職能，承擔(dān)了原中國(guó)漁政、中國(guó)海監(jiān)、海關(guān)緝私及原邊防海警的海上行政執(zhí)法職能工作，除與漁政劃線而治外，其余均不存在劃線分工的情況。這導(dǎo)致海上出現(xiàn)一個(gè)尷尬的局面，假設(shè)一艘韓國(guó)籍漁船自韓方水域一直進(jìn)入我國(guó)禁漁區(qū)線內(nèi)側(cè)作業(yè)，其沿途被中國(guó)海警、中國(guó)漁政登臨檢查，作為韓方漁船來(lái)說(shuō)面臨了兩個(gè)不同的行政執(zhí)法部門(mén)，這有違中國(guó)海警組建藍(lán)圖-海上綜合執(zhí)法當(dāng)由中國(guó)海警統(tǒng)一對(duì)外，有損對(duì)外國(guó)際形象。在目前海警和漁政劃線而治的情況下，還存在一個(gè)弊端，亦即容易因管轄權(quán)問(wèn)題而引起的責(zé)任推諉。例如在伏季休漁管理期間，

11、不少拖網(wǎng)違反規(guī)定出海偷捕，其作業(yè)位置均在禁漁區(qū)線外側(cè)，由于分治原因，海警認(rèn)為漁政沒(méi)有把好港口等關(guān)口導(dǎo)致漁船違禁出海，漁政則認(rèn)為線外當(dāng)由海警予以管轄。在目前法律、法規(guī)等尚未進(jìn)行修正的情況下，海警則也無(wú)權(quán)執(zhí)法。分線而治同樣會(huì)導(dǎo)致海上漁政執(zhí)法效率低下。由于中國(guó)海警船艦駛往線外必經(jīng)線內(nèi)區(qū)域，其對(duì)違規(guī)行為如果視而不見(jiàn)則明顯有不作為的嫌疑，但如中國(guó)海警在禁漁區(qū)線內(nèi)登臨檢查漁船則又有違劃線而治的大原則，需要移交中國(guó)漁政處理。這種運(yùn)作方式在海上執(zhí)法成本高居不下的情況下，明顯有違行政經(jīng)濟(jì)性原則及效率原則。四、結(jié)束劃線而治亟待解決。鑒于上述情況，禁漁區(qū)線分治情況應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行調(diào)研，采取適當(dāng)?shù)姆绞接枰蕴幹?。目前世界?/p>

12、他各國(guó)對(duì)于海洋漁業(yè)管理存在多種模式，包括分散型、半分散型及集中型，參與海上的執(zhí)法隊(duì)伍包括漁業(yè)專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍、海岸警備隊(duì)綜合執(zhí)法隊(duì)伍乃至海軍等，其或同時(shí)有權(quán)執(zhí)法，或是單一有權(quán)執(zhí)法等。我國(guó)組建海警局的目的，主要是逐步結(jié)束原來(lái)的“五龍鬧海”局面，總體方向是統(tǒng)一海上綜合執(zhí)法力量。在目前情況下，最好的方式首先是取消禁漁區(qū)線劃界而治這一傳統(tǒng)，將中國(guó)海警的管理權(quán)限擴(kuò)展至禁漁區(qū)線內(nèi)側(cè)全部海域。另外，根據(jù)十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)決定，將“大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法”，取消市縣乃至省級(jí)海洋漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將海洋漁業(yè)執(zhí)法權(quán)限全部劃歸中國(guó)海警更為合適，而原來(lái)的執(zhí)法隊(duì)伍可以分流