建立國(guó)有資產(chǎn)分類規(guī)范的法律體系

1、建立國(guó)有資產(chǎn)分類規(guī)范的法律體系 內(nèi)容提要將國(guó)有資產(chǎn)或全民所有的資產(chǎn)納入物權(quán)法規(guī)范，是困擾我國(guó)法學(xué)界和物權(quán)立法的一大難題，本文以羅馬法以及當(dāng)代大陸法系立法經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，提出立法應(yīng)首先對(duì)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)分類，區(qū)分出公共利益而存在的不可交易的物和用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或商業(yè)活動(dòng)的可以交易的物；國(guó)家對(duì)于前一類財(cái)產(chǎn)只是以公共機(jī)關(guān)的身份行使管理權(quán)，而對(duì)于后一類國(guó)家行使民法上的所有權(quán)。這種分類規(guī)范的優(yōu)勢(shì)在于既可以保障公共或全民利益的實(shí)現(xiàn)，又可以消除經(jīng)濟(jì)或政治意義的公有和私有觀念，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)使經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)適用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的統(tǒng)一規(guī)則，實(shí)現(xiàn)資源的社會(huì)化配置。 關(guān)鍵詞公有/國(guó)有資產(chǎn)/公共所有/物權(quán)法 我國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，公

2、有制是我國(guó)不可動(dòng)搖的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這就決定了我國(guó)的所有權(quán)體系要包含公有制下的兩個(gè)基本形式，即全民所有和集體所有；這也是建立有中國(guó)特色的物權(quán)法或財(cái)產(chǎn)法律制度不可回避的制度約束。如何將龐大的國(guó)有資產(chǎn)納入到民事法律規(guī)范體系中則是困擾我國(guó)物權(quán)法體系建立的主要因素，也是令法學(xué)家和立法者煩難的問(wèn)題。 一國(guó)家財(cái)產(chǎn)納入民事法律規(guī)范：大陸法傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn) 在民法中，財(cái)產(chǎn)反映主體對(duì)特定客體的支配關(guān)系。財(cái)產(chǎn)之上總是存在特定主體之權(quán)利；所有權(quán)即是所有權(quán)人（主體）對(duì)特定客體物全面持久的支配權(quán)。民法上的財(cái)產(chǎn)另一特征是可交易性。而財(cái)產(chǎn)的可交易實(shí)質(zhì)上即是說(shuō)所有權(quán)人對(duì)客體物有完全的自主處分權(quán)，所有權(quán)人在認(rèn)為必要時(shí)或想處分時(shí)，即可自由地

3、處分客體物。正是這種自主處分權(quán)使客體物使用價(jià)值或價(jià)值在不同的人之間流轉(zhuǎn)。因此，財(cái)產(chǎn)的可交易即意味著存在可自主處分的所有權(quán)。 由于法律上所講的財(cái)產(chǎn)是客體與權(quán)利的統(tǒng)一體，客體物的不可交易往往決定其上的所有權(quán)不可交易。民法上也多是從客體物的不可交易性上討論財(cái)產(chǎn)的可交易性問(wèn)題，而不是從權(quán)利或從所有權(quán)角度。例如，自羅馬法開始的交易物和非交易物的劃分即在于決定只有交易物才可稱為財(cái)產(chǎn)，而非交易物則被排斥在民法財(cái)產(chǎn)之外。這一點(diǎn)就決定了羅馬法所講的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)僅指針對(duì)可交易物的所有權(quán)。那么，羅馬法對(duì)于公有物如何規(guī)范的呢？ 羅馬人根據(jù)物可否為個(gè)人所有將物區(qū)分為公有物和私有物。古羅馬法學(xué)家蓋尤斯在他的法學(xué)階梯中有過(guò)經(jīng)

4、典的表述：“那些由人法支配的物品或者是公有的，或者是私有的。”“公有物被認(rèn)為不歸任何人享有，實(shí)際上它們被認(rèn)為是全體的或共同體的（拉universitatis）。私有物是歸個(gè)人所有的物品?！保ㄗⅲ荷w尤斯：法學(xué)階梯黃風(fēng)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第82頁(yè)。原譯文為：“被認(rèn)為是集體的”，鑒于universitatis一詞在羅馬法指自治城市共同體，并在之后視為具有法人資格的團(tuán)體，作者在此稍作了改動(dòng)。）據(jù)此，公有物即不為任何個(gè)人所有、而為某個(gè)社會(huì)共同體的全體成員所共有的物；而為全體人所有的物，實(shí)際上不歸任何人所有，對(duì)任何一部分公有物任何人均不享有處分權(quán)。這樣，公有物就存在一個(gè)管理、維護(hù)利用秩序建

5、立的問(wèn)題。這一職責(zé)自然落到了公共管理機(jī)關(guān)身上。在古羅馬，這種公共管理機(jī)關(guān)即為國(guó)家。但國(guó)家是公有物的管理者而不是所有者。對(duì)于公有物，國(guó)家只有管護(hù)的權(quán)利和職責(zé)，沒(méi)有進(jìn)行私法上處分的權(quán)能。因此，即使稱國(guó)家對(duì)公物擁有所有權(quán)，也只是徒有虛名。 但是，除了公有物外，古羅馬國(guó)家還擁有大量的自有財(cái)產(chǎn)。這部分財(cái)產(chǎn)被納入到私法調(diào)整范疇。這一點(diǎn)可以從國(guó)家和市兩個(gè)層次得到證明。在國(guó)家這一層次上，羅馬很早即確立了屬于全體市民的公共金庫(kù)（拉aerarium）和屬于皇帝（愷撒）國(guó)庫(kù)（拉fiscus）的區(qū)別。最初，國(guó)庫(kù)屬私法調(diào)整；金庫(kù)屬公法。到了后期，國(guó)庫(kù)開始脫離私法，納入行政管理程序。國(guó)王可以獨(dú)立處置國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)，但他不是以私

6、人身份，而且死后子女不得繼承。隨著帝國(guó)的發(fā)展，國(guó)庫(kù)吸收了金庫(kù)。但同時(shí)，它同君主的人身分離，并被視為一筆財(cái)產(chǎn)和一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體。國(guó)庫(kù)被賦予許多特權(quán)，其中便是經(jīng)常地代表國(guó)家參與民事關(guān)系。 在市層次上，也存在“市有物”概念。法學(xué)階梯第3卷有這樣的論述：“城市的劇院、體育場(chǎng)和類似之物以及城市的其它共用物，為市所有，而非為私人所有。所以城市的公奴不被視為按份為私人所有，而是為市所有?！蓖瑯訛醵劝驳恼摳媸镜?0卷也曾對(duì)將市有財(cái)產(chǎn)等同于公有財(cái)產(chǎn)加以批駁：“市府的財(cái)產(chǎn)（拉bonacivitatis）曾被誤為公有財(cái)產(chǎn)（拉bonapublica）：因?yàn)橹挥袑儆谌w羅馬人的財(cái)產(chǎn)才是公有財(cái)產(chǎn)。”（注：物與物權(quán)（民法大

7、全選譯），范懷俊譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第22頁(yè)。） 由此可見，古羅馬社會(huì)的國(guó)家也掌握著可以參與商事流轉(zhuǎn)的“自有財(cái)產(chǎn)”，這一類物或財(cái)產(chǎn)即是屬于交易物范疇。羅馬社會(huì)在人類歷史上較早地確立公共機(jī)關(guān)這種公、私分立的財(cái)產(chǎn)體制；這些小到市鎮(zhèn)，大到國(guó)家的公共機(jī)關(guān)除執(zhí)行公共事務(wù)管理和公共秩序維護(hù)（包括維護(hù)公有物利用秩序）外，還擁有可交易的私產(chǎn)，以使國(guó)家能夠參與市民生活。這種國(guó)家掌管公有物的同時(shí)，還擁有可交易的私產(chǎn)，以使國(guó)家能夠參與市民生活。這種國(guó)家掌管公有物的同時(shí)，還擁有獨(dú)立可交易財(cái)產(chǎn)的做法，為以后公共財(cái)產(chǎn)與國(guó)家財(cái)產(chǎn)的分離奠定了基礎(chǔ)。因此，我國(guó)學(xué)者周枏指出，公有物有廣狹兩義，狹義的公有物不包括屬

8、于國(guó)家的財(cái)產(chǎn)。（注：周枏：羅馬法原論（上）商務(wù)印書館1994年，第280頁(yè)。）總之，羅馬法是通過(guò)公有物和私有物的劃分來(lái)解決國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)納入到私法體系規(guī)范的。 近代資產(chǎn)階級(jí)第一部民法典法國(guó)民法典是一部完全規(guī)范個(gè)人民事權(quán)利的民法典，它全面確認(rèn)和規(guī)范了個(gè)人的所有權(quán)，但與此同時(shí)，也確立了公共所有權(quán)。（注：法國(guó)民法典中譯本將第538條國(guó)家管理的財(cái)產(chǎn)譯為“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”，實(shí)際上這里的法文詞語(yǔ)為domainePublic，其真正含義應(yīng)為“公共所有”之義，作者查法國(guó)民法典的英譯本，該詞被譯為Publicdomain.由此可見，將此條中譯本不甚準(zhǔn)確。所以，作者這里只提法國(guó)民法典確立公共所有和私人所有體制，而不是國(guó)

9、家所有與私人所有。） 1804年法國(guó)民法典在財(cái)產(chǎn)分類一章中“財(cái)產(chǎn)與其占有人的關(guān)系”一節(jié)，基本上區(qū)分出屬于私人的財(cái)產(chǎn)和不屬于私人的財(cái)產(chǎn)。不屬于私人所有的財(cái)產(chǎn)分為公共所有財(cái)產(chǎn)和區(qū)、鄉(xiāng)公有財(cái)產(chǎn)。法典第538至541條確定了公共所有的財(cái)產(chǎn)范圍。其公共財(cái)產(chǎn)的范圍除了羅馬法歸入共用物中的個(gè)別物（如空氣）外，基本上與羅馬法中人法中的非交易物相吻合。但法國(guó)民法典沒(méi)有明確公共所有的財(cái)產(chǎn)是否可以轉(zhuǎn)讓交易或除了公共財(cái)產(chǎn)外國(guó)家是否存在私產(chǎn)，而只是規(guī)定：“不屬于私人所有財(cái)產(chǎn)，依關(guān)于該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的特別規(guī)定與方式處分并管理之?！保ǖ?37條第2款）這意味著公共財(cái)產(chǎn)被納入到與民法典（私法）規(guī)范不同的法律規(guī)范中。這便是行政法或公法

10、規(guī)范。也許，公共權(quán)力機(jī)關(guān)可通過(guò)一定程序“處分”公共財(cái)產(chǎn)，使其加入到自由流轉(zhuǎn)的行列。但這也就意味著公共財(cái)產(chǎn)失去公有的性質(zhì)，成為可私有的財(cái)產(chǎn)。因此，可以說(shuō)法國(guó)民法典僅僅是一部規(guī)范個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和取得方法的法典，而將公共財(cái)產(chǎn)所有權(quán)納入到與私法財(cái)產(chǎn)制度不同的體系。 但是，羅馬法中“公有物”和社會(huì)自治體自有財(cái)產(chǎn)（如國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)）相分離的做法在現(xiàn)代社會(huì)得到繼承和發(fā)展。許多國(guó)家民法典明確地將全民財(cái)產(chǎn)（西文bienesnacional）劃分為兩部分，一部分為公共或全民使用的財(cái)產(chǎn)，另一部分國(guó)家私有財(cái)產(chǎn)或國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)。民法對(duì)前一種財(cái)產(chǎn)雖然規(guī)范，但只是從財(cái)產(chǎn)種類劃分的角度進(jìn)行。這些國(guó)家有西班牙、意大利、墨西哥、阿根廷、委內(nèi)

11、瑞拉、智利、危地馬拉、多米尼加等絕大多數(shù)拉美國(guó)家。這些國(guó)家的民法典都有一章（或節(jié)）稱為“按照物與主體關(guān)系或物之歸屬對(duì)物進(jìn)行分類”，盡管他們的分類不盡一樣，但基本上都可區(qū)分出公共所有（財(cái)產(chǎn)）和國(guó)家私有（財(cái)產(chǎn)）。例如西班牙民法典第338條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)要私為公共所有，要么為私所有（私產(chǎn)）?！钡?39條，明確了公共所有的范圍（分為公共使用的物和國(guó)家所有但用于公共服務(wù)或?qū)儆谌袼械呢?cái)富，如自然資源、國(guó)防設(shè)施等），而第340條規(guī)定前條規(guī)定以外的國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)具有私產(chǎn)性質(zhì)或私人所有（西propiedadprivada）。第343條同樣將省和村鎮(zhèn)的財(cái)產(chǎn)劃分為公共使用的和私產(chǎn)性質(zhì)的兩種財(cái)產(chǎn)。在大陸法中較有影響

12、的智利民法典同樣將國(guó)家劃分為“公用全民財(cái)產(chǎn)或公共財(cái)產(chǎn)（西文bienesdelEstadoobienesfiscales）”。墨西哥聯(lián)邦地區(qū)民法典將財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公共權(quán)力所有和個(gè)人所有，公共權(quán)力所有的財(cái)產(chǎn)又分為公共使用的財(cái)產(chǎn)，用于公共服務(wù)的財(cái)產(chǎn)和公共權(quán)力（國(guó)家、州和自治市三級(jí)）私有財(cái)產(chǎn)。前面列舉其他國(guó)家的民法典也有類似的規(guī)定。（注：詳細(xì)資料請(qǐng)參見作者博士畢業(yè)論文拉美所有權(quán)制度的形成與演變大陸法系所有權(quán)變遷之透視（中國(guó)政法大學(xué)圖書館1998年），在該論文中，作者對(duì)以上列舉民法典相關(guān)章節(jié)內(nèi)容作了一一介紹。） 所有這些規(guī)定有兩個(gè)基本特征：一是在全民財(cái)產(chǎn)與國(guó)家財(cái)產(chǎn)作出區(qū)分或?qū)?guó)有財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公共使用財(cái)產(chǎn)和國(guó)家

13、私產(chǎn)；二是明確國(guó)家或公共機(jī)構(gòu)對(duì)前一種財(cái)產(chǎn)的權(quán)利不是民法上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，不能自主處分，不適用民法規(guī)范；而對(duì)于后一種財(cái)產(chǎn)，國(guó)家享有民法上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，國(guó)家對(duì)于這部分財(cái)產(chǎn)（私產(chǎn)）可以自主處分，使這些財(cái)產(chǎn)分配到社會(huì)或通過(guò)平等的交換實(shí)現(xiàn)財(cái)物的流動(dòng)。 但也有些國(guó)家的民法典沒(méi)有對(duì)國(guó)有和公有作出區(qū)分。如法國(guó)，德國(guó)、瑞士等。盡管在理論上說(shuō)，在這些國(guó)家，國(guó)家所有權(quán)原則上可以適用民法規(guī)范，但是，在這些國(guó)家中，國(guó)有的財(cái)產(chǎn)也不是都為國(guó)家任意支配的財(cái)產(chǎn)。例如在德國(guó)，是通過(guò)物的流通能力來(lái)解決這一問(wèn)題。認(rèn)為為公共目的的物，其流通受公法限制；它可以成為所有權(quán)客體，但轉(zhuǎn)讓卻被禁止。（注：孫憲忠：德國(guó)當(dāng)代物權(quán)法，法律出版社1998

14、年版，第6頁(yè)。）在日本，雖然民法典沒(méi)有提及公共財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，但制定有具有公法性質(zhì)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)法。該法將國(guó)有財(cái)產(chǎn)分為行政財(cái)產(chǎn)和普通財(cái)產(chǎn)。行政財(cái)產(chǎn)又分為公用財(cái)產(chǎn)、公眾用財(cái)產(chǎn)、皇室用財(cái)產(chǎn)及企業(yè)用財(cái)產(chǎn)；行政財(cái)產(chǎn)直接用于公用目的，最根本的特征是不可交易，盡量排除私法干擾。而普通財(cái)產(chǎn)是可以處分和交易的財(cái)產(chǎn)，除適用國(guó)有財(cái)產(chǎn)法特別規(guī)定外，可適用私法（注：關(guān)于日本國(guó)有財(cái)產(chǎn)法的基本內(nèi)容，可參閱黃仲陽(yáng)編譯日本國(guó)有財(cái)產(chǎn)之法律、制度與現(xiàn)狀，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1991年版。）。德國(guó)用限制交易的做法、日本特別法的規(guī)定同樣達(dá)到了前面區(qū)分種類的效果或目的。 實(shí)際上，在當(dāng)今世界各國(guó)都可以在國(guó)有財(cái)產(chǎn)中區(qū)分出允許交易的財(cái)產(chǎn)和不允許交易的財(cái)產(chǎn)。

15、上述民法典中將全民所有的財(cái)產(chǎn)區(qū)分為兩類只是達(dá)到這一目標(biāo)的一種方式。作者認(rèn)為，可以借鑒上述民法典中的分類，對(duì)我國(guó)全民所有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理分類。 二我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)納入民法規(guī)范的前提：分類規(guī)范 從前面對(duì)其他大陸法國(guó)家財(cái)產(chǎn)立法的淵源和現(xiàn)狀的回顧來(lái)看，民法（典）對(duì)非個(gè)人財(cái)產(chǎn)的規(guī)范大致有兩種模式：一種是對(duì)國(guó)家所控制的財(cái)產(chǎn)沒(méi)有加以區(qū)分，而籠統(tǒng)地認(rèn)為國(guó)家財(cái)產(chǎn)（所有權(quán)）適用民事規(guī)范，而通過(guò)公共目的或立法限制某些財(cái)產(chǎn)的處分，或者像法國(guó)那樣，將公共財(cái)產(chǎn)排斥在民法之外，甚至像日本制定專門的立法來(lái)規(guī)范共財(cái)產(chǎn)。另一種是像西班牙等國(guó)那樣，將國(guó)家控制的財(cái)產(chǎn)分為兩部分，一部分是公共財(cái)產(chǎn)，是供全民利用或用于公共利用的財(cái)產(chǎn)，而只有這部分

16、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)才可以納入到民法規(guī)范中，適用民法中關(guān)于財(cái)產(chǎn)買賣等交易規(guī)則。 作者認(rèn)為，我國(guó)可以借鑒日本的做法制定專門的國(guó)有資產(chǎn)法，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)分類和利用方式作出規(guī)范，但是，在專門立法作出之前或作為調(diào)整物權(quán)的上位法物權(quán)法應(yīng)當(dāng)對(duì)于可交易的私有財(cái)產(chǎn)和不可交易的公共財(cái)產(chǎn)作為劃分，以確定物權(quán)法調(diào)整的范圍。也就是說(shuō)，重要的不是采取立法例，而是對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)作出分類規(guī)范。 這是因?yàn)槲覈?guó)國(guó)有資產(chǎn)龐大，從土地到經(jīng)營(yíng)性動(dòng)產(chǎn)幾乎無(wú)所不包、無(wú)所不有，面對(duì)這樣龐大的資產(chǎn)，籠統(tǒng)地將國(guó)有資產(chǎn)納入民法規(guī)范，而僅靠公法上的限制，是不足以保護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)和公眾對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的需要的；同時(shí)也不能形成國(guó)家可自主處分的國(guó)有財(cái)產(chǎn)范圍，不利于國(guó)有財(cái)產(chǎn)與

17、整個(gè)社會(huì)資源在同一規(guī)則下自由流轉(zhuǎn)和配置，建立統(tǒng)一、平等、有序的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新秩序。另外，即使在物權(quán)法中對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)分類作出規(guī)范，物權(quán)法仍然也解決不了國(guó)有財(cái)產(chǎn)一切問(wèn)題，仍然要有專門的立法加以規(guī)范。因此，物權(quán)立法中應(yīng)對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)分類作出原則規(guī)定，再依據(jù)物權(quán)法和憲法，制定國(guó)有財(cái)產(chǎn)法。 借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家所控制的財(cái)產(chǎn)可以分成兩類，一類是為公共利用和為了公共利益而存在的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家在任何情況下都不能處分它們，任何處分都必須經(jīng)過(guò)特定的程序，使其“私化”，才能加入到整個(gè)社會(huì)財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)之中。第二類是國(guó)家所專有的財(cái)產(chǎn)，對(duì)于這類財(cái)產(chǎn)國(guó)家可以以所有主的身份自主處分，不管是用于社會(huì)公益事業(yè)，還是用于商業(yè)投資，或是

18、出賣于個(gè)人等都是所有權(quán)權(quán)限范圍之內(nèi)的事情，在這里，只要符合民法的平等自愿、等價(jià)有償原則，即不存在國(guó)有資產(chǎn)的流失問(wèn)題。這里是以財(cái)產(chǎn)價(jià)值總量不變作為標(biāo)準(zhǔn)，而不是物的移轉(zhuǎn)或喪失占有作為標(biāo)準(zhǔn)。 因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資源的社會(huì)化配置和流轉(zhuǎn)，并不是要使整個(gè)國(guó)有財(cái)產(chǎn)都可交易，并不是賦予國(guó)家對(duì)所有財(cái)產(chǎn)的自主處分權(quán)，也并不是所有的國(guó)家財(cái)產(chǎn)都可以納入到民事法律規(guī)范中，而是只有可以由國(guó)家自主處分或可交易的財(cái)產(chǎn)才可以納入民法或物權(quán)法規(guī)范之中。而如此做的前提條件便是分類規(guī)范。 三分類規(guī)范規(guī)則和意義 對(duì)國(guó)家所有權(quán)分類，實(shí)質(zhì)上是對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)分類，而這種分類的規(guī)則便是可否交易。國(guó)家對(duì)可自主處分財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)即屬于民法上所有權(quán)概念，可適

19、用民事交易規(guī)范，對(duì)不可交易財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，則國(guó)家僅有按其用途或目的管理的權(quán)能，與民法上的財(cái)產(chǎn)意義上的所有權(quán)概念相區(qū)別，因而即被排斥適用民事交易規(guī)范。 在國(guó)家控制的財(cái)產(chǎn)中，屬于不可交易的財(cái)產(chǎn)主要包括以下：1）歸全民直接利用（但對(duì)物的占有利用不具有排他性），如公共道路、廣場(chǎng)、公共設(shè)施等等；2）不具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值或暫時(shí)難以利用的財(cái)產(chǎn)，如沙漠、荒山、海洋等；3）只能由國(guó)家占有利用財(cái)產(chǎn)，如國(guó)家機(jī)關(guān)占用土地、為發(fā)展公益事業(yè)占用土地、國(guó)防軍事用地、邊境地帶、自然保護(hù)區(qū)等。這些財(cái)產(chǎn)上特定目的和用途決定了只能由國(guó)家進(jìn)行永久性管理維護(hù)，而不能交易處分。 除了上述財(cái)產(chǎn)，其余國(guó)家財(cái)產(chǎn)原則上是可交易、可商業(yè)化利用的。但是，由

20、于在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下已經(jīng)積累了大量的國(guó)有資產(chǎn)，而且，我國(guó)特殊國(guó)情和社會(huì)主義制度國(guó)家要掌握經(jīng)濟(jì)命脈，要繼續(xù)投資于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這決定國(guó)家仍然是大量財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人。這些財(cái)產(chǎn)包括：1）國(guó)有土地、水源、礦產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)；2）重要生產(chǎn)資料、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、商業(yè)投資等動(dòng)產(chǎn)。對(duì)于這兩類財(cái)產(chǎn)，國(guó)家擁有民法上的所有權(quán)，國(guó)家可以直接開發(fā)經(jīng)營(yíng)、使用、管理這些財(cái)產(chǎn)，也可以通過(guò)商業(yè)化的方式，將對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的開發(fā)利用權(quán)、使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給個(gè)人，也可以將部分財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給個(gè)人（即出賣實(shí)物，而取得貨幣）。由于這兩類財(cái)產(chǎn)屬于可交易財(cái)產(chǎn)范疇，國(guó)家對(duì)這兩類財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)均屬于民法上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)概念。但是，由于土地、礦產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)的特殊性，決定國(guó)家只能

21、轉(zhuǎn)讓開發(fā)利用或使用權(quán)，而不是所有權(quán)，因此，國(guó)家對(duì)這類財(cái)產(chǎn)只享有有限的處分權(quán)，這意味著國(guó)家對(duì)土地等所有權(quán)與民法上所有權(quán)仍有區(qū)別，至少是處分權(quán)受限制的所有權(quán)。面對(duì)不動(dòng)產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，國(guó)家所有權(quán)從性質(zhì)和權(quán)能上講，與普通個(gè)人所有權(quán)沒(méi)有什么本質(zhì)區(qū)別，只是國(guó)家所有權(quán)行使是通過(guò)代理人（政府或特別授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)代表機(jī)構(gòu)）行使的，它對(duì)代理人有特別的要求，即必須按照國(guó)家利益最大化的原則行使所有權(quán)權(quán)能。 這實(shí)質(zhì)上是將可納入到民事法律規(guī)范之中的國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)分為兩類，一類是處分權(quán)受到限制的所有權(quán)，國(guó)家不能將這類財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給個(gè)人或私人社團(tuán)；一類是國(guó)家可以作任何處分的所有權(quán)，這種區(qū)分不在于客體物的可否交易的性質(zhì)而在于客體物本

22、身的特殊重要性，受到公法的限制。國(guó)家為確保土地、礦產(chǎn)等資源能夠?yàn)樯鐣?huì)公平、有效和有序利用，而由國(guó)家永久性地所有；只是為了土地等資源的分散利用、為了使不動(dòng)產(chǎn)也能夠成為可流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)，允許國(guó)家對(duì)此作有限的處分，以使這些財(cái)產(chǎn)得到利用和流轉(zhuǎn)。動(dòng)產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的價(jià)值在于，要靠商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，加入到整個(gè)社會(huì)的財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的“洪流”中才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。所有權(quán)的轉(zhuǎn)移、物本身的消耗或消滅是很自然的事情，如果對(duì)這類財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行限制，則將妨礙整個(gè)資源的社會(huì)化配置，妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)交易和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成。因此，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)擁有完全的自主權(quán)完全的所有權(quán)。 這樣，原來(lái)意義上的全民財(cái)產(chǎn)或國(guó)有財(cái)產(chǎn)，實(shí)際上作了兩個(gè)層次分類。從

23、客體物可否交易的角度區(qū)分為公共財(cái)產(chǎn)和國(guó)有財(cái)產(chǎn)是第一個(gè)層次的分類，而國(guó)有財(cái)產(chǎn)中區(qū)分為國(guó)家可有限處分的不動(dòng)產(chǎn)和可自主處分的動(dòng)產(chǎn)，則又是第二個(gè)層次上的分類。 以上兩個(gè)層次的分類，對(duì)應(yīng)三種所有權(quán)：公共財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、處分權(quán)受限制的所有權(quán)和完全所有權(quán)。公共財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，僅是國(guó)家以社會(huì)公共管理機(jī)構(gòu)的身份行使管理權(quán)的一種稱謂，不是民法上的所有權(quán)。處分權(quán)受限制的所有權(quán)和完全所有權(quán)，屬于民法上所有權(quán)，只是前一種所有權(quán)的權(quán)能受到限制。處分權(quán)受限制所有權(quán)主要針對(duì)土地和自然資源的；處分權(quán)受限制實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致國(guó)家不能轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，而只能出讓使用權(quán)。完全所有權(quán)，主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)性動(dòng)產(chǎn)而言的，這種所有權(quán)完全符合民法的所有權(quán)規(guī)范。 如果像大陸法國(guó)家傳統(tǒng)那樣，凡是可納入民法規(guī)范的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即屬于私權(quán)利的話，那么，國(guó)有財(cái)產(chǎn)可視為國(guó)家的私產(chǎn)，國(guó)家對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)即屬于私所有權(quán)范疇。與此對(duì)應(yīng)，國(guó)家所管理的公共財(cái)產(chǎn)才應(yīng)是法律上公有財(cái)產(chǎn)概念。（注：關(guān)于法律上的公有