公共管理權(quán)力

1、精品文檔*公共管理權(quán)力公共管理權(quán)力合理的權(quán)力邊界可以節(jié)約政府行政管理成本，提高管理 效益。我國公共管理權(quán)力在高水平研究型大學(xué)的建設(shè)過程中, 并未真正實現(xiàn)最優(yōu)化均衡博弈。一方面，政府的公共管理權(quán) 力一直是高等教育管理中主導(dǎo)的外在權(quán)力，政府為高等教育 提供資源的同時，總是傾向于控制和管理高等教育；另一方 面,高水平研究型大學(xué)是以研究、發(fā)現(xiàn)高深知識為主要工作 對象的高等教育機構(gòu)，本質(zhì)上需要更多的自治權(quán)。因此，合理 劃分二者的權(quán)力邊界相當(dāng)重要。一、高水平研究型大學(xué)建設(shè)中公共管理權(quán)力及構(gòu)成1管 理權(quán)力的內(nèi)涵權(quán)力是政治學(xué)領(lǐng)域的核心概念。從詞源學(xué)角度 來看，權(quán)力的含義有兩種解釋。一種是拉丁語中的“Poter

2、e”, 原意為“能夠”，或具有從事某事的能力，后派生出英文“Power”；另一種認(rèn)為“權(quán)力”一詞出于拉丁語“Autorias”,一是指意識和法令，二是指權(quán)威，由此派生出“Authority 這個英語單詞。在現(xiàn)代漢語詞典中，權(quán)力有兩個含義，分 別指政治上的強制力和職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量。社會學(xué)詞 典上的解釋是:權(quán)力是一種強制性的社會力量，支配權(quán)力的 主體利用這一力量駕馭客體，并迫使客體服從自己。馬克 斯韋伯認(rèn)為,權(quán)力意指行動者在一個社會關(guān)系中，可以排除 抗拒以貫徹其意志的機會，而不論這種機會的基礎(chǔ)是什么。他所指的是權(quán)力是“Power”。羅伯特伯恩鮑姆進一步解 釋說，權(quán)力是一種能在他人身上產(chǎn)生預(yù)期變

3、化的能力，是一 種影響他人，并使其按照要求行事的能力。因此，我們可以 認(rèn)為，廣義的權(quán)力是一種影響力，包括權(quán)威。狹義上的權(quán)力是 一種強制力，是客體對主體的無條件服從的力量。如果把高 等學(xué)校看成是一個公共機構(gòu)，那么對大學(xué)的管理就是公共管 理的一個部分，就是公共權(quán)力對于大學(xué)的一種影響力。大學(xué) 的發(fā)展與公共管理權(quán)力之間存在著密切的關(guān)系。2管理權(quán)力的構(gòu)成與特點分析對于大學(xué)而言，能對大學(xué) 發(fā)展發(fā)揮強制力和影響力的主體不僅僅是政府，政府只是其 中的核心權(quán)力來源，但不是唯一的來源。從世界一些國家高 等教育發(fā)展來看，公共管理主體大體可以劃分為六類。第一 類是直接掌握公共權(quán)力的政府，包括中央政府和地方各級政 府。

4、他們通過所掌握的公共資源，包括立法、制定政策、財 政等對大學(xué)施加強制性影響力。第二類是政黨，它在權(quán)力組 織的形成和運行過程中有著正式的、合法的、重要的地位與 作用。它的主要特點是:利益表達，即政黨總是代表一定階 級、階層或集團的利益，例如:在我國，中國共產(chǎn)黨是代表廣 大人民根本利益的執(zhí)政黨；利益綜合，政黨總是要把他所 代表的廣大民眾的意見和要求加以綜合，變成黨的政治主 張。因為政黨所掌握的權(quán)力是公共權(quán)力，從法理上說歸社會 各階層、群體共同享有，承擔(dān)著維護社會穩(wěn)定和推動社會發(fā)展的責(zé)任。政黨權(quán)力在不同的國家有不同的表現(xiàn)。執(zhí)政黨的 公共管理權(quán)力一般通過政府權(quán)力來表現(xiàn)。第三類是政治團體, 是指為了實現(xiàn)

5、一定的政治目標(biāo)而相互依賴、相互影響，并通 過一定的政治組織以一定的行為規(guī)范約束其成員的人群集 合體，如教育工會、教授行會、協(xié)會等。它的主要特點是:它 的利益相對具體、集中、單一；具有特定的組織規(guī)則和 組織結(jié)構(gòu),群眾基礎(chǔ)廣泛，覆蓋面廣;組織嚴(yán)密、體系完整、 動作規(guī)范。第四類是依靠法律和政府授權(quán)來處理高等教育事 務(wù)的公共部門。如教育部教學(xué)評估中心，國家教育發(fā)展研究 中心及其他部門。它們對大學(xué)的發(fā)展發(fā)揮著一定的作用和影 響。第五類是在政府指導(dǎo)下，一定范圍的社會成員自主自愿 組成，實行自治自律，為維護和發(fā)展共同事業(yè)、共同利益和社 會公共利益，對其成員提供一定的公共管理和公共服務(wù)，不 以營利、政治及宗教

6、為目的的社會組織。例如:美國著名的 六大評估中心。第六類是不依靠公共權(quán)力來影響高等教育事 務(wù)的民間組織，如各類社會排名機構(gòu)。對高等教育發(fā)揮影響的管理主體是多種多樣的，權(quán)力結(jié) 構(gòu)也是錯綜復(fù)雜的，它們的權(quán)力范圍在不同的國家有不同的 體現(xiàn)。如美國中央政府對于高等教育的管理權(quán)力非常有限， 主要權(quán)力是在州一級政府和議會。而英國的非政府組織大學(xué) 撥款委員會，卻承擔(dān)英國大學(xué)的評估和撥款功能，對大學(xué)發(fā) 展有著重要的影響力。美國的六個地區(qū)評估中心雖然是非政府非贏利社會組織，但是在維護大學(xué)教育質(zhì)量，促進高校公 平競爭方面卻有著不可替代的重要作用。而中國的大學(xué)教學(xué) 水平評估則來自于政府授權(quán)。因此，高等教育的公共管理

7、權(quán) 力在不同國家存在著不同的邊界。這是和各個國家的政治制 度、文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。3管理權(quán)力結(jié)構(gòu)中的政府在公共管理權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政府的作用無疑是非常重要的。政府在所有權(quán)力中處于中心地 位。和其它五類公共管理權(quán)力相比，政府由始至終扮演著特 殊角色。就我國高等教育領(lǐng)域公共管理權(quán)力主體所表現(xiàn)出的 六大類別而言，可以將我國公共管理的權(quán)力主體結(jié)構(gòu)最終表 述為：中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政府是公共管理的核心主 體,各種非政府公共部門，自治組織和社會團體在公共管理 中發(fā)揮的各項作用是政府權(quán)力的延伸和補充。雖然政黨權(quán)力 和政府權(quán)力是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，但是政黨權(quán)力往往通過 政府權(quán)力來體現(xiàn)。在各個管理權(quán)力結(jié)構(gòu)邊界中

8、，政府和執(zhí)政 黨的相互關(guān)系是特殊的，這種特殊性主要表現(xiàn)在以下兩個方 面。一方面，執(zhí)政黨必須能夠領(lǐng)導(dǎo)和控制政府，使政府能夠按 照執(zhí)政黨的路線方針進行管理；另一方面，執(zhí)政黨必須使政 府能夠有效發(fā)揮作用。我國政府本質(zhì)上是執(zhí)政黨的政府，即 政府由執(zhí)政黨來組織，它貫徹的是執(zhí)政黨的意圖，政府管理 的政策目標(biāo)按執(zhí)政黨的意圖制定，政府按照執(zhí)政黨的要求來 對高等教育進行管理。因此，政府作用發(fā)揮的好壞必然直接影響到執(zhí)政黨的執(zhí)政效果。在公共管理權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政府的 權(quán)力是主要的。其他的權(quán)力組織在政府的宏觀政策指導(dǎo)下發(fā) 揮著各自的作用。一個總的趨勢是政府外的其他權(quán)力組織正 在發(fā)揮越來越重要的作用，這對于大學(xué)的發(fā)展是有利

9、的。高 等學(xué)校是一個學(xué)術(shù)組織,多種權(quán)力結(jié)構(gòu)共同發(fā)揮作用無疑可 以更好地促進大學(xué)的發(fā)展。二、政府公共管理權(quán)力邊界：模糊與困境政府權(quán)力在我 國建設(shè)世界高水平研究型大學(xué)的過程中，一直居于主導(dǎo)地 位。長期以來，政府的高度集權(quán)使得其他權(quán)力組織很少能夠 對高等教育發(fā)揮影響，各個權(quán)力組織之間的權(quán)力邊界也是模 糊的,作用并不明顯，導(dǎo)致了在管理主體之間的分權(quán)困境。從78南京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）第10卷國際視角來看,政府在計劃和協(xié)調(diào)高等教育系統(tǒng)方面都發(fā)揮著一定的作 用。政府的作用可以在所謂“起促進作用的國家”和“起干 預(yù)作用的國家”之間進行選擇。“起促進作用的國家”指一 個政府贊同高等教育為那些具有正式

10、資格進入高等教育的 人提供一個機會，并不實際指揮高等學(xué)校的核心事務(wù)，如參 與的模式、內(nèi)部的管理、學(xué)術(shù)計劃的開發(fā)和權(quán)力等方面的政 策?！捌鸶深A(yù)作用的國家”指一個政府積極地卷入試圖影響 諸如學(xué)生產(chǎn)品的性質(zhì)、學(xué)校內(nèi)部事務(wù)、大學(xué)與環(huán)境之間的關(guān) 系等方面的工作。顯然，我國政府是屬于起干預(yù)作用的政 府。1自主辦學(xué)權(quán)力缺失從1998年高等教育法關(guān)于政府對高等教育管理方式的規(guī)定中我們看到，國家對高等教育的 干預(yù)權(quán)力主要表現(xiàn)為國家對高等教育的投資權(quán)、規(guī)劃權(quán)、監(jiān) 管權(quán)、中央政府與地方政府對高等教育的管轄權(quán)劃分、意識 形態(tài)的影響權(quán)、校長任命權(quán)、學(xué)術(shù)評定的影響權(quán)等。高校的 辦學(xué)自主權(quán)具體表現(xiàn)為招生權(quán)、自治權(quán)、內(nèi)部機構(gòu)

11、設(shè)置權(quán)、 教師招聘權(quán)、對外交流合作權(quán)、制定內(nèi)部規(guī)章權(quán)、專業(yè)與課 程的設(shè)置權(quán)、教學(xué)實施權(quán)等。但是，這些大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán) 并沒有得到落實。在高等教育法的條文中，關(guān)于高等學(xué) 校的權(quán)利范圍很明確，但政府的權(quán)力更多地表現(xiàn)為對“高校 辦學(xué)自主權(quán)”的干預(yù)，高校的法人地位難以在這種干預(yù)中保 持相對的獨立，大學(xué)自主辦學(xué)的權(quán)力仍然不夠。2式政府組織的權(quán)力邊界模糊各種非正式政府組織在大學(xué)發(fā)展中扮演著很重要的角色，這些新興組織逐漸成為新的 公共權(quán)力載體，并可能對政府的公共權(quán)力和大學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生 隱性制約，形成了三方博弈的態(tài)勢。但是在這種多方博弈過 程中，各個管理主體的權(quán)力定位并不明確。而明確的組織功 能和權(quán)力定位對于促

12、進大學(xué)的發(fā)展是有裨益的。例如美國最 早的非正式組織團體是教師工會，它的權(quán)力邊界就是維護教 師權(quán)益，教師個體處于弱勢地位，自身合法權(quán)益在與學(xué)校談 判中往往得不到保障，因此，教師工會對于保障美國大學(xué)教 師的權(quán)利起到了很好的作用。而在我國，各個非政府組織在高等教育管理過程中為了自身的利益而爭搶權(quán)力，導(dǎo)致對大 學(xué)的管理政出多門，影響了大學(xué)的發(fā)展。3內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力失衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是大學(xué)內(nèi)部的兩種基本權(quán)力形式。所謂學(xué)術(shù)權(quán)力，是指學(xué)術(shù)團 體、學(xué)術(shù)人員影響和支配大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力。正如伯頓克 拉克指出的：“專業(yè)和學(xué)者的專門知識是一種至關(guān)重要的獨 特的權(quán)力形式，它授予某些人以某種方式支配他人的權(quán)力

13、”。大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力的主體是由高等教育系統(tǒng)中各權(quán)力層次組 合而成的，它們都對大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)、學(xué)術(shù)活動及學(xué)術(shù)關(guān)系 產(chǎn)生某種方式的影響或進行某種程度的支配，它來自于直接 從事教研活動的學(xué)者、教授或基層學(xué)術(shù)組織對學(xué)術(shù)事務(wù)等客 體支配的力量。而大學(xué)的行政權(quán)力是指大學(xué)的各個行政部 門、行政人員在遵守國家法律、法規(guī)的前提下，對大學(xué)事務(wù) 進行管理的權(quán)力。由于我國政府是公立大學(xué)的投資主體，政府既是大學(xué)的 舉辦者，又是大學(xué)的管理者，使得大學(xué)的行政權(quán)力成為了政 府權(quán)力的延伸。大學(xué)內(nèi)部管理一直以來實行上令下行的行政 命令模式，主要特征是重行政權(quán)力，輕學(xué)術(shù)權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力不 受重視，明顯弱于行政權(quán)力，在對大學(xué)的管理過程中

14、，忽視學(xué) 術(shù)權(quán)力的重要性，甚至以行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力，直接抑制 了學(xué)術(shù)人員對未知領(lǐng)域的創(chuàng)造性，導(dǎo)致兩種權(quán)力失衡，影響 大學(xué)自身發(fā)展。三、大學(xué)自治與政府控制的權(quán)力博弈：以學(xué)術(shù)為導(dǎo)向歷 史表明，大學(xué)自治與政府控制是一個永恒的主題。兩者博弈 的過程充分體現(xiàn)了政府與大學(xué)二者都期望獲得更大的權(quán)力。高水平研究型大學(xué)的發(fā)展需要一個適合其發(fā)展的權(quán)力結(jié)構(gòu)， 而這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成應(yīng)以學(xué)術(shù)為導(dǎo)向。1平研究型大學(xué)應(yīng)具有相對獨立的權(quán)力高水平研究型大學(xué)的主要特征是“以創(chuàng)新性的知識傳播、生產(chǎn)和應(yīng)用為中 心”。這個特征從根本上決定了高水平研究型大學(xué)應(yīng)該是相 對獨立自由的研究場所。縱觀世界一流大學(xué)的發(fā)展，從中世 紀(jì)巴黎大學(xué)模式

15、到英國紅衣主教約翰亨利紐曼倡導(dǎo)的“大 學(xué)是傳授知識的場所”的理念，從德國教育大臣威廉洪堡 的“大學(xué)也是研究高深學(xué)問的機構(gòu)的理念到柏林大學(xué)以“學(xué) 術(shù)自由、教學(xué)自由、學(xué)習(xí)自由”為模式的創(chuàng)立，從美國教育 學(xué)家查爾斯埃里奧特提出的“大學(xué)是世界上最容不得獨裁 的地方”到哈佛大學(xué)延續(xù)至今的學(xué)術(shù)自由傳統(tǒng)，高水平研究 型大學(xué)在歷史發(fā)展過程承擔(dān)著育人、教學(xué)、科研、服務(wù)等職 能的同時，并始終以“學(xué)術(shù)自由”、“大學(xué)自治、“教授治校” 這三大潛在規(guī)律貫穿著它的成長軌跡。首先，“學(xué)術(shù)自由” 的基礎(chǔ)使師生在追求真理的過程中形成了學(xué)術(shù)共同體，這種 學(xué)術(shù)共同體保障了研究型大學(xué)是以探求高深知識為己任的 自我定位。其次，“大學(xué)自

16、治是指大學(xué)作為一個獨立的法 人團體，能夠自主地處理學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)、較少的受到外界的干擾，為社會提供高質(zhì)量的教育服務(wù)，這是促使高水平研 究型大學(xué)保持學(xué)術(shù)獨立的前提條件?！敖淌谥涡！笔侵附淌?在學(xué)術(shù)管理范圍內(nèi)享有治校的權(quán)力。大學(xué)是一個比較特殊的 學(xué)術(shù)和文化組織，教授作為大學(xué)發(fā)展的核心要素，應(yīng)在學(xué)科 建設(shè)、學(xué)術(shù)性事務(wù)的參與等方面享有學(xué)術(shù)權(quán)力最大化。換句 話說，教授治校的根據(jù)就在于教授在學(xué)術(shù)上的優(yōu)越性，而不 在他們的行政能力。因此，全球最杰出大學(xué)都有這樣一些特 征:給予學(xué)者們開展其研究的很大權(quán)利，學(xué)術(shù)自由的氛圍，一 定程度的院校自治權(quán)。中國大學(xué)要躋身世界一流大學(xué)的行 列，就必須維護大學(xué)的相對獨立性，讓

17、大學(xué)擁有相對獨立的 自我管理的權(quán)力。2公共管理權(quán)力的相對有限性長期以來，大學(xué)被看作一個政府權(quán)力的延伸機構(gòu)，大學(xué)內(nèi)部真正起主導(dǎo)作用的是行政 權(quán)力和行政邏輯，而不是學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)術(shù)的邏輯。大學(xué)是面 向政府辦學(xué)而不是面向社會自主辦學(xué)。因此，才出現(xiàn)政府公 共管理權(quán)力對大學(xué)的發(fā)展一攬統(tǒng)包的情形。事實上，政府公 共管理的權(quán)力是有限的，對大學(xué)的干預(yù)和控制都應(yīng)該處在有 限的范圍之內(nèi)。高校系統(tǒng)已成為整個社會大系統(tǒng)中的一個子 系統(tǒng)，越來越直接依賴于政府在各種社會子系統(tǒng)之間的權(quán)力 協(xié)調(diào)，以保證教育資源供應(yīng)的正?；拓S富性。有學(xué)者指出, 政府對大學(xué)應(yīng)該只擁有以下權(quán)力：對大學(xué)的規(guī)劃、撥款、評 估、監(jiān)督、審批新建高校和考核

18、校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)。除此之外，大學(xué) 內(nèi)部的事務(wù)，包括制定招生計劃、校內(nèi)專業(yè)設(shè)置、精品課程 打造、廣泛社會宣傳、培養(yǎng)人才定位等都是大學(xué)結(jié)合自身現(xiàn) 狀為更好迎合社會發(fā)展需要而做出的具體工作。其實，早在1993年中國教育改革和發(fā)展綱要就具體指出，大學(xué)要真正成為面向社會、自主辦學(xué)的法人團體，至少應(yīng)該擁有7項 辦學(xué)自主權(quán):自主設(shè)置專業(yè)權(quán);自主決定招生辦法，單獨 命題、單獨考試、單獨錄取學(xué)生的權(quán)力;依據(jù)干部標(biāo)準(zhǔn)，自 主選聘校院級領(lǐng)導(dǎo)，自主選拔系處級干部：自主評審教師 職務(wù)，自主聘任或解聘各職級的教師和其他員工，自主決定 工資分配辦法和獎罰辦法：自主安排自籌資金的用途： 自主調(diào)整院系及行政機構(gòu);自主派出或接收留學(xué)人員

19、。但 是這些權(quán)力并沒有得到很好的落實。從歷史的發(fā)展邏輯來看, 這些權(quán)力本身就是屬于大學(xué)的，是大學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。由于在 大學(xué)和政府的權(quán)力博弈中，政府以其特有的權(quán)力和資源對大 學(xué)實施控制,并剝奪了大學(xué)的權(quán)力。從這個意義上來說，“政 府下放大學(xué)自主權(quán)”這種說法是不準(zhǔn)確的，嚴(yán)格來說,是大學(xué) 自主權(quán)的回歸，這是高水平研究型大學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。同時，大 學(xué)作為一個學(xué)術(shù)和文化組織，其發(fā)展受多種權(quán)力的影響和制 約，非政府權(quán)力組織在其發(fā)展過程中同樣發(fā)揮重要的作用， 這已經(jīng)被許多國家的實踐所證實。政府權(quán)力并不是無限的， 合理地確定各個權(quán)力組織的權(quán)力邊界對于促進高水平研究 型大學(xué)的發(fā)展是有利的。3以學(xué)術(shù)為導(dǎo)向的權(quán)力結(jié)構(gòu)在大學(xué)與政府之間權(quán)力相互博弈的過程中，權(quán)力是會發(fā)生轉(zhuǎn)移的。而權(quán)力轉(zhuǎn)移本身具有 雙向性，即一方的權(quán)力讓渡，相對應(yīng)于另一方