城市管理學(xué)04任務(wù)城市土地管理理論學(xué)習(xí)體會(huì) 2

1、城市土地管理理論學(xué)習(xí)體會(huì)一、行政監(jiān)督理論建立在“天賦權(quán)利”、“權(quán)力惡”、“社會(huì)高于國(guó)家”等觀念基礎(chǔ)上的近現(xiàn)代西方國(guó)家監(jiān)督制度理論，對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督進(jìn)行了大量、理性的思索。由洛克、 盧梭等人闡發(fā)的主權(quán)在民論，成為之后以制約權(quán)力為目的的種種分權(quán)學(xué)說(shuō)的理論基礎(chǔ)。洛克還提出將分權(quán) 制衡作為一種政府組織的建構(gòu)原則，這一原則在美國(guó)的建制實(shí)踐中得到進(jìn)一步發(fā)揮，分權(quán)制衡論由此成為 西方國(guó)家監(jiān)督制度的核心思想。西方其他監(jiān)督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權(quán)力” 論、多元民主論等。當(dāng)代中國(guó)監(jiān)督制度的主要理論依據(jù)是議行合一說(shuō)和馬克思主義權(quán)力制約觀。鄧小平對(duì) 新中國(guó)30多年歷史進(jìn)行了深刻反思與總結(jié)，

2、系統(tǒng)提出以權(quán)利制約權(quán)力、以適當(dāng)分權(quán)制約權(quán)力、以法制制約 權(quán)力、以公開(kāi)與監(jiān)督制約權(quán)力、以素質(zhì)制約權(quán)力等權(quán)力制約與監(jiān)控思想，豐富和發(fā)展了馬克思主義權(quán)力制 約觀。國(guó)家土地督察制度作為我國(guó)行政監(jiān)督制度的組成部分，應(yīng)以馬克思主義監(jiān)督理論為指導(dǎo)，同時(shí)注重吸 收西方監(jiān)督理論的進(jìn)步成分：（1）在以市場(chǎng)配置和放權(quán)讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢(shì)下，土地行 政管理權(quán)力濫用的可能性趨于擴(kuò)大，加強(qiáng)土地行政監(jiān)督勢(shì)在必行。（2）土地監(jiān)督制度設(shè)計(jì)一方面要注意保 障民主和公民的土地權(quán)利，以民主和權(quán)利制約權(quán)力，另一方面要豐富監(jiān)督方式，擴(kuò)大行政內(nèi)部和外部監(jiān)督。 （3）現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會(huì)的多維度發(fā)展的

3、趨勢(shì)，土地行政管理制度改革在 擴(kuò)大地方政府權(quán)力和利益的同時(shí)，必須加強(qiáng)縱向的監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用特別是權(quán)力失控。（4）土地 權(quán)利具有公權(quán)性質(zhì)，國(guó)家擁有對(duì)土地的最終管理權(quán)和決定權(quán)，土地的國(guó)家監(jiān)督是保證該權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本制 度安排。（5）權(quán)力制約與法治具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，加強(qiáng)土地監(jiān)督法治建設(shè)，是建立和實(shí)施國(guó)家土地督察制 度的前提和保證。二、政府監(jiān)管理論政府監(jiān)管理論興盛于20世紀(jì)70年代，但其研究主題一一政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是自資本主義經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生 幾百年來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等研究的重點(diǎn)之一。長(zhǎng)期占據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)統(tǒng)治地位的自由主義經(jīng) 濟(jì)思想認(rèn)為，建立在“經(jīng)濟(jì)人”理性行為基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有效率的、均

4、衡的，人們追求個(gè)人利益的行為 最終有效地促進(jìn)了社會(huì)利益，市場(chǎng)自身會(huì)解決一切問(wèn)題。20世紀(jì)二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使傳統(tǒng)的 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度神話遭到破滅，以倡導(dǎo)現(xiàn)代國(guó)家干預(yù)主義的凱恩斯理論應(yīng)運(yùn)而生。此后，有關(guān)“市場(chǎng)失靈”和“政 府失靈”的爭(zhēng)論延續(xù)至今。市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)為市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效配置社會(huì)資源和無(wú)法解決效率以外的非經(jīng) 濟(jì)目標(biāo)，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈則主要有外部性、公共物品問(wèn)題、信息不對(duì)稱、壟斷經(jīng)營(yíng)等原因。市場(chǎng)失靈提供了 政府監(jiān)管的必要前提，但并不能構(gòu)成充分根據(jù)。政府失靈也是普遍存在的事實(shí)。政府失靈主要表現(xiàn)為公共 政策失效、政府組織的低效率、尋租等。土地和土地利用的特殊性使得土地監(jiān)管成為政府監(jiān)管的主要內(nèi)

5、容之一：土地的“準(zhǔn)公共物品”屬性使其 在市場(chǎng)機(jī)制下難以得到有效保護(hù)或供應(yīng)；土地利用的外部性問(wèn)題較之其他資源的利用和產(chǎn)品生產(chǎn)更加突出； 土地經(jīng)營(yíng)利用中的信息不對(duì)稱和不完全問(wèn)題增加了國(guó)家糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，等。政府土地監(jiān)管也 不可避免地存在“監(jiān)管失靈”的問(wèn)題，如：由于信息不對(duì)稱、不完全和制訂政策的復(fù)雜性等，容易造成土地 公共政策失效；由于地方保護(hù)主義、自利動(dòng)機(jī)的影響，地方政府及其官員可能缺少保護(hù)耕地、生態(tài)用地等 公益性用地的積極性，導(dǎo)致保護(hù)不力；政府官員的官僚作風(fēng)與無(wú)處不在的尋租行為和利益集團(tuán)影響相勾結(jié)， 可能導(dǎo)致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。尤其需要重視的是在我國(guó)特有的土地管理“

6、體制性失靈”問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，無(wú)論是國(guó)有土地還 是農(nóng)民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權(quán)利主要?dú)w地方政府，地方政府成為事實(shí)上的“土地所有者”。 這種身份使其在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)中更多地扮演了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參與者而非監(jiān)管者角色，與中央政府的關(guān)系也由 政策執(zhí)行者更多地變?yōu)槔娌┺恼叩年P(guān)系。其結(jié)果，市場(chǎng)機(jī)制的各種缺陷，如外部性、信息不對(duì)稱、公共 物品提供不足等等問(wèn)題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對(duì)這種“體制性失靈”，有必要按照 政府監(jiān)管理論重新審視中央與地方的土地管理關(guān)系，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)地方政府土地利用和管理行為的監(jiān)管。三、府際關(guān)系理論20世紀(jì)80年代發(fā)端于英美的新公共管理改革，推動(dòng)了全球

7、范圍的公共治理模式的深刻變革。在以公 共治理的市場(chǎng)化和社會(huì)化為基本特征的行政改革浪潮中，地方分權(quán)、府際合作和多中心治理成為府際關(guān)系 調(diào)整和發(fā)展的共同取向。世界各國(guó)中央與地方關(guān)系變遷的一個(gè)重要現(xiàn)象，是聯(lián)邦制國(guó)家呈現(xiàn)由分散向集中 的發(fā)展趨勢(shì)，而單一制國(guó)家則呈現(xiàn)由集中向分散的發(fā)展趨勢(shì)。這種以縱向分權(quán)、彼此制衡、相互合作為基 本特征的國(guó)家結(jié)構(gòu)名異實(shí)同的發(fā)展趨向，對(duì)研究現(xiàn)代化進(jìn)程中的中央與地方關(guān)系具有重要意義。新中國(guó)成 立以后，長(zhǎng)期實(shí)行中央高度集權(quán)體制。改革開(kāi)放以來(lái)，以放權(quán)讓利和實(shí)行差別化區(qū)域政策為主要特征的地方分權(quán)改革開(kāi)始啟動(dòng)。經(jīng)過(guò) 30年的改革，傳統(tǒng)中央集權(quán)體制有所松動(dòng)，地方政府自主權(quán)力空間顯著擴(kuò)大

8、，但在中央與地方關(guān)系中也出 現(xiàn)了不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：中央政府仍然具有濃厚的集權(quán)色彩，但并不擁有足夠的支配權(quán)力；地方政府 在事實(shí)上分得了部分權(quán)力，但卻缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督；府際關(guān)系存在著“討價(jià)還價(jià)，互相攀比”和“上有政策， 下有對(duì)策”等問(wèn)題，導(dǎo)致中央重大決策在地方執(zhí)行中走樣。因此，有必要進(jìn)一步理順中央與地方的權(quán)力關(guān)系， 改變中央集權(quán)過(guò)度問(wèn)題，實(shí)行中央與地方適度的分權(quán)體制，同時(shí)完善中央的宏觀調(diào)控和監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)中 央與地方之間分權(quán)分工、協(xié)調(diào)合作的良好關(guān)系。中外府際關(guān)系的改革實(shí)踐及相關(guān)理論，對(duì)建立符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家土地督察制度具有重要借鑒作用。 （1）隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和民主政治建設(shè)不斷加強(qiáng)，地方分

9、權(quán)趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，包括土地管理體制改革在內(nèi) 的任何改革都只能順勢(shì)而為。（2）土地作為重要的生產(chǎn)要素，在地方工業(yè)化、城市化進(jìn)程中仍然發(fā)揮著其 他要素?zé)o法替代的關(guān)鍵作用，這決定了土地管理地方分權(quán)的必要性。同時(shí)，作為一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展 中大國(guó)，中央政府必須保持對(duì)全國(guó)土地資源利用的有效的宏觀調(diào)控能力。（3）要克服“一統(tǒng)即死，一放即 亂”的怪圈，構(gòu)建土地管理中央選擇性集權(quán)體制看來(lái)是很有必要的。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)明確哪些權(quán)力必須由中 央政府行使，由中央政府一竿子插到底；對(duì)需要中央政府決策而由地方政府執(zhí)行的權(quán)力，可以通過(guò)加強(qiáng)監(jiān) 督的方式進(jìn)行管理。國(guó)家土地督察制度的建立無(wú)疑體現(xiàn)了這種現(xiàn)代管理的要求。其實(shí)類似制

10、度安排，在任 何現(xiàn)代民族國(guó)家都是必需的，對(duì)于中國(guó)這樣的大國(guó)治理來(lái)說(shuō)就尤其必要了。四、利益關(guān)系理論利益和利益關(guān)系是中西方思想史上的古老課題，但直到辨證唯物主義和歷史唯物主義的創(chuàng)立，才第一 次科學(xué)、深刻地揭示了利益的形成和實(shí)質(zhì)。馬克思主義經(jīng)典作家不僅不回避利益，反而是從關(guān)注和研究人 的需要和利益出發(fā)，揭示人類行為的物質(zhì)動(dòng)因，進(jìn)而揭示人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。按照馬克思主義利益理論， 在社會(huì)主義社會(huì)，就既存在著全體人民的共同利益即國(guó)家利益，又存在著不同組織的組織利益和公民的個(gè) 人利益，盡管公有制下根本利益是一致的，但利益矛盾也客觀存在。隨著改革開(kāi)放的深化，在利益主體多 元化和利益關(guān)系復(fù)雜化的背景下，中央和

11、地方的利益關(guān)系格局發(fā)生了重要變化。首先，地方政府成為特殊 的利益主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方政府追求地方利益行為的正當(dāng)性，但決不能承認(rèn) 在當(dāng)前非規(guī)范的市場(chǎng)條件下違反法律、扭曲經(jīng)濟(jì)規(guī)律的地方保護(hù)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等的正當(dāng)性。其次，地方與中 央的博弈關(guān)系日益明顯。地方政府無(wú)論是作為利益主體還是作為調(diào)控主體，都會(huì)以地方利益最大化為追尋 目的，導(dǎo)致與以追求國(guó)家利益最大化的中央政府之間出現(xiàn)博弈關(guān)系。第三，地方政府的利益并非等同于地 方利益，當(dāng)出于政府機(jī)構(gòu)和官員個(gè)人自身利益的考慮致使發(fā)生權(quán)力尋租等情形時(shí)，其所追逐的利益是與地 方整體利益完全背離的。土地利用和管理的各種關(guān)系本質(zhì)上都是利益關(guān)系，利益關(guān)系理論為深化中央與地方土地利用和管理關(guān) 系的分析，健全土地管理特別是土地監(jiān)督制度提供了重要指導(dǎo)。（1）在承認(rèn)和尊重土地利用地方利益的基 礎(chǔ)上，必須堅(jiān)持國(guó)家利益和人民利益的優(yōu)先性和主導(dǎo)性。（2）鑒于地方保護(hù)主義在一些地方呈現(xiàn)愈演愈烈 之勢(shì)，甚至可能