當(dāng)前社區(qū)警務(wù)存在的問題及對策思考

1、當(dāng)前社區(qū)警務(wù)存在的問題及對策思考王建中李向國2006年01月25日14:59【字號大中小】【留言】【論壇】【打印】【關(guān)閉】面對日益嚴峻復(fù)雜的社會治安形勢，公安部黨委在總結(jié)中外警務(wù)工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ) 上，于2002年3月在全國公安派出所工作會議上提出，在全國大中城市和縣城全面實施 社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，逐步建立起與新型社區(qū)管理體制相適應(yīng)的社區(qū)警務(wù)運行機制。2002年6 月14日，公安部作出關(guān)于改革和加強公安派出所工作的決定，其中明確提出：公安 派出所工作，“堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合的方針，改革警務(wù)機制，積極實施社區(qū)警 務(wù)戰(zhàn)略?！鄙鐓^(qū)警務(wù)作為一種警務(wù)模式和理念被正式提出后，各級公安機關(guān)按照部署，積 極

2、推行社區(qū)警務(wù)。但從目前社區(qū)警務(wù)的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢來看，公安部的改革思路和要求沒 有得到全面、有力的貫徹落實，社區(qū)警務(wù)的組織建設(shè)、管理體制、警力配置、工作措施等 仍然不適應(yīng)形勢和任務(wù)的要求。要深入推進社區(qū)警務(wù)，實現(xiàn)社會治安工作的良性循環(huán)，必 須加快公安機構(gòu)改革，完善警務(wù)機制，改善社區(qū)警務(wù)的主客觀環(huán)境。在此，筆者結(jié)合工作 實際就當(dāng)前社區(qū)警務(wù)中存在的問題及如何深化社區(qū)警務(wù)改革談點淺薄的看法。一、當(dāng)前社區(qū)警務(wù)工作中存在的問題社區(qū)警務(wù)開展以來，已得到各級黨委、政府和社會各界群眾的認可，公安機關(guān)在穩(wěn)步 推進社區(qū)警務(wù)方面積累了不少經(jīng)驗。但從當(dāng)前基層公安機關(guān)在推進社區(qū)警務(wù)方面的實際情 況來看還存在一些問題。理論

3、研究滯后，影響了社區(qū)警務(wù)的深入開展。“社區(qū)警務(wù)”是西方發(fā)達國家最先提出 來的。二十世紀三十年代起，西方發(fā)達國家警察機關(guān)為應(yīng)對日益嚴峻的犯罪形勢，采取增 加警力、提高警察裝備現(xiàn)代化水平等方法，增強警察的戰(zhàn)斗力，但在遏制犯罪方面并沒有 收到良好的效果。在總結(jié)這次警務(wù)革命失敗的教訓(xùn)中，警察機關(guān)發(fā)現(xiàn)，無視民眾及犯罪預(yù) 防工作是警務(wù)工作缺乏民眾支持和犯罪“打不勝打”的根本原因。為改變這種被動狀況，從 二十世紀六七十年代起，西方發(fā)達國家警察機關(guān)提出了社區(qū)警務(wù)理念。經(jīng)過多年實踐，社 區(qū)警務(wù)在維護社會治安和預(yù)防打擊犯罪中發(fā)揮了重要作用，得到了社會各界的認可和支 持。與發(fā)達國家相對成熟的社區(qū)警務(wù)理論和豐富的實踐

4、相比，我國的社區(qū)警務(wù)理論和實踐 都處于起步階段。特別與社區(qū)警務(wù)的現(xiàn)實迫切需要相比，社區(qū)警務(wù)方面的理論研究滯后狀 況十分明顯，這在一定程度上影響了人們對社區(qū)警務(wù)的正確認識和用理論指導(dǎo)實踐的效 果。對社區(qū)警務(wù)客觀要求的認識不夠清晰。社區(qū)警務(wù)要求公安機關(guān)在派出所和刑偵工作 改革的基礎(chǔ)上將工作重心從“以打為主”調(diào)整為“打防結(jié)合，以防為主”。但在實際工作中， 有不少單位對社區(qū)警務(wù)的客觀要求認識不清，簡單地把社區(qū)警務(wù)理解為，社區(qū)+警務(wù)”，或 把傳統(tǒng)警務(wù)移植到社區(qū)內(nèi)；在推進社區(qū)警務(wù)中，只注重社區(qū)警務(wù)形式方面的要求，熱衷于 建社區(qū)警務(wù)室、制作社區(qū)警務(wù)標識和臺賬，而在運行機制、工作方式、管理模式等實質(zhì)性 內(nèi)容方

5、面未進行配套改革，結(jié)果是社區(qū)警務(wù)與原先的責(zé)任區(qū)警務(wù)“換湯不換藥”。對社區(qū)警務(wù)發(fā)展方向不明確。有相當(dāng)部分基層公安機關(guān)對推進社區(qū)警務(wù)的戰(zhàn)略背景 了解不深，對社區(qū)警務(wù)的發(fā)展方向不明確，在實施社區(qū)警務(wù)過程中沒有結(jié)合公安改革和建 立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公安管理體制及其工作運行機制的要求進行，“坐而論道”，工 作不推不動，上面怎么部署下面怎么做；或者原地起跳”，工作不講求創(chuàng)新，實踐中既反 映不出問題，又總結(jié)不出經(jīng)驗，工作平平淡淡，推進緩慢，效果不明顯。社會客觀形勢的發(fā)展變化，在很大程度上影響了社區(qū)警務(wù)的實施。單位人向社會人的管理模式變化影響了社區(qū)警務(wù)工作的開展。市場經(jīng)濟體制下，原 來依托政府和企事業(yè)單位

6、落實管理的社會管理模式被打破，而以地域為紐帶的新型社區(qū)組 織體系和管理模式尚在健全完善中。與單位人的管理模式相比，社會人的管理尚存在管理 網(wǎng)絡(luò)不完善、有效管理方法不多等問題。這種管理模式所存在的問題，在社區(qū)警務(wù)工作中 的反應(yīng)便是民警可依靠的力量大大削弱，工作難度增大，警務(wù)工作效能降低。人們的思想觀念、價值觀念的變化影響了社區(qū)警務(wù)工作的開展。改革開放以來，人 們的思想觀念和價值觀念發(fā)生了巨大變化，群眾參與治安工作的積極性和熱情降低，意識 淡化，公安工作的群眾基礎(chǔ)弱化。具體表現(xiàn)為，一高一低”，即黨委、政府和人民群眾對社 會治安、對警務(wù)工作的期望值增高而群眾參與社會治安工作的互動性”降低。在工作中，

7、 群眾要求社區(qū)民警幫助解決矛盾糾紛多、解決困難多，而對社區(qū)治安工作理解少、支持少、 參與少。這種現(xiàn)象的存在，使社區(qū)警務(wù)民警很難有效組織社區(qū)群眾開展治安工作，嚴重影 響了社區(qū)警務(wù)工作的順利進行。社會治安形勢復(fù)雜嚴峻，影響了社區(qū)警務(wù)工作的開展。當(dāng)前，我國正處于社會矛盾 凸顯期和刑事案件多發(fā)期，社會治安形勢復(fù)雜嚴峻，公安機關(guān)維護社會治安穩(wěn)定的壓力巨 大。為維護社會治安穩(wěn)定，基層公安機關(guān)只得將工作重心放在打擊犯罪方面。持續(xù)不斷的 嚴打，使基層單位和基層民警根本無暇抓基層基礎(chǔ)工作。本對社區(qū)警務(wù)工作充滿期望的基 層組織和群眾由于長期見不到社區(qū)民警到社區(qū)、到警務(wù)室工作的身影，轉(zhuǎn)而對派出所和社 區(qū)民警充滿怨氣

8、，這種狀況客觀上增大了基層警務(wù)工作的難度，影響了社區(qū)警務(wù)工作整體 推進效果。公安機關(guān)內(nèi)部存在的種種問題也影響了社區(qū)警務(wù)的開展。上級干預(yù)過多。發(fā)達國家在社區(qū)警務(wù)管理方式是上級對社區(qū)民警工作一般不進行干 預(yù)，社區(qū)民警在職責(zé)范圍內(nèi)有權(quán)決策。上級更像一個研究所，通過數(shù)字分析、實地調(diào)查、 聽取反映等方式，監(jiān)測社區(qū)民警的工作，對忽略的地方作出建議，對超常的做法要求作出 解釋，對不恰當(dāng)?shù)淖龇◣椭恼?，這是一種非?？茖W(xué)的管理方式。而我國的基層派出所民 警，在工作上很少有主動權(quán)，工作往往聽命于上級，而上級機關(guān)下達的指令過多過頻，且 大多不符合當(dāng)?shù)貙嶋H，因此，不僅缺少針對性，而且十分不利于應(yīng)當(dāng)具有很強主動性特點

9、的社區(qū)警務(wù)的開展。再加上大量的公安職責(zé)范圍外的聯(lián)合執(zhí)法等非警務(wù)活動，基層派出所 民警常年忙于應(yīng)付，進社區(qū)的時間也越來越少，更難做到與社區(qū)組織和群眾一道主動研究 治安問題并采取針對性防范措施。民警素質(zhì)較差。從當(dāng)前情況看，有相當(dāng)數(shù)量的基層民警法律與業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，不善 于抓基礎(chǔ)工作，不善于與居民群眾溝通，不善于聽取意見，不善于收集、捕捉信息，不善 于綜合分析治安狀況，不善于運用市場經(jīng)濟的原則解決社區(qū)警務(wù)的實際困難和問題，不善 于調(diào)動和激發(fā)群眾開展治安防范的積極性，而這一切恰恰是社區(qū)警務(wù)對基層民警素質(zhì)提出 的基本要求。警力配置不合理?！按髾C關(guān)，小基層”的“倒金字塔”警力配置結(jié)構(gòu)，造成了一線警力 的嚴重

10、不足，影響了社區(qū)警務(wù)的開展。按照我國160萬公安民警，13.5億人口計算，每個 民警要大約管理845人，這與西方發(fā)達國家500： 1的警民比例相比雖然還有較大的差距， 但是如果加上公安機關(guān)的各類輔助力量，這個差距幾乎可以忽略不計?？墒桥c西方國家 60%以上的警力在基層一線相比，我們的，倒金字塔”警力配置結(jié)構(gòu)，使得一線的警力在繁 重的工作任務(wù)下顯得十分緊張。民警常年超負荷工作，推進社區(qū)警務(wù)的各項具體措施無法 真正落到實處。警務(wù)運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)。當(dāng)前，公安機關(guān)內(nèi)部依然沿用的是計劃經(jīng)濟體制下的公安管理和 運行體制，警務(wù)運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)的問題在新的治安形勢下顯得越來越突出。主要表達在：內(nèi)部 機構(gòu)設(shè)置過多、業(yè)務(wù)交叉

11、、分工過細；機關(guān)龐大，層級過多，工作效率不高；目標設(shè)置欠 科學(xué)，檢查考核過多過濫，報表臺賬種類繁多；工作重形式、輕內(nèi)容，重初始、輕過程和 結(jié)果，等等。這些弊端不僅形成了嚴重的內(nèi)耗，影響公安工作效率，而且極大地挫傷了民 警的積極性，影響了民警的實踐探索和創(chuàng)新，制約了公安改革進程，阻礙了社區(qū)警務(wù)的深 入開展。二、深化社區(qū)警務(wù)改革的幾點思考深化理論研究，確保社區(qū)警務(wù)改革沿著正確的方向進行。只有以正確的理論為指導(dǎo)， 實踐才能成功。因此，對實施社區(qū)警務(wù)，應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略的高度來認識，要以解決認識層面的 問題為突破口，深化公安理論，明確發(fā)展方向，以指導(dǎo)、推動社區(qū)警務(wù)改革的深入開展。 社區(qū)警務(wù)改革是現(xiàn)代化后的歐美

12、西方發(fā)達國家在總結(jié)前三次警務(wù)革命(即警察職業(yè)化、警 察專業(yè)化、警察現(xiàn)代化)成敗得失的基礎(chǔ)上提出的，并經(jīng)實踐證明是成功的、正確的警務(wù) 革命。它是當(dāng)今世界警務(wù)改革的方向。公安部作出全面實施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的部署，是堅持 與時俱進、順應(yīng)潮流發(fā)展、表達時代性的舉措；是適應(yīng)社會治安形勢變化，提高駕馭社會 治安局勢能力，把握警務(wù)工作發(fā)展規(guī)律的要求。各級公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)把實施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，建立與市場經(jīng)濟體制下工作內(nèi)容和工作任務(wù) 相適應(yīng)的工作機制和保障機制，促進警務(wù)管理和運行機制改革，作為新時期完善基層公安 工作、改革和健全公安管理體制、推進公安工作大發(fā)展的一次重大機遇，實現(xiàn)新時期公安 工作的創(chuàng)新和發(fā)展。同時，深化社

13、區(qū)警務(wù)建設(shè)，必須建立和完善社區(qū)警務(wù)理論，以理論作 指導(dǎo)大力推進社區(qū)警務(wù)實踐的開展。這就需要我們既要客觀總結(jié)傳統(tǒng)公安工作理論，使之 在社區(qū)警務(wù)實踐中進一步完善；又要在推進社區(qū)警務(wù)中研究新情況，解決新問題，通過理 性的認識和研究，促進理論創(chuàng)新和各項工作的創(chuàng)新。同時還要學(xué)習(xí)、吸取西方市場經(jīng)濟條 件下的警務(wù)理論和警務(wù)實踐精華，使社區(qū)警務(wù)理論在完善、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，不斷發(fā)展，以 進一步指導(dǎo)和促進公安實踐。建立完善機制，用制度來標準和推進社區(qū)警務(wù)。社區(qū)警務(wù)絕不是簡單的警力前移、 在社區(qū)設(shè)立幾個警務(wù)室、為每個民警劃定一個責(zé)任區(qū)的問題，它是專群結(jié)合的公安工作方 針在新時期的發(fā)展，代表著一種戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的警務(wù)思

14、想。社區(qū)警務(wù)不僅要求民警沉入 社區(qū)、貼近群眾、密切警民關(guān)系、組織群眾開展治安防控工作，而且要求一切基層公安工 作都要圍繞社區(qū)、立足社區(qū)、在社區(qū)中顯示生命力。它的目的是有效預(yù)防減少違法犯罪和 事故，本質(zhì)在于真心實意為社區(qū)民眾服務(wù)，保障民眾安居樂業(yè)，同時使其依法行使民主權(quán) 利，促進社區(qū)經(jīng)濟、文化、社會全面進步。因此，要完善和強化社區(qū)警務(wù)，必須將現(xiàn)代社 區(qū)警務(wù)理論與當(dāng)?shù)貙嶋H情況結(jié)合，認真總結(jié)、借鑒國內(nèi)外成功的經(jīng)驗，建立健全社區(qū)警務(wù) 工作標準、情報信息工作標準、治安防管控工作標準和警務(wù)報批（包括許可與否決）、檢查 監(jiān)督、績效考核與評估、責(zé)任倒查、競爭上崗、獎懲及保障服務(wù)等一系列規(guī)章制度，用制 度來標準

15、和推進社區(qū)警務(wù)。（1）制定社區(qū)警務(wù)工作標準。要明確社區(qū)民警的身份，應(yīng)當(dāng)變社會治安單一的維護者為 社區(qū)防控體系的組織領(lǐng)導(dǎo)者；明確和標準社區(qū)民警工作職責(zé)（主要是組織巡邏防控、聯(lián)系 與服務(wù)社區(qū)、搜集處理情報信息、人口與陣地管理、處警辦案等）的具體內(nèi)容和可操作性 強的程序；明確社區(qū)民警應(yīng)當(dāng)把與社區(qū)共同承擔(dān)改善社區(qū)生活環(huán)境的任務(wù)、為群眾生產(chǎn)經(jīng) 營、脫貧致富提供信息服務(wù)和接受居民求助作為自己為社區(qū)居民服務(wù)的主要范圍和內(nèi)容 （禁止參與影響警民關(guān)系的非公安行政行為）；并明確地向社區(qū)民警提出熟悉公安基礎(chǔ)業(yè)務(wù)、 熟悉相關(guān)法律知識、熟悉民情社情（對社區(qū)每一個家庭每一個人、每一處環(huán)境、每一個企 事業(yè)單位了如指掌）、善

16、于做群眾工作、善于搜集處理信息、善于調(diào)處糾紛和依法標準自 己的行政、刑事執(zhí)法行為等基本素質(zhì)要求。（2）制定情報信息工作標準。要按照信息與數(shù)據(jù)所應(yīng)當(dāng)具有的一致性、準確性、完整性、 共享性、效能性的要求，明確標準情報信息的范圍、采集方法、核查方法、分析方法及處 理程序。要逐步實現(xiàn)公安信息網(wǎng)進社區(qū)、上警車、通警員，努力建設(shè)一個輸入界面統(tǒng)一、 結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、綜合處理機能強大、運行安全可靠的公安綜合信息系統(tǒng)。制定治安防管控工作標準。要按照構(gòu)建全方位、多層次、全天候、立體型的社區(qū)防 控體系和隊伍專業(yè)化、工作社會化、組織網(wǎng)絡(luò)化、形式多樣化、管理市場化的要求，明確 標準對社區(qū)實有人口、流動人口、重點人口

17、、要害部位、重點行業(yè)的管理，明確如何將管 理融入服務(wù)之中，如何進行有效的控制，如何從發(fā)案中查找漏洞和開展防范，如何排查和 消除社會不穩(wěn)定因素，如何幫助挽救有劣跡的人員，特別是失足的青少年。在防范方式上 要明確“三個結(jié)合”，即公開防范與秘密收集信息結(jié)合、動態(tài)巡邏與靜態(tài)鄰里(單位)守望結(jié) 合、日常人口管理與對違法犯罪高危人群的教育控制結(jié)合。制定績效考核評估制度。要結(jié)合社區(qū)警務(wù)特點，把握整體工作導(dǎo)向，科學(xué)確定考評 分值，引入競爭激勵機制。強化保障機制，推進公安管理體制改革。社區(qū)警務(wù)絕不僅僅是派出所和社區(qū)民警的 事，也不僅僅涉及治安、刑偵幾個部門，它涵蓋了公安機關(guān)各職能部門和各個警種，一切 公安工作最

18、終都落腳在社區(qū)。因此，要完善和強化社區(qū)警務(wù)，必須圍繞社區(qū)警務(wù)對公安管 理體制和運行機制進行改革。在管理體制上，要按照社區(qū)警務(wù)的要求，精簡機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，撤并一些警種、部門， 增設(shè)一些必要的機構(gòu)，調(diào)整警力布局，充實基層社區(qū)，徹底改變機構(gòu)頭重腳輕，警種太多 太細的狀況，形成小機關(guān)，大基層”的格局。要理順各部門、各警種之間，以及它們與社 區(qū)警務(wù)的關(guān)系，明確它們在實施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略中承擔(dān)的職責(zé)。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，要將職責(zé)、 任務(wù)相近的部門納入一個指揮官統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，防止工作上的不協(xié)調(diào)與磨擦，減少內(nèi)耗。要改 革創(chuàng)新管理方式，大力推行電子警務(wù)，減低行政成本，提高行政效率，形成行為標準、運 轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的管理體制。警務(wù)管理上，要圍繞社區(qū)警務(wù)，大力推行法制化、標準化、人本化、社會化的管理 模式。要賦予基層派出所領(lǐng)導(dǎo)的工作主動權(quán)，改變現(xiàn)行的接受上級指示、命令式的警務(wù)導(dǎo) 向，使他們能夠結(jié)合實際，開展針對性強的警務(wù)活動，由此促使他們逐步養(yǎng)成定期分析治 安形勢的良好習(xí)慣，使之逐步成為善于捕捉敏感信息、善于預(yù)測未來(而不是容忍和應(yīng)付 未來)、善于發(fā)動和組織群眾、善于指揮各種警務(wù)活動的適應(yīng)新時代要求的指揮員。在警務(wù)運作上，要圍繞推動警務(wù)工作社會化來進行。要在堅持嚴厲打擊各類違法犯 罪的基礎(chǔ)上，貫徹“打防結(jié)合，以防為主”的工作指導(dǎo)思想。要注意情報信息的采