放管服視角下幼兒園管理體制創(chuàng)新研究

1、放管服視角下幼兒園管理體制創(chuàng)新研究【摘 要】推進(jìn)教育“放管服”改革是黨的十九屆四中全會精神的具體表現(xiàn)，是完善我國幼兒教育管理體制的關(guān)鍵舉措?；谖墨I(xiàn)回 顧與實證研究發(fā)現(xiàn)，我國幼兒園管理體制存在諸多難題。研究從放管服理論視角下，探索幼兒園管理體制的有效路徑。通過SWOT模 型分析“放管服”框架下幼兒園管理體制改革策略，提出三點可行之策：在幼兒教育治理設(shè)計方面，充分發(fā)揮政府責(zé)任的有效擔(dān)當(dāng)； 在幼兒教育體制運行方面，實行“互聯(lián)網(wǎng)+ ”教育督導(dǎo)；在幼兒教育體制改革維護(hù)方面，完善兒童教育立法。【關(guān)鍵詞】放管服改革；幼兒園管理體制；幼兒教育質(zhì)量評估黨的十九屆四中全會指出，要深化教育領(lǐng)域“放管服”改 革，轉(zhuǎn)

2、變政府職能，優(yōu)化管理方式。近年來，各省積極貫徹落實 中央關(guān)于教育領(lǐng)域“放管服”改革的指示，正加快完善教育治 理頂層設(shè)計，推進(jìn)“放管服”改革。作為國民教育基礎(chǔ)的學(xué)前教 育，應(yīng)首當(dāng)其沖，加快改革步伐。那么，如何合理推進(jìn)幼兒園管 理體制的“放管服”改革，值得理性思考和深入探討。一、幼兒園管理體制改革問題的提出長期以來，幼兒教育管理體制改革是學(xué)界從未間斷的討論焦 點。很多學(xué)者把目光聚焦于幼兒教育的“三大體制”，通過辦學(xué) 體制改革重塑幼兒教育建設(shè)的基礎(chǔ)，通過管理體制和財政體制改 革拓展幼兒教育發(fā)展的兩翼。因此，對“三大體制”進(jìn)行改革被 認(rèn)為是幼兒教育改革的關(guān)鍵。要提高幼兒教育質(zhì)量和水平，三大 體制的改革

3、須同時并舉。其中，幼兒教育管理體制是幼兒教育事 業(yè)發(fā)展的核心。1但隨著改革的不斷推進(jìn)，幼兒教育管理體制中 的問題層出不窮，尤其是微觀層面的幼兒園管理體制仍不能滿足 幼兒教育發(fā)展之需。當(dāng)前，我國幼兒教育體制面臨諸多問題，例如管理部門職 責(zé)錯位或缺位、“園長負(fù)責(zé)制”執(zhí)行誤區(qū)等問題，尤其是民辦幼 兒園管理更是參差不齊，亂象不斷。究其原因，有學(xué)者指出缺乏 社會公共服務(wù)體系保障，加之經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)致幼兒園教育市場 化，嚴(yán)重削弱了幼兒教育資源。有學(xué)者則認(rèn)為是因為相關(guān)政策 落實偏離政策目標(biāo)，使集體幼兒園及企事業(yè)單位幼兒園的管理體 制和投入體制發(fā)生改變，從而造成幼兒園管理混亂、經(jīng)費不足等 困境。3同時，在對民

4、辦園管理體制研究中，有學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，作 為政策執(zhí)行者，各級委托代理人之間行動目標(biāo)迥異且缺乏社會監(jiān) 督機(jī)制4，進(jìn)而導(dǎo)致民辦園管理與發(fā)展矛盾突出。然而如何解決這一現(xiàn)實問題，黨中央通過推進(jìn)幼兒園管理 體制的“放管服”改革指明了方向，要明確政府職責(zé)、健全評估 督導(dǎo)、促進(jìn)教育公平，建立強有力的制度保障。龐麗娟等學(xué)者認(rèn) 為，需要完善政府的公共服務(wù)體系，讓政府在幼兒教育發(fā)展中起 主導(dǎo)作用，從而達(dá)到加強和提高教育公共服務(wù)能力的目的。同時 統(tǒng)籌并充分利用好農(nóng)村富余的教育資源，多渠道擴(kuò)大教育資源的 流入。5基于這樣的共識，本研究探索了 “放管服”視角下的幼 兒園管理體制改革路徑。二、幼兒園管理體制“放管服”改革的背

5、景推進(jìn)教育“放管服”改革是優(yōu)化教育資源，保證教育健康發(fā) 展的關(guān)鍵性舉措。其一，教育“放管服”改革能夠進(jìn)一步明確教 育管理部門權(quán)責(zé)，轉(zhuǎn)變辦學(xué)發(fā)展理念，將社會力量引入教育事業(yè) 中來，激發(fā)社會活力。其二，能夠發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的 優(yōu)越性，促進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置。同時，有利于完善相關(guān)教育 督導(dǎo)機(jī)制，保證學(xué)校及幼兒園的教育教學(xué)質(zhì)量。其三，有利于提 升公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)教育公平，推動農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)及邊 遠(yuǎn)地區(qū)教育水平的提高。因此，研究選取某省部分城鄉(xiāng)幼兒園調(diào)研數(shù)據(jù)，通過4個典型 幼兒園實例分析，剖析幼兒園管理體制的現(xiàn)存問題，以揭示推進(jìn) 幼兒園管理體制“放管服”改革的背景。（一）宏觀管理，部門職責(zé)

6、不清晰自2010年以來至今，我國幼兒教育管理體制的特點是“政府 主導(dǎo)職責(zé)回歸，地方負(fù)責(zé)，各部門分工協(xié)作”?，F(xiàn)階段我國城 鄉(xiāng)普遍出現(xiàn)了 “入園難，入園貴”的教育困境，幼兒入園供需不 平衡成為社會的一大難題。究其原因，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的 推進(jìn)，幼兒園辦學(xué)逐漸被推向市場化，一些政府部門人員思想觀 念滯后，其管理職責(zé)缺位錯位、主體責(zé)任認(rèn)識不到位，導(dǎo)致大量 適齡幼兒的學(xué)前教育質(zhì)量得不到保障。城鄉(xiāng)相較，該問題在廣大 鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)表現(xiàn)得更加突出。A鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委辦為縣政府教育局的下屬部門，負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)中 小學(xué)校及幼兒園的教育事務(wù)。其主要負(fù)責(zé)上傳下達(dá)，進(jìn)行定期考 核、相關(guān)人員入園考核、編排幼兒活動并參與教育考核等工

7、作。 幼兒教育管理范圍包括全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的15所公辦幼兒園和已注冊的2所民 辦幼兒園。至2019年8月底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒入學(xué)數(shù)量中，公辦幼兒園 有881人，民辦幼兒園有338人。其中，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的A幼兒園由私人投 資于2008年建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委辦負(fù)責(zé)管理。園內(nèi)實行園長負(fù)責(zé)制， 有園長1名、幼師和保育員共5名、幼兒106名。班級按幼兒年齡分 為：育苗班、萌芽班和成長班。在教育服務(wù)設(shè)施方面，園內(nèi)分為 游戲區(qū)、教學(xué)區(qū)、喝水區(qū)和衛(wèi)生區(qū)，設(shè)有圖書架、玩具架、水杯 架等簡易設(shè)備。幼兒活動涉及古詩、兒歌、拼音、音樂、舞蹈和 繪畫幾個方面。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機(jī)構(gòu)與幼兒園的運作模式下，不難發(fā)現(xiàn)其存 在的管理問題：一方面，縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

8、各部門職責(zé)定位不清晰、分工不合 理。由于政府各部門權(quán)責(zé)混亂、責(zé)任不明確，幼兒園的生存受到 嚴(yán)重阻礙。首先，幼兒園存在注冊與管理困境：公辦園在政府教 育部門管理下運行，民辦園則可在教育部門、民政部門或工商部 門下注冊和運營。在這一模式下，兩種幼兒園的“待遇”不同， 民辦園出現(xiàn)多頭管理、批管分離等困境。尤其在民辦園運營資 金短缺時，政府各部門大多時候無力解決，或者不能高效解決問 題，給民辦園帶來了更大的發(fā)展阻力。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幼兒教育工 作規(guī)定只由當(dāng)?shù)亟逃块T管理，缺乏更高部門的領(lǐng)導(dǎo)和指示，也缺少與其他部門的溝通和協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致發(fā)展觀念滯后、制度體 系僵化等問題。此外，幼兒園的資金運轉(zhuǎn)和投入渠道也都

9、受到了 限制，造成“管理部門有權(quán)無力” “財政部門有力無權(quán)”的尷尬 局面。當(dāng)前，缺乏一個健全的權(quán)責(zé)組織體系去維系幼兒教育各個 環(huán)節(jié)的正常運轉(zhuǎn)，亟需有效的部門協(xié)作機(jī)制，來提高政府的行政 效率。另一方面，基層政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、管理人員缺失。 縣級政府主要由幼教科負(fù)責(zé)幼兒教育的事務(wù)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則由 基層教委辦負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村幼兒教育的辦學(xué)、運營、監(jiān)管和保 障等工作。據(jù)調(diào)查，該省一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏健全的 幼兒教育管理機(jī)構(gòu)，基層教委辦只負(fù)責(zé)縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園之 間的上傳下達(dá)工作，行政管理部門缺失。而當(dāng)?shù)亟逃芾頇C(jī)構(gòu)也 無專業(yè)管理人員，其工作人員由當(dāng)?shù)刂行W(xué)老師兼任，缺乏科學(xué) 的管理理

10、論指導(dǎo)。從宏觀管理層面來講，管理機(jī)構(gòu)不健全和專業(yè) 人員缺失，使幼兒教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、組織領(lǐng)導(dǎo)、評估督導(dǎo)等 失去了基本保障。7（二）微觀運行，管理體制不合理當(dāng)前我國幼兒園管理體制實行的是“園長負(fù)責(zé)制”。這反映 了園內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系：園長行使幼兒園最高行政權(quán)，同時也要接 受上級部門領(lǐng)導(dǎo)和正式組織監(jiān)督。實行園長負(fù)責(zé)制的目的是增強 辦園自主權(quán)，使幼兒園成為獨立的辦園實體這也是教育體制 順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn)。然而，園長負(fù)責(zé)制在實施中也日益 顯現(xiàn)出一些漏洞和誤區(qū)。B幼兒園創(chuàng)建于2002年，隸屬縣級教育局管理。園內(nèi)共8名幼 師，其中有5名幼師為幼教專業(yè)畢業(yè)（1名本科生，4名大專生， 3名代課教師）。訪談

11、中園長提到，“自身責(zé)任重大，幼兒園內(nèi)大 小事務(wù)都由自己決定?！睆闹斜憩F(xiàn)出一些專權(quán)的思想和對園長責(zé) 任的認(rèn)識誤區(qū)。而對幼兒園事務(wù)描述的重點也僅在幼兒招生和園 內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施方面，并未提及如何合理使用幼兒園資金，如何科學(xué) 配置幼兒教育資源等關(guān)鍵問題?？偨Y(jié)來說，現(xiàn)今實行的“園長負(fù)責(zé)制”存在兩大誤區(qū)。一 方面，一些園長存在“權(quán)力至上”的思想觀念，認(rèn)為幼兒園中不 管是行政事務(wù)還是幼兒管理事務(wù)，都由自己一個人說了算，片面 地理解民主集中制，忽略了民主決策。另一方面，園長管理存在 “權(quán)力遺漏”。園長管理權(quán)大多在園內(nèi)幼兒培養(yǎng)管理方面，而關(guān) 乎幼兒園可持續(xù)發(fā)展的行政權(quán)力沒有得到重視。一些園長并未認(rèn) 識到幼兒園人事管

12、理和財務(wù)管理的重要性，突出表現(xiàn)為積極性不 高，辦事效率低下。“園長負(fù)責(zé)制”實行中存在園長盲目專權(quán)和 權(quán)力缺失的現(xiàn)象，直觀地表現(xiàn)了幼兒園管理體制的漏洞所在，亟 需有效改革。（三）民辦幼兒園管理機(jī)制問題突出近年來，由于幼兒教育資源“供需”矛盾的迅速惡化，各地 區(qū)涌現(xiàn)出大批民辦幼兒園。在緩解幼兒上學(xué)壓力的同時，亦給教 育管理帶來了諸多負(fù)面影響。民辦園面臨的困境主要表現(xiàn)在兩個 方面：幼兒園收費管理和幼兒園師資結(jié)構(gòu)。幼兒園定價機(jī)制不合理C幼兒園位于該省的某一市區(qū)，由私人獨資創(chuàng)辦，設(shè)施齊全， 規(guī)模較大，師資素質(zhì)較高，是市區(qū)具有代表性的民辦園，深得幼 兒家長信賴。園內(nèi)開設(shè)日托、周托、月托，分小班、中班、大

13、班、學(xué)前班。根據(jù)幼兒年齡不同，入園收費范圍在1900-2500元 /月之間，費用包括學(xué)雜費、住宿費、伙食費、空調(diào)費、水電費 等。園中幼兒的父母主要來自市區(qū)常駐居民和外地打工人員等收 入不同的群體。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隨著人們對幼兒教育重視程度的加深，很多 條件較好的家庭大多將孩子送進(jìn)C幼兒園，而條件不太好的家庭也 想辦法把孩子送進(jìn)園中，這不僅要承擔(dān)著很大的經(jīng)濟(jì)壓力，也降 低了家庭的生活水平?，F(xiàn)今“入園難、入園貴”現(xiàn)象成為教育體 制改革背后的又一大難題。究其原因，幼兒園定價機(jī)制是關(guān)鍵性 因素。第一，部分民辦園自主定價導(dǎo)致“亂收費、高收費”的現(xiàn) 象，加大了幼兒入園的經(jīng)濟(jì)難度。第二，缺乏合理的定價測量和

14、監(jiān)督機(jī)制，民辦園的收費標(biāo)準(zhǔn)主要是由幼兒園對自身經(jīng)營成本的 測算，上報并經(jīng)管理部門批準(zhǔn)實施。由于沒有科學(xué)的價格測算方 法，教育管理部門也未及時設(shè)置相應(yīng)的定價監(jiān)督機(jī)制，從而給提 高保教費的民辦幼兒園提供了 “契機(jī)”。幼兒園師資結(jié)構(gòu)不健全D幼兒園亦是該省某一市區(qū)的一所民辦幼兒園，園內(nèi)設(shè)小、 中、大班三級，師生共67人。其中有包括園長在內(nèi)的5名幼師，學(xué) 歷為中專和大專，對口幼兒教育專業(yè)的幼師只有2名。園內(nèi)幼師數(shù) 量緊缺，不能滿足三個班級的上課需要，一個幼師有時要承擔(dān)兩 三個幼師的工作量。同時，師資素質(zhì)并不高，使該園幼兒教育質(zhì) 量難以得到保障。幼兒園師資結(jié)構(gòu)不健全已經(jīng)成為影響幼兒教育發(fā)展的緊迫性 問題。

15、國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年） 中提到，“切實加強幼兒教師培養(yǎng)培訓(xùn)，提高幼兒教師隊伍整體 素質(zhì)?！蔽覈變航逃龓熧Y力量薄弱是當(dāng)前亟待解決的難題，突 出表現(xiàn)為幼師素質(zhì)水平低和幼師資源配置不科學(xué)。據(jù)調(diào)查，民辦 園幼師平均學(xué)歷水平為中專，文化水平低，缺乏科學(xué)的幼兒培養(yǎng) 理念。此外，民辦園“缺幼師”現(xiàn)象也很嚴(yán)重，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū) 工資待遇低，工作條件差，很多民辦園招不到正式幼師，初中學(xué) 歷的代課教師普遍成為鄉(xiāng)村幼兒園的主體。長期來看，這不僅使 鄉(xiāng)村幼兒的教育質(zhì)量得不到保障，而且也將成為我國整個幼兒教 育事業(yè)發(fā)展的一大威脅。（四）幼兒園管理體制“放管服”改革前景對我國幼兒園管理體

16、制“放管服”改革實踐構(gòu)想的SWOT分 析，可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)部優(yōu)勢和外部機(jī)會主要體現(xiàn)在地區(qū)優(yōu)勢和政策 支持方面：民辦園眾多，且發(fā)展成熟，“放管服”改革試點容 易選取。政府重視幼兒園管理體制改革，政策強調(diào)要健全投入長 效機(jī)制，保障學(xué)前教育經(jīng)費。同時，國家鼓勵改革，為貫徹黨的 十九屆四中全會精神，深化教育領(lǐng)域“放管服”改革，并給予充 足的資金和資源支持。政府政策支持 力度大。-民辦園發(fā)展成 熟，易選取改革 試點。中共教育部黨組關(guān)于教育系統(tǒng)學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆 四中全會精神的通知：深化教育領(lǐng)域“放管服改革, 轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化管理方式。教育“放管服改革是國家的新政策和設(shè)想，實施過 程中可能會遇到諸多難題并產(chǎn)

17、生負(fù)面影響. “園長負(fù)責(zé) 制”存在理解 誤區(qū)，管理理 念難以轉(zhuǎn)變。幼兒教育機(jī) 構(gòu)類型多、結(jié) 構(gòu)冗雜，改革 難度大。-城鄉(xiāng)幼兒教 育條件差距 大。從內(nèi)部劣勢和外部威脅來看，幼兒園管理體制“放管服”改 革的實現(xiàn)也存在一些困難：首先，難以擺脫“園長負(fù)責(zé)制”的理 解誤區(qū)，園長不能獨攬幼兒園行政大權(quán)，園中行政事務(wù)需要民主 決策，同時要健全民主監(jiān)督。其次，幼兒教育機(jī)構(gòu)類型多，包括 公辦園、民辦園和托兒所等多種類型，不能及時做到政策落實和 科學(xué)實施，管理難度大，全面進(jìn)行改革的難度也很大。第三，城 鄉(xiāng)幼兒教育發(fā)展不平衡，幼兒園的“硬件設(shè)施”和“軟件配置” 都存在差距，幼兒園的個體差異性明顯，需要精準(zhǔn)定位和精準(zhǔn)

18、改 革。此外，教育“放管服”改革剛剛起步，缺乏經(jīng)驗，在不同主 體中的改革可能存在政策理解偏差、職責(zé)錯位和方向不一致等問 題，由此可能會導(dǎo)致幼兒園管理體制改革的負(fù)面效果。三、幼兒園管理體制改革路徑與展望實證表明，幼兒園管理體制在制度設(shè)計、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、政策 執(zhí)行以及管理理念等方面都存在問題與漏洞。幼兒教育的制度設(shè) 計并不是一成不變的，應(yīng)順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展新態(tài)，及時調(diào)整，防 止逆時代發(fā)展，掉入教育市場化的陷阱。而作為教育管理者和政 策執(zhí)行者來說，需明確各自分工職責(zé)，樹立良好的職業(yè)操守，全 面落實各級政策。同時，先進(jìn)的管理理念是幼兒教育生態(tài)發(fā)展的 必要條件，政策執(zhí)行過程中應(yīng)擺脫認(rèn)識誤區(qū)，避免“想當(dāng)然”和

19、“專制”的錯誤傾向。就解決目前困境，并順應(yīng)國家“放管服” 改革的新時代要求，文章從政府擔(dān)當(dāng)、社會督導(dǎo)和法律規(guī)范三方 面分別提出了對策建議。（一）發(fā)揮政府責(zé)任在幼兒教育管理體制中的有效擔(dān)當(dāng)2016年，修改的綱要（2010-2020年）中提出，“明確 政府職責(zé)”，要求教育行政部門加強對幼兒教育的宏觀指導(dǎo)和 管理，各部門履行好職責(zé)，并充分調(diào)動社會各方出力。基于幼兒 園管理體制中的職責(zé)模糊問題，首先，政府應(yīng)深化“放管服”改 革，簡政放權(quán)，釋放市場活力，發(fā)揮市場機(jī)制在幼兒教育資源配 置中的獨特作用。其次，要權(quán)責(zé)分明，處理好各級政府、政府與 各部門及各部門之間的復(fù)雜關(guān)系，制定一套分工明確和相互聯(lián)系 的行政

20、管理機(jī)制。再次，增設(shè)基層社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園管理部門， 建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)控和保障等多功能覆蓋的幼兒教育管 理機(jī)制，從而發(fā)揮政府責(zé)任在幼兒教育管理體制中的有效擔(dān)當(dāng)。在此不妨借鑒一下域外的經(jīng)驗，例如美國聯(lián)邦政府在幼兒 教育管理體制中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)主要體現(xiàn)在政府的權(quán)責(zé)明晰、分工 明確和通力合作上。其體制運行采用分權(quán)制，州政府直接管理為 主、聯(lián)邦政府間接管理為輔和地方學(xué)區(qū)辦公室負(fù)責(zé)執(zhí)行的三級管 理模式，取得了行政效率高效、教育質(zhì)量提升的良好效果。其中 的運行機(jī)制值得參考，根據(jù)城鄉(xiāng)不同特征，因地制宜，采取省政 府主導(dǎo)-市（縣）政府直接管理-地方教委辦公室負(fù)責(zé)的三級模 式，充分發(fā)揮政府責(zé)任在幼兒教育管理體制中的有效擔(dān)當(dāng)。（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”教育督導(dǎo)，建立完整的質(zhì)量評估機(jī)制2018年3月，李克強總理在政府工作報告中提出：“運 用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段對兒童托育中育兒過程加強監(jiān)管。”2019 年1月，國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的 通知進(jìn)一步推進(jìn)了幼兒教育的監(jiān)督評估工作，要求加強工作力 度，對落實不力、整改不到位的地區(qū)進(jìn)行通報。改革幼兒園管理 體制，需要建立一套與管理體制相適應(yīng)的教育質(zhì)量評估機(jī)制。改 革體制與調(diào)整機(jī)制