公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理若干思考

1、【摘要】近些年來，我國公眾在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用越來越顯著，但也存在著許 多問題，使公眾在自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中沒有發(fā)揮出更大的作用。如何解決這些問題，是發(fā) 揮公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理熱情與潛力的關(guān)鍵。文章主要深入分析了公眾參與自然災(zāi)害應(yīng) 急管理的必要性和面臨的困境，并在此基礎(chǔ)上提出了幾點(diǎn)建議?！娟P(guān)鍵詞】公眾參與自然災(zāi)害 應(yīng)急管理新媒體問題的提出由于我國幅員遼闊，環(huán)境條件復(fù)雜，人口眾多，密集度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，災(zāi)害的 防御能力和承受能力均較低等因素，造成我國災(zāi)害損失嚴(yán)重和防災(zāi)救災(zāi)占用了大量的人力物 力。頻發(fā)的自然災(zāi)害已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸，也是影響我國政治、經(jīng)濟(jì)和社 會(huì)穩(wěn)

2、定的重要因素。我國政府為了減輕自然災(zāi)害造成的損失，采取應(yīng)急措施，達(dá)到科學(xué)管理 的目的，進(jìn)行自然災(zāi)害應(yīng)急管理，是在充分分析研究自然災(zāi)害發(fā)生的原因、過程和造成的后 果的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)社會(huì)多方的資源，對(duì)自然災(zāi)害進(jìn)行預(yù)警、救災(zāi)和重建的過程。政府在 自然災(zāi)害應(yīng)急管理中居于主體地位，發(fā)揮舉足輕重的作用，但僅依靠政府的力量難以實(shí)現(xiàn)應(yīng) 對(duì)災(zāi)害的高效、快速、協(xié)調(diào)和靈活。在災(zāi)害應(yīng)急管理中政府發(fā)揮的作用是有限的，特別是在 重大自然災(zāi)害面前，政府必須依靠公眾的力量，才能有效控制災(zāi)害的影響?！肮裆鐣?huì)和公民參與的成熟為建立應(yīng)急決策參與機(jī)制創(chuàng)造了主觀條件。”作為社會(huì)中最 大的全體，公眾擁有著最為豐富的社會(huì)資源，具備防災(zāi)

3、救災(zāi)的能力，有效發(fā)揮其作用，是自 然災(zāi)害應(yīng)急管理中災(zāi)害預(yù)警、減少危害，維護(hù)公共利益的內(nèi)在保證。公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急 管理，能夠降低政府在整個(gè)應(yīng)急管理中的成本，使得政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的資源更加高效、有針對(duì) 性。公眾積極主動(dòng)配合政府實(shí)施自然災(zāi)害應(yīng)急管理，響應(yīng)政府的號(hào)召，通過各種方式參與救 災(zāi)，提高了政府救援工作的效率，也相當(dāng)程度上控制了自然災(zāi)害的危害。例如在2008年的汶 川地震中，災(zāi)區(qū)人民組織的自救和互救，災(zāi)區(qū)外人民捐款捐物支援災(zāi)區(qū)，都有效地控制了地 震震后災(zāi)情的惡化。在災(zāi)害過后，公眾更應(yīng)樹立危機(jī)意識(shí)，教育晚輩應(yīng)對(duì)災(zāi)害的技巧，向親 友傳播減災(zāi)防災(zāi)的知識(shí)等等。由此可見，公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理具有極大的

4、必要性。然 而，實(shí)際情況是公眾參與應(yīng)急管理存在著一定的困境。對(duì)這些困境進(jìn)行分析，完善公眾參與 應(yīng)急管理，采取措施和制度安排鼓勵(lì)公眾的有序參與是當(dāng)前的有效可行選擇。公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的困境分析公眾自然災(zāi)害危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力薄弱。與我國自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)情況形成巨大反差 的是我國公眾普遍缺乏對(duì)自然災(zāi)害的了解、防范自然災(zāi)害的危機(jī)意識(shí)和自我保護(hù)能力薄弱， 一旦發(fā)生自然災(zāi)害，往往會(huì)造成慘重的損失。我國公眾災(zāi)害危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力薄弱主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，公眾對(duì)自然災(zāi) 害的征兆認(rèn)識(shí)不足，警覺性不高，僥幸心理過重。例如，2010年我國西南百年一遇的特大旱 災(zāi)，由于旱災(zāi)發(fā)生的初期，公眾沒有足夠的重

5、視，認(rèn)為干旱很快就會(huì)過去而沒有做好防旱減 災(zāi)的準(zhǔn)備，最后造成了極大范圍和嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。第二，公眾身邊普遍沒有準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)災(zāi)害 的應(yīng)急設(shè)備，并且缺乏使用應(yīng)急設(shè)備的技能。例如在地震發(fā)生之前，絕大多數(shù)的公眾沒有準(zhǔn) 備災(zāi)害急救箱，更不知道災(zāi)害急救箱如何使用，使很多在地震中受傷的群眾沒有藥物對(duì)傷口 進(jìn)行及時(shí)的處理，導(dǎo)致傷口感染，增加了治療的難度和風(fēng)險(xiǎn)。第三，公眾普遍缺乏應(yīng)對(duì)自然 災(zāi)害的知識(shí)和技能。例如我國常見的地震和泥石流災(zāi)害中，因?yàn)樵S多公眾缺乏逃生和救助的 知識(shí)和技能，往往造成不必要的傷亡。造成我國公眾災(zāi)害危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力薄弱的原因主要是：一方面，長期以來公眾參與 救災(zāi)都是聽從政府的號(hào)召，政府也主要是

6、出于政治方面的考量，公眾出于被動(dòng)參與自然災(zāi)害 應(yīng)急管理的地位。政府沒有長期持續(xù)性地培育公眾的災(zāi)害危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。另一方面， 相較于其他發(fā)達(dá)多家應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害管理的經(jīng)驗(yàn)，我國還處于起步階段，存在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害管 理的機(jī)制和措施不夠規(guī)范系統(tǒng)、對(duì)公眾在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用沒有引起足夠的重 視、缺乏教育和宣傳等問題。溫家寶曾經(jīng)指出：“基層的應(yīng)急能力，是全部應(yīng)急管理的基礎(chǔ)； 人民群眾的積極參與，是國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。目前，我國基層的應(yīng)急管理能 力相當(dāng)薄弱，人民群眾的公共安全意識(shí)以及自我保護(hù)能力不強(qiáng)，這也是安全事故多發(fā)、災(zāi)害 損失加劇的一個(gè)重要原因?！惫妳⑴c的志愿失靈影響參與的有效性

7、。在自然災(zāi)害發(fā)生的初期，能夠獲取的信息量和 途徑很少，公眾因?qū)π畔⒌娜笔Ш筒粚?duì)稱而產(chǎn)生恐慌，而小道消息或謠言便會(huì)四處傳播并為 公眾所接受，并且公眾對(duì)災(zāi)害事實(shí)情況掌握不全面，不能從全局去看待整個(gè)自然災(zāi)害的發(fā)生 發(fā)展，對(duì)自身行為沒有足夠的預(yù)見性，導(dǎo)致自然災(zāi)害危機(jī)勢(shì)態(tài)進(jìn)一步惡化。公眾作為普通群 體，他們的受教育水平、社會(huì)階層屬性等有著諸多不同，他們對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)和判斷就有著非 專業(yè)因素的影響，會(huì)在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中出現(xiàn)公眾參與的志愿失靈。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先是志愿者參與救援的業(yè)余性，使志愿者面對(duì)救援工作 可能熱情有余而能力不足。例如2013年雅安7.0級(jí)地震后，由于缺乏專業(yè)的組織協(xié)調(diào)，大量

8、的物資和志愿者涌向雅安，導(dǎo)致通向雅安災(zāi)區(qū)的生命線出現(xiàn)擁堵，妨礙了救援行動(dòng)的順利進(jìn) 行；其次，許多志愿者沒有經(jīng)過嚴(yán)格的專業(yè)培訓(xùn)，沒有對(duì)自己的救援行動(dòng)做好充分的準(zhǔn)備， 光憑滿腔熱血，盲目進(jìn)入災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致在災(zāi)區(qū)沒有發(fā)揮出多大的作用，反而占用了災(zāi)區(qū)有限的 寶貴資源；再次，志愿者組織應(yīng)是一個(gè)多元化的體系，但是志愿者組織處于自身利益和偏好 的考量，會(huì)片面性地選擇救助對(duì)象。這樣會(huì)造成志愿者組織沒有從救災(zāi)的全局性出發(fā)，使救 援工作出現(xiàn)混亂，救援資源過于分散，無法有效地從多方面全方位地開展救援工作。另外， 志愿者組織的救援行動(dòng)往往是自發(fā)性的，自身的狹隘性會(huì)因?yàn)榫仍V求沒有得到滿足而與政 府產(chǎn)生誤解，惡化與政府合作

9、的空間；最后，志愿組織之間具有孤立性。由于各類民間志愿 組織之間在救災(zāi)過程中缺乏溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，救援活動(dòng)往往集中在某一地點(diǎn)或者救援對(duì)象偏 向某一群體。導(dǎo)致志愿者組織彼此之間的救災(zāi)功能與行動(dòng)發(fā)生沖突，造成救災(zāi)資源與人力的 浪費(fèi)，無法有效發(fā)揮彼此互補(bǔ)的功能，使救援工作和災(zāi)后重建工作出現(xiàn)志愿者失靈的現(xiàn)象。 因此，我國迫切需要建立起對(duì)志愿者的科學(xué)管理和引導(dǎo)體制，以方便協(xié)調(diào)志愿者組織從大局 出發(fā)，合理分工，充分發(fā)揮彼此的作用，做好救災(zāi)工作。公眾參與自然災(zāi)害救援工作的志愿失靈造成災(zāi)害發(fā)生時(shí)公眾很難理性地參與到應(yīng)急管理中，通常只能以極端手段去解決 問題和表達(dá)自身利益需求，從而造成公眾與政府間的不信任?，F(xiàn)代媒

10、介利用存在局限。公眾是自然災(zāi)害威脅直接對(duì)象，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，他們的生命、 財(cái)產(chǎn)等利益受到直接的影響，會(huì)導(dǎo)致心理上和精神上的恐懼感。媒體報(bào)道的不實(shí)因素的存在 和政府信息發(fā)布的滯后，加深了政府威信力的缺失，使公眾缺乏有效的組織，對(duì)應(yīng)急管理會(huì) 造成一定的混亂局面。首先，公眾的文化程度和新媒體的普及、有效利用很大程度上制約著公眾參與應(yīng)急管理。 公眾的文化程度不高使他們對(duì)現(xiàn)代傳播媒介、溝通工具的認(rèn)識(shí)和使用效率也不高，無法有效 利用現(xiàn)代媒介獲取所需的信息，對(duì)海量信息的真實(shí)性難以迅速作出判斷，使得對(duì)自然災(zāi)害的 情況、救災(zāi)措施不了解，限制了公眾對(duì)突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力，政府部門通過手機(jī)短信 等傳播的公共危機(jī)預(yù)

11、警、應(yīng)對(duì)信息沒能發(fā)揮其最佳效果。其次，政府發(fā)布信息的渠道相對(duì)較單一，傳統(tǒng)觀念沒有轉(zhuǎn)變，對(duì)新媒介的利用較少，信 息的發(fā)布遲緩，不能及時(shí)了解輿論的動(dòng)向，導(dǎo)致救災(zāi)信息不能及時(shí)發(fā)布，使謠言不能及時(shí)得 到遏制和解釋。政府網(wǎng)站和官方新聞媒體依然是發(fā)布真實(shí)信息的傳統(tǒng)平臺(tái)，但是政府網(wǎng)站和 官方新聞媒體的信息發(fā)布往往滯后于新媒體，并且公眾訪問政府網(wǎng)站獲取信息的主動(dòng)性不高， 不能有效傳播，使得政府在應(yīng)急管理中疲于辟謠，政府的公信力受到制約。最后，媒體作為連接政府與公眾之間溝通平臺(tái)，沒能搭建一座及時(shí)有效的溝通橋梁，實(shí) 現(xiàn)政府與公眾之間良好的雙向溝通。傳統(tǒng)媒體作為政府真實(shí)信息發(fā)布的主要平臺(tái)，已經(jīng)不能滿足自媒體時(shí)代公眾

12、對(duì)信息的即時(shí)需求和開放互動(dòng)；而新媒體作為政府與公眾之間溝通的新 渠道，沒有有效規(guī)范，使大量真假難辨的信息廣泛傳播，放大不穩(wěn)定情緒和社會(huì)陷入恐慌， 導(dǎo)致政府的公信力下降，無法有效組織公眾參與到自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中。完善我國公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的幾點(diǎn)思考強(qiáng)化公眾危機(jī)意識(shí)，提高公眾參與能力。公眾危機(jī)意識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)系到自然災(zāi)害的處 理效果，因而在日常的生活中應(yīng)首先培養(yǎng)和強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)，對(duì)于潛在的危機(jī)，能夠提高警覺 性和防范，對(duì)于即將發(fā)生的危機(jī)，能夠及時(shí)果斷地采取行動(dòng)。要提高公眾的危機(jī)意識(shí)和防范 意識(shí)，必須加強(qiáng)宣傳，普及自然災(zāi)害相關(guān)的知識(shí)和應(yīng)對(duì)方法：第一，政府應(yīng)該建立起一個(gè)常 態(tài)化的自然災(zāi)害知識(shí)教育

13、機(jī)制，并且向歐美和日本等發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，由政府主導(dǎo) 編制有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急知識(shí)手冊(cè)向公眾免費(fèi)發(fā)放。第二，要充分發(fā)揮新聞媒介和網(wǎng)絡(luò)的作 用，通過多渠道宣傳，一方面讓公眾了解自然災(zāi)害的危害，另一方面可以方便公眾通過多種 途徑來獲取自然災(zāi)害的信息和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的方法。其次，要提高公眾應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力，使公眾能夠從容面對(duì)自然災(zāi)害，并能夠及時(shí)采 取有效的行動(dòng)減輕災(zāi)害帶來損失。為此可以從三個(gè)方面著手：一是建立和完善應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害 的應(yīng)急預(yù)案，用于指導(dǎo)政府和公眾在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)做出緊急反應(yīng)，協(xié)調(diào)行動(dòng)，減輕災(zāi)害造 成的損失。二是要重視和有針對(duì)性地開展突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)急避險(xiǎn)的演練。一方面可以通過 模擬逼

14、真的災(zāi)害情景，提高公眾應(yīng)對(duì)災(zāi)害的技能；另一方面，可以在不斷地演練過程中，檢 驗(yàn)應(yīng)急管理預(yù)案，不斷改進(jìn)和提預(yù)案的可行性。三是在學(xué)校和小區(qū)等人員密集地要配備齊全 的消防設(shè)備，教育公眾操作使用消防工具，定期檢查消防設(shè)備是否完好和消除安全隱患，保 持逃生通道的暢通。在自然災(zāi)害面前，人抵御自然災(zāi)害的能力是極其微弱的，但是可以通過 提高自身應(yīng)對(duì)自然災(zāi)難的能力，減輕其造成的損失。全社會(huì)具備良好的危機(jī)意識(shí)既是預(yù)防公共危機(jī)的前提，也是完善自然災(zāi)害應(yīng)急管理，增 進(jìn)社會(huì)安全的基礎(chǔ)。公眾只有具備了良好的危機(jī)意識(shí)，在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)才能臨危不懼，及 時(shí)有效地做出反應(yīng)。只有不斷地提高公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，才能充分發(fā)揮出公眾參

15、與自然災(zāi) 害應(yīng)急管理的作用，做到臨“震”不亂。提高公眾參與災(zāi)害應(yīng)急管理的專業(yè)性、協(xié)調(diào)性。政府部門針對(duì)自然災(zāi)害成立的專門應(yīng)急 小組可給予公眾專業(yè)知識(shí)的指導(dǎo)，通過有效的指導(dǎo)使公眾對(duì)各種自然災(zāi)害有基本的了解，提 高公眾參與災(zāi)害應(yīng)急管理的能力，掌握基本的應(yīng)急管理知識(shí)和急救技能，能夠?qū)ψ匀粸?zāi)害發(fā) 生的各個(gè)階段有針對(duì)地采取有效的應(yīng)急管理措施。讓公眾在參與自然災(zāi)害的應(yīng)急管理時(shí)，能 夠有效地發(fā)揮自救與互助的作用，把握最佳的搶救時(shí)機(jī)，減少災(zāi)害造成的不必要的損失，有 計(jì)劃、有步驟地應(yīng)對(duì)危機(jī)。公眾參與到應(yīng)急管理中，連接起政府和公眾之間的信任紐帶，消 除公眾不必要的心理恐慌，減少相信和參與傳播謠言以及在災(zāi)害現(xiàn)場的各種

16、不理性行為的發(fā) 生。因此，政府部門與公眾的協(xié)調(diào)無疑是成功快速應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，解決危機(jī)的重要因素。政 府應(yīng)最大可能地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，努力拓寬社會(huì)參與渠道，構(gòu)建社會(huì)整體的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)，實(shí) 現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)的協(xié)同治理。要達(dá)到二者間的相互協(xié)調(diào)，則更應(yīng)側(cè)重于使公眾的有序參與自然 災(zāi)害應(yīng)急管理中。政府部門作為自然災(zāi)害應(yīng)急管理的主體，對(duì)自然災(zāi)害有全局的把握，因此， 公眾在參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的過程中就要把握政策的走向，堅(jiān)持政府的領(lǐng)導(dǎo)。政府應(yīng)建立 公眾參與應(yīng)急管理的激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，這樣能夠很好地降低公眾在公共危機(jī)后的失落感，不至 于消除危機(jī)的成功與公眾的心理失衡形成巨大反差，更能激起災(zāi)害后公眾重拾自我的信心。 其次要建

17、立起有效的信息溝通機(jī)制。只有加強(qiáng)信息共享和溝通，政府和公眾才能彼此信任， 才能通力合作，共同促進(jìn)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的有序有效進(jìn)行。為此要建立起一個(gè)多元的現(xiàn)代 化信息平臺(tái)，方便和促進(jìn)政府與公眾之間的信息共享和溝通，形成彼此信任的紐帶，協(xié)調(diào)政 府與公眾的行動(dòng)。不僅如此，在自然災(zāi)害應(yīng)急管理的過程中，政府也要與媒體及時(shí)溝通，并考慮公眾需求， 提供真實(shí)信息供其發(fā)布，作針對(duì)性報(bào)道。政府在自然災(zāi)害應(yīng)急管理的事前、事中、事后，建 立起有序有效的公眾參與渠道，例如：事前利用電子政務(wù)平臺(tái)接收公眾的咨詢、建議，實(shí)時(shí) 地向公眾公開應(yīng)急管理的政策措施，征詢改進(jìn)意見等。這樣，以便公眾能通過官方的平臺(tái)去 獲得真實(shí)可靠的信息。現(xiàn)在我們的手機(jī)都會(huì)收到政府部門發(fā)來的氣象災(zāi)害預(yù)警信息，衛(wèi)生健 康保健信息等。這一舉措可以很及時(shí)地為公眾提供危機(jī)防范知識(shí)，達(dá)到一定的預(yù)警目的。新 媒體的開放互動(dòng)特性拓寬了公眾獲取公共危機(jī)信息的渠道，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新媒體不但能 使信息瞬間傳播，而且還能讓信息即時(shí)開放互動(dòng)、高度共享。但新媒體的這些特點(diǎn)也弱化了 政府作為信息把關(guān)人的作用，使未經(jīng)證實(shí)的小道消息任意傳播，在一定程度上增加了社會(huì)的 不穩(wěn)定因素，增加了政府危機(jī)管理的難度。正所謂“謠言止于公信，在自然災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng) 迅速建立起政府一媒體一公眾三者之間順暢