科教興國戰(zhàn)略課件

1、中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長而競爭的代價傅勇 張晏By黃婉怡繆斯純張麗梅一、引言二、中國式分權(quán)、為增長而競爭與財政支出結(jié)構(gòu)三、指標選擇、計量模型與數(shù)據(jù)說明四、實證結(jié)果五、結(jié)論與政策討論目錄3研究背景在中國的財政體制下，公共投入的責任更多地落到地方政府身上。然而至少在基礎設施上，中國大大領先同水平發(fā)展中國家，而人力資本投資和公共服務投入存在不足。2.5%；30% VS 5.4%；17%22.9%；40% VS 15%；25%4出臺的旨在扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢的政策（以教育為例）1986年施行的義務教育法（地方政府逃避責任、挪用教育經(jīng)費）180年代末國家確立財政預算內(nèi)教育撥款占GDP比重應達4%的目

2、標2被正式列入中國教育改革和發(fā)展綱要；中華人民共和國教育法明文規(guī)定3保障教育經(jīng)費的“三個增長”也得到同步強調(diào)4這個目標沒有一年達到過！結(jié)果中國式分權(quán)角度：中國分散的財政體制和集中的政治管理體系的緊密聯(lián)系分析5中國式分權(quán)、為增長而競爭與財政支出結(jié)構(gòu)流行看法：分稅制改革財權(quán)上收之后出現(xiàn)的收支責任的缺口,但是分稅制改革設計中明確以基數(shù)法保證了地方政府的財政收入，而1994年后地方預算內(nèi)財政支出增幅并沒有明顯下降。更為重要的原因是，由于科教文衛(wèi)投資的短期經(jīng)濟增長效應不明顯，在中國以GDP考核為主的官員晉升體制下，地方政府存在忽視科教文衛(wèi)投資、偏向基本建設的制度激勵。中國式財政體制的核心內(nèi)涵經(jīng)濟分權(quán)最重

3、要的積極意義在于，中國式的財政分權(quán)向地方政府和企業(yè)提供了經(jīng)濟發(fā)展的激勵。在分散的財政體制下，由于要素流動下的財政競爭增加了政府援助國有企業(yè)的機會成本，地方政府不再有激勵向經(jīng)營績效不佳的國有企業(yè)提供援助。標尺競爭：通常文獻中對應于對下負責的政治體制，指的是由于分權(quán)，處于信息弱勢的選民會參考其他地方政府行為評價自己所在地區(qū)的政府行為，從而節(jié)約行政管理成本，防止權(quán)力濫用，同時地方官員知道選民會以其他地方為標尺，從而會效仿其他地方的相關政策，相互監(jiān)督和學習能夠提高政府部門的運作效率。而中國政府是對上負責，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”7已有相關文獻研究生產(chǎn)性的公共品并不一定供給

4、不足, 而僅僅服務于當?shù)鼐用窀＠墓卜找欢ü┙o不足; 但從居民福利最大化的角度看財政支出存在扭曲, 降低前者的支出比重提高后者的比重將提升整體福利水平。K e e n和 Ma r c h a n d ( 1 9 9 7 )由于公共基礎設施投資能夠帶來規(guī)模經(jīng)濟并吸引要素流入, 地方政府之間非合作競爭的納什均衡可能是破壞性的B u c o v e t s k y( 2 0 0 5 )在實證方面, 考察了腐敗對政府支出結(jié)構(gòu)的影響。他發(fā)現(xiàn), 由于從不同支出中獲取賄賂的難易不同, 腐敗的政府會將更大的比重支出在基礎設施, 而降低支出于教育的比重。Ma u r o ( 1 9 9 8 ) 研究財政支出

5、結(jié)構(gòu)本身的中文文獻比較少見寫作動機及貢獻基于如上分析, 本文的研究集中在財政分權(quán)以及地方政府之間的競爭對政府支出結(jié)構(gòu)的影響上。我們的假說是, 由于不同類型的財政支出對推動地區(qū)經(jīng)濟增長( 尤其是任期內(nèi)的增長) 作用不同, 地方政府為增長而競爭的努力必然反映在財政支出結(jié)構(gòu)上, 并造成偏重見效快、 增長效應明顯的基本建設投資、 忽視科教文衛(wèi)投入的扭曲。雖然現(xiàn)有研究對中國政府支出偏向有過一些關注, 但很少有人把它歸結(jié)到中國式分權(quán)的制度層面另外，從規(guī)范的實證角度較為嚴格地考察政府行為對支出結(jié)構(gòu)的扭曲程度是我們的另一個貢獻。研究思路及主要結(jié)論思路：在中國式分權(quán)的背景下討論地方政府支出結(jié)構(gòu)偏向的激勵根源，并

6、通過構(gòu)造財政分權(quán)和政府競爭指標、利用19942004年的省級面板數(shù)據(jù)進行實證檢驗主要結(jié)論：1、中國的財政分權(quán)及基于政績考核下的政府競爭，造成地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的扭曲2、政府競爭會加劇財政分權(quán)對政府支出結(jié)構(gòu)的扭曲，競爭對支出結(jié)構(gòu)的最終影響取決于分權(quán)程度指標選擇、計量模型與數(shù)據(jù)說明回歸模型：RPCAP省級預算內(nèi)財政支出中基本建設支出所占比例RPCUL省級預算內(nèi)財政支出中科教文衛(wèi)支出所占比例、是系數(shù)矩陣； 1、2、3是系數(shù)是殘差項FD：財政分權(quán)FD=各省預算內(nèi)人均本級財政支出/中央預算內(nèi)人均本級財政支出表征了地方政府的財政自主性的大小,財政越分權(quán), 地方政府

7、的自由度就越大輔助性地采用了人均財政收入分權(quán)指標和扣除凈轉(zhuǎn)移支付的人均支出分權(quán)指標COMPE：地方政府競爭COMPE=各省份外資企業(yè)實際稅率均值 /該省外資企業(yè)實際稅率ps：外資企業(yè)實際稅率，我們用（各年）的“港澳臺投資經(jīng)濟”和“外商投資經(jīng)濟”所繳納的稅收總和除以兩類企業(yè)總產(chǎn)值計算得出。由于只有三資企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值的數(shù)據(jù)，這個指標可能低估了三資企業(yè)中服務業(yè)比重較大的省份的競爭程度。輔助性回歸表明, 如果把三資服務業(yè)比重相對較高的直轄市樣本刪除，我們的主要結(jié)論沒有改變。COMPE：地方政府競爭為何選用外資企業(yè)的相對實際稅率來刻畫地方政府的競爭？外資企業(yè)享受著超國民待遇, 所負擔的實際稅率與名義稅率

8、差別很大。地方政府對企業(yè)有一定的稅收減免權(quán)。且由于內(nèi)資的流動受信貸體制等限制較大,運用財政競爭手段吸引外資成為地方政府的主要競爭行為。各地方政府存在一些在國家統(tǒng)一稅收政策之外越權(quán)制定地區(qū)性所得稅優(yōu)惠政策的現(xiàn)象。FD*COMPE競爭和財政分權(quán)對政府支出結(jié)構(gòu)可能存在相互影響：一方面政府競爭在分權(quán)程度不同的地區(qū)對支出結(jié)構(gòu)可能會有不同的影響另一方面分權(quán)對公共支出結(jié)構(gòu)的影響可能隨著政府競爭強度的增加而發(fā)生變化。M是一組控制變量，包括：PRIMARY、JUNIOR 、UNINCUN分別代表小學、義務教育中學和其他中等學校在校學生人數(shù)占年底總?cè)丝诘谋壤齆ETMIG凈移民率( ）=年底人口增長率-人口自然增長

9、率SOU 經(jīng)濟體制結(jié)構(gòu)，以國有經(jīng)濟單位職工在總職工人數(shù)中的比重計算時間虛擬變量(T)：剔除與時間有關的因素X：人均實際 GDP 及其平方項X=PERGDP+PERGDP2政策影響的虛擬變量D：包括DUM96、DUM02、DUM03 和西部開發(fā)虛擬變量DUMEXP。2022/7/28四、實證結(jié)果重心：財政分權(quán)和政府競爭是否會造成支出結(jié)果的顯著偏向182022/7/28概述192022/7/28 一、財政分權(quán)、政府競爭與政府支出結(jié)構(gòu)從兩個角度考察分權(quán)對支出的影響：1 分權(quán)本身的直接效應（FD）2 分權(quán)與政府競爭交叉項的間接效應（FD*COMPE）202022/7/28分權(quán)對兩者的影響不僅在方向上完

10、全相反, 而且隨著競爭的升級影響還在加強。分權(quán)對基本建設支出的影響：表中14 列表明, 地方越分權(quán), 政府基本建設投資份額越大; 同時競爭越激烈的地方分權(quán)對基本建設投資比例的正面影響越強。212022/7/28分權(quán)對科教文衛(wèi)支出的影響：一方面：分權(quán)本身并沒有減少地方科教文衛(wèi)支出的比例, 財政分權(quán)對RPCUL的直接影響不顯著；另一方面：競爭越激烈的地方, 財政分權(quán)對RPCUL 的負面影響越大。222022/7/2823 財政分權(quán)、政府競爭與政府支出結(jié)構(gòu)基本建設科教文衛(wèi)2.1583.3552022/7/28政府競爭支持Cai 和 Treisman結(jié)論24較低人均財政分權(quán)的省份（河北、安徽、江西、河

11、南、湖北、湖南、廣西、陜西、四川、貴州( 除2001、2004 年) ）競爭的激勵增加基本建設投資的比重較高人均財政分權(quán)的省份（廣東( 除2000 年) 、北京、上海、天津、遼寧( 除19992003年) 、青海( 除19982000 年) ）競爭的激勵增加基本建設投資的比重如果稟賦差距過大, 弱勢地區(qū)可能不加入競爭, 反而破罐子破摔、放棄競爭2022/7/28小結(jié)中國式分權(quán)及其架構(gòu)的地方競爭塑造了顯著的政府支出偏好, 并且這種“重增長、輕人力資本和公共服務”的扭曲隨著分權(quán)的深入和競爭的加劇會進一步惡化1994 年以來的分權(quán)本身并沒有直接導致科教文衛(wèi)支出比重下降（不顯著）, 官員的晉升激勵壓力

12、（競爭下的分權(quán)）才導致政府的短視行為。有些具有資源稟賦優(yōu)勢的地區(qū), 如直轄市, 他們本身的競爭強度并不高( 北京、上海的COMPE 均值排名居中) , 分權(quán)對這些地方政府預算內(nèi)支出結(jié)構(gòu)的扭曲要小于其他競爭激烈的地方。25對Cai和Treisman（2005）理論的突破2022/7/28262022/7/28（二）重大政策對政府支出結(jié)構(gòu)的影響: 西部大開發(fā)、科教興國及所得稅收入分享西部大開發(fā)（虛擬變量DUMEXP）：西部開發(fā)政策顯著增加了地方政府的基本建設投資比重西部開發(fā)涉及省份在政策實施以來, 科教文衛(wèi)投資比重顯著低于其他地區(qū)272022/7/28增加分權(quán)和DUMEXP交叉項：結(jié)果：2000

13、年以來這些地方財政分權(quán)對政府公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲明顯高于其他地區(qū)交叉項系數(shù)( 最高達3 個百分點左右) 在兩組回歸中分別顯著正和顯著負282022/7/28用收入分權(quán)和扣除凈轉(zhuǎn)移支付的支出分權(quán)指標也得到一致的結(jié)論。說明：即使中央政府用增加對應性轉(zhuǎn)移支付的辦法來改善西部地區(qū)的科教文衛(wèi)狀況, 但只要中國式分權(quán)的激勵機制不改變, 西部地區(qū)總的科教文衛(wèi)支出比重仍然不會上升, 甚至可能下降。29輔助回歸：2022/7/28科教興國戰(zhàn)略（DUM96）& 所得稅收入分享改革（DUM02 & DUM03）為了檢驗回歸結(jié)果是否是由共同趨勢造成的，在分析中用時間變量T控制了時間因素。在控制了隨時間而變化的不可觀測因

14、素之后,這些政策變量仍然顯著。這表明我們的回歸結(jié)果并不是共同趨勢造成的。302022/7/2831所得稅收入分享改革以及轉(zhuǎn)移支付力度的加強對于減緩分權(quán)和政治競爭導致的公共支出結(jié)構(gòu)扭曲效果明顯。所得稅收入分享改革（DUM02 & DUM03）2022/7/28啟始于1996 年的科教興國戰(zhàn)略(DUM96) 雖然顯著降低了地方政府的基本建設投資比重, 但對科教文衛(wèi)支出比重并沒有顯著的影響。32科教興國戰(zhàn)略（DUM96）2022/7/28概述332022/7/28（三）其他因素人均GDP（PERGDP）人均GDP 對基本建設比重和科教文衛(wèi)比重的影響可能是非線形的：人均GDP 對政府基本建設支出份額的

15、影響呈U型(聯(lián)合顯著負) 對科教文衛(wèi)支出份額的影響呈倒U型(聯(lián)合顯著正) 34基本建設科教文衛(wèi)臨界值人均GDP2022/7/28從具體分布來看：3 個直轄市以及其他極少數(shù)的沿海省份（人均GDP較高的地區(qū)）在考察樣本中的最后若干年份中, 已經(jīng)進入基本建設支出比重隨人均GDP 穩(wěn)步增長、科教文衛(wèi)支出比重穩(wěn)步下降的通道。不太樂觀趨向隨著經(jīng)濟的發(fā)展, 地方政府在支出結(jié)構(gòu)上的傾向并不會自然而然地得到緩解, 而可能進一步激化。與此相對, 非國有化進程( SOU 的對立面) 的推進則會有效糾正政府支出結(jié)構(gòu)的扭曲。35基本建設科教文衛(wèi)臨界值人均GDP2022/7/28教育（PRIMARY、JUNIOR和UNI

16、NCUN）小學在校學生人數(shù)比重的上升不會使政府增加科教文衛(wèi)支出份額, 中等教育吸引了地方政府教育投入的主要注意力362022/7/28人口凈遷徙率（NETMIG）人口凈遷徙率(NETMIG) 在基本建設支出比重分析中不顯著, 而對科教文衛(wèi)比重顯著負地方政府主要是競爭資本尤其是FDI, 而對于勞動力流動尚缺乏合理反映, 人口尤其是高水平人才(他們的流動性更強) 流動對地方政府行為尚缺乏約束力。372022/7/28蒂布特模型在中國的局限我們沒有發(fā)現(xiàn)Tiebout( 1956) 有關保證分權(quán)有效性的證據(jù)。其中原因可能是中國的體制使然。正像喬寶云等( 2005) 所指出的, 中國嚴格的戶籍制度使得“用腳投票”機制受到很大的限制, 雖然人才流動已經(jīng)有了較大的松動; 另外, 土地制度的性質(zhì)也使得我國至少在省市的層面上還沒有出現(xiàn)明顯的針對教育的群分(sorting)機制跡象。382022/7/28五、結(jié)論與政策討論中國的財政分權(quán)以及基于政績考核下的政府競爭, 在支出結(jié)構(gòu)上造就了地方政府“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的嚴重扭曲。政府競爭會加劇分權(quán)對政府支出結(jié)構(gòu)的扭曲, 而競爭對公共支出結(jié)構(gòu)的最終影響取決于分權(quán)程度。2022/7/28結(jié)論與政策討論從政策含義看：官員的晉升激勵壓力才在是導致科教文衛(wèi)支出比重的下降的關鍵原因。單純依靠理