法律框架下的可再生能源發(fā)展影響因素分析

1、法律框架下的可再生能源發(fā)展影響因素分析中國電力企業(yè)聯(lián)合會 環(huán)保與資源節(jié)約部主任 王志軒【摘要】：本文是2005年6月在上海舉行的2005中國替代能源與電力國際峰會上中國電力企業(yè)聯(lián)合 會環(huán)保與資源節(jié)約部王志軒主任主講發(fā)言，發(fā)言系統(tǒng)地介紹了可再生能源法需要配套的法規(guī)和規(guī)章 的情況；根據(jù)法律內(nèi)容，以流程圖的方式建立了法律內(nèi)容之間的系統(tǒng)關(guān)系，并對其關(guān)系進(jìn)行了簡要分析， 對在法律框架下推進(jìn)可再生能源的發(fā)展的重要因素進(jìn)行了分析，提出了措施建議。【關(guān)鍵詞】：可再生能源 法律2005中國替代能源與電力國際峰會【作者簡介】：王志軒，工學(xué)碩士，教授級高級工程師，現(xiàn)任中國電力企業(yè)聯(lián)合會環(huán)保與資源節(jié)約部主任。兼任全國

2、環(huán) 境管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會委員、全國環(huán)保產(chǎn)品專業(yè)委員會委員、電力工業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會主任委 員、中國資源綜合利用協(xié)會常務(wù)理事。長期從事技術(shù)研究、工程設(shè)計、技術(shù)管理、宏觀規(guī)劃、政策研究 及環(huán)保管理和電力環(huán)保與資源節(jié)約研究工作。序言2005年2月28日，中華人民共和國可再生能源法（以下簡稱本法）在第十屆全國人大常委會 第十四次會議上通過，于2006年1月1日起施行，這是我國在實施節(jié)約能源法、電力法、煤炭法 之后又一針對能源的專門立法，標(biāo)志著我國在能源開發(fā)、利用方面依法治國的步伐進(jìn)一步加快。本法 的頒布對于當(dāng)前加快可再生能源的開發(fā)利用具有重要的現(xiàn)實意義，同時，從長遠(yuǎn)的觀點看，對于逐步改 善我國能

3、源結(jié)構(gòu)、保障國家能源安全、促進(jìn)能源的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。將可再生能源的發(fā)展納入了法制化的軌道，一方面說明了，可再生能源的發(fā)展有了法律的保障，另 一方面也說明了可再生能源的發(fā)展要在法律的框架中進(jìn)行。因此，系統(tǒng)地分析研究本法并在本法框 架下，進(jìn)一步研究影響本法實施的關(guān)鍵性因素，對于貫徹落實本法是具有現(xiàn)實意義。1可再生能源法的配套性、系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性分析1.1配套內(nèi)容分析本法共有總則、資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與技術(shù)支持、推廣與應(yīng)用、價格管理與費用分 攤、經(jīng)濟(jì)激勵與監(jiān)督措施、法律責(zé)任和附則八章三十三條。從本法的內(nèi)容看，總體上是屬于框架性 的法律，主要解決了發(fā)展可再生能源的目的，發(fā)展什么樣的可再生

4、能源，國家、企業(yè)、社會的責(zé)任和義 務(wù)，確立了可再生能源發(fā)展的體制和總量目標(biāo)制度、并網(wǎng)發(fā)電審批和全額收購制度、上網(wǎng)電價與費用分 攤制度以及激勵措施等。但是，要真正啟動可再生能源項目的實施，不只是需要“框架”更需要在框架 上構(gòu)建可操作性的實體，如具體的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃、配套技術(shù)規(guī)定，準(zhǔn)入要求，數(shù)量化的鼓勵措施 等。根據(jù)本法規(guī)定，需要配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)范等如表1所示。表1可再生能源法規(guī)定的需要配套的主要法規(guī)、規(guī)定表類另U內(nèi)容制定或頒布部門依據(jù)可再生能源的 定義水力發(fā)電對本法的適用性國務(wù)院能源主管部門規(guī)定報國務(wù)院 批準(zhǔn)弟一條目標(biāo)制定、分 解、公布全國：根據(jù)能源需求與可再生能源 資源實際

5、狀況，制定可再生能源開 發(fā)利用中長期總量目標(biāo)并公布國務(wù)院能源主管部門制定國務(wù)院批 準(zhǔn)第七條地方：確定各行政區(qū)域可再生能源 開發(fā)利用中長期目標(biāo)并公布國務(wù)院能源主管部門會同省級人民 政府規(guī)劃國家：依據(jù)目標(biāo)編制規(guī)劃國務(wù)院能源主管部門會國務(wù)院有關(guān) 部門編制報國院務(wù)批準(zhǔn)第八條地方：依據(jù)地方目標(biāo)編制規(guī)劃管理能源工作的部門會同本級人民 政府有關(guān)部門編制省級人民政府批 準(zhǔn)管理全國：可再生能源的開發(fā)利用實施 統(tǒng)一管理國務(wù)院能源主管部門第五條地方：對本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源 的開發(fā)利用實施管理縣級以上地方人民政府管理能源工 作的部門資源調(diào)查全國可再生能源資源調(diào)查國務(wù)院能源主管部門第六條資源調(diào)查的技術(shù)規(guī)范國務(wù)院能源主

6、管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄根據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃 制定、公布可再生能源發(fā)展指導(dǎo)目 錄國務(wù)院能源主管部門第十條可再生能源國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)國家標(biāo)準(zhǔn)：電力并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、其 他技術(shù)要求、技術(shù)和產(chǎn)品國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門第十一條行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：國家標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的 技術(shù)要求國務(wù)院有關(guān)部門制定并備案太陽能與建設(shè)結(jié)合利用技術(shù)規(guī)范制定太陽能利用系統(tǒng)與建筑結(jié)合的 技術(shù)規(guī)范國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同有關(guān) 部門第十七條科研及產(chǎn)業(yè)化 發(fā)展列入科技發(fā)展與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 優(yōu)先領(lǐng)域予以支持國家每十二條教育納入普通教育和職業(yè)教育課程國務(wù)院教育行政主管部門第十二條并網(wǎng)發(fā)電項目 許可建設(shè)可再生能源并

7、網(wǎng)發(fā)電項目，應(yīng) 當(dāng)依照法律和國務(wù)院規(guī)定取得行政 許可或者報送備案國務(wù)院規(guī)定第十三條生物液體燃料 規(guī)定石油銷售企業(yè)將生物液體燃料納入 其燃料銷售體系國務(wù)院能源主管部門或者省級人民 政府規(guī)定第十六條表1 （續(xù)）可再生能源法規(guī)定的需要配套的主要法規(guī)、規(guī)定表類別內(nèi)容制定或頒布部門依據(jù)可再生能源發(fā)電項目上網(wǎng)電 價根據(jù)不同類型可再生源發(fā)電特點、 不同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn) 可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理原 則確定上網(wǎng)電價，適時調(diào)整，公布國務(wù)院價格主管部門第十九條中標(biāo)項目按中標(biāo)確定，不超過定價 水平無銷售電價高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電 價計算所發(fā)生的費用之間的差額， 附加在銷售電價中分?jǐn)倗鴦?wù)院價格主管

8、部門制定第二十條接網(wǎng)費等費用 回收電網(wǎng)企業(yè)為收購可再生能源電量而 支付的合理接網(wǎng)費以及其他合理的 相關(guān)費用，可以計入電網(wǎng)企業(yè)輸電 成本，并從銷售電價中回收無第二十一條可再生能源的熱力和燃?xì)鈨r格進(jìn)入管網(wǎng)的可再生能源熱力和燃?xì)?的價格，按照有利用可再生能源開 發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定由價格管理權(quán)限確定第二十三條經(jīng)濟(jì)激勵可再生能源專項資金：可用于五個 方面第二十四條財政貼息的優(yōu)惠貸款：列入可再生 能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、符合信貸 條件的項目第二十五條稅收優(yōu)惠：列入可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā) 展指導(dǎo)目錄的項目給予稅收優(yōu)惠國務(wù)院規(guī)定第二十六條太陽能利用系統(tǒng)與建筑結(jié)合的技術(shù) 經(jīng)濟(jì)政策國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同國務(wù)

9、院有關(guān)部門第十七條由表1可以看出，法律已經(jīng)明確需要配套內(nèi)容的有近20個方面，其中由國務(wù)院規(guī)定或需國務(wù)院批準(zhǔn) 的有5個方面，國務(wù)院能源主管部門制定或為主制定的9個方面（包括報國務(wù)院批準(zhǔn)的有3個方面），國 務(wù)院價格主管部門制定的有2個方面，國務(wù)院建設(shè)行政主管部門制訂的1個方面；國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主 管部門1個方面，還有省級人民政和國務(wù)院有關(guān)部門制定的方面。從配套的內(nèi)容看，本法是以可再生 資源量為基礎(chǔ)，以目標(biāo)為龍頭，規(guī)范化管理為手段，以再生能源并網(wǎng)發(fā)電為重點，電價政策為支撐，優(yōu) 惠經(jīng)濟(jì)政策為引導(dǎo)、市場化為原則為動力的法律。市場原則推動了可再生能源生產(chǎn)企業(yè)的積極性，但這種積極性能否得到實現(xiàn)，很大程度上取

10、決于管 理者的行政作為和具有壟斷性的電網(wǎng)、熱網(wǎng)、石油銷售企業(yè)的責(zé)任心和積極性。法律必須通過處罰的規(guī) 定，才能保證其實施。表2列出了可再生能源法的法律責(zé)任表。表2可再生能源法的法律責(zé)任表對象內(nèi)容處罰條文政府主管部門的管理及監(jiān)督者不依法作出行政許可決定 發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處的 有不依法履行監(jiān)督管理職責(zé) 的其他行為的責(zé)令改正，對負(fù)有責(zé)任的主管人員 和其他直接責(zé)任人員依法給予行 政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事 責(zé)任第二十八條電網(wǎng) 企業(yè)未全額收購可再生能源電量， 造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng) 濟(jì)損失的承擔(dān)賠償責(zé)任，并由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu) 責(zé)令限期改正；拒不改正的，處以 可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失額 一倍以下的罰款

11、。第二十九條經(jīng)營燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)不準(zhǔn)許符合入網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的 燃?xì)?、熱力入網(wǎng)，造成燃?xì)鉄?力企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的賠償責(zé)任、限期改正；拒不改正，損失額一倍以下罰款第三十條石油 銷售企業(yè)未按照規(guī)定將符合國家標(biāo)準(zhǔn) 的生物液體燃料納入其燃料 銷售體系，造成生物液體燃料 生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的賠償責(zé)任、限期改正；拒不改正，損失額一倍以下罰款第三十一條由表2可以看出，法律責(zé)任是對政府部門的人員和電網(wǎng)企業(yè)，經(jīng)營燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)以及 石油銷售企業(yè)提出，而對于開發(fā)者來說沒有法律責(zé)任。對于政府的不作為要責(zé)令改正，并接受行政處分; 而對電網(wǎng)、熱網(wǎng)、石油銷售企業(yè)則是賠償損失、限期改正，拒不改正的處于可再生能源企業(yè)損

12、失額一倍 以下的罰款。1.2法律的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性分析本法各部分之間、各種要求之間，從整體上看是有機(jī)聯(lián)系的，是系統(tǒng)性的。將法律中的內(nèi)容用 流程圖表示可以更清楚地看出他們之間的關(guān)系。圖1是主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)框圖；圖26是其中五個方面內(nèi)容的具體關(guān)系框圖。圖1可再生能源法結(jié)構(gòu)框圖產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與技術(shù)支持體系圖3產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與技術(shù)支持體系圖科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程農(nóng)區(qū)、牧區(qū)生活用能的利用項目偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島獨立電力系統(tǒng)建設(shè)專項資金資源勘查、評價和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)促進(jìn)開發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)財政貼息的 優(yōu)惠貸款-符合國家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄 =稅收優(yōu)惠圖4經(jīng)濟(jì)激勵措施關(guān)系圖不同類型可再生能源發(fā)電特點不同地區(qū)

13、的情況按中標(biāo)價格執(zhí)行不超過同類 上網(wǎng)電價水平國家定價招標(biāo)電價上網(wǎng)電價國務(wù)院價格主管部門;.相關(guān)費用 J 與常規(guī)發(fā)電差額L銷售電價國務(wù)院價格主管部門推廣與應(yīng)用圖5價格管理與費用分?jǐn)傮w系圖（并網(wǎng)發(fā)電部分）圖6推廣與應(yīng)用系統(tǒng)圖從圖1可以看出，可再生能源法的推廣與應(yīng)用是法律的核心，其他的內(nèi)容都是為圍繞推廣與應(yīng)用展 開的。從圖2可以看出，資源調(diào)查、目標(biāo)制定、規(guī)劃制定、可再生能源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄之間是有機(jī)聯(lián)系、 環(huán)環(huán)相扣、依次為依據(jù)的，不能缺少任何一個環(huán)節(jié)。從圖3可以看出，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與技術(shù)支持體系，需要突出重點并充分發(fā)揮各行各業(yè)的作用。從圖4可以看出，專項資金、財政貼息、稅收優(yōu)惠政策三大激勵政策的適用條件和

14、資金用途。從圖5可以看出，對于并網(wǎng)發(fā)電部分，價格管理中實行國家定價和市場定價兩種方式，按照不同類 型可再生能源發(fā)電的特點和不同地區(qū)合理確定電價。由于對可再生能源上網(wǎng)電價高出常規(guī)能源上網(wǎng)平均電價，其中的差額部分要在銷售電價中分?jǐn)?，?于電力企業(yè)為收購可再生能源電量而支付的相關(guān)費用，從銷售電價中回收，因此，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)最終的承擔(dān) 者是電力消費者。這樣的價格機(jī)制將使可再生能源發(fā)電投資者獲得相對穩(wěn)定和合理的回報，對電網(wǎng)運營 者也不會增加額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，且由于政府為了推動可再生能源的發(fā)展，通過優(yōu)惠政策的支持給予一部 分補(bǔ)貼，這就形成了促進(jìn)可再生能源的發(fā)展的根本動力。從圖6可以看出，推廣應(yīng)用的重點是可再生能源

15、的并網(wǎng)發(fā)電系統(tǒng)。2貫徹執(zhí)行可再生能源法的幾個重要因素分析2.1認(rèn)識雖然法已頒布，但并不等于說就全部解決了認(rèn)識問題。如水電對本法的適用性問題、再如發(fā)電公司 是否要強(qiáng)制配額問題，優(yōu)惠政策的是全國分?jǐn)傔€是區(qū)域電網(wǎng)、省級電網(wǎng)分?jǐn)倖栴}等等，仍然沒有很好的 解決。所以在制定有關(guān)配套規(guī)定時，仍然受著認(rèn)識問題的制約，把法出臺前的一些未決問題留到現(xiàn)在來 解決。認(rèn)識問題的根源，仍然體現(xiàn)在以下三個方面：第一，發(fā)展可再生能源到底為了什么？是為了環(huán)保、能源安全、還是受國際形勢的驅(qū)使為了發(fā)展可 再能源而發(fā)展可再生能源？第二，對于使用可再生能源高于常規(guī)能源的費用，政府、社會承受能力到底有多大？第三，開發(fā)可再生能源的企業(yè)的動

16、力到底是什么？是法律趨使、環(huán)保和社會責(zé)任、還是為了經(jīng)濟(jì)的 效益？以上三方面的問題，實際上相互交織甚至互為因果，盡管很難簡單回答，也不是單一的選擇，但是 傾向性的選擇也是決定目標(biāo)制定、配套相關(guān)規(guī)定的決定因素。對于第一個問題：如果是為了環(huán)境保護(hù)，應(yīng)當(dāng)通過比較在現(xiàn)階段、付出同樣經(jīng)濟(jì)代價和符合環(huán)境要 . .求的情況下，發(fā)展常規(guī)能源（將外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化）與發(fā)展可再生能源哪個更好；如果是為了能源安全 . .及溫室氣體更少的排放，則應(yīng)當(dāng)考慮在現(xiàn)階段、花費同樣的費用，用節(jié)能措施、加大大水電的投入、促 進(jìn)核電的發(fā)展等措施甚至是提高能源價格或者增加有關(guān)能源稅收（如有些國家出臺碳稅等），與發(fā)展可再 生能源進(jìn)行比較

17、。也可將上述需要考慮的多種因素綜合在一起，在時段的限制條件（如10年內(nèi)）和經(jīng)濟(jì)的 限制條件下（國家和用戶可以承受的經(jīng)濟(jì)水平），進(jìn)行綜合比較。對于第二個問題：對于可再生能源高出常規(guī)能源費用的部分，雖然法律已經(jīng)明確了由公用性質(zhì)的企 業(yè)（如電網(wǎng)）服務(wù)、用戶承擔(dān)、政府補(bǔ)貼的基本原則，但是上網(wǎng)電價、銷售電價都需要國務(wù)院價格主管部 門批準(zhǔn)，需要建立的專項資金多少，在制定和批準(zhǔn)的過程中，雖然政府起著決定性作用，但政府、用戶、 電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)間的博弈是不可避免的，其中經(jīng)濟(jì)承受能力是關(guān)鍵制約因素，認(rèn)識問題對企業(yè)、政 府、用戶利益起著主導(dǎo)作用。對于第三個問題：開發(fā)可再生能源形成的一切費用都是通過企業(yè)來實現(xiàn)的，

18、企業(yè)開發(fā)可再生能源的 不同目的是為了環(huán)保和社會責(zé)任，還是為了經(jīng)濟(jì)效益，在很大程度上決定了用戶的負(fù)擔(dān)和國家的補(bǔ)貼多 少。2.2制定目標(biāo)的方法本法的第四條規(guī)定：“國家通過制定可再生能源的開發(fā)利用總量目標(biāo)和采取相應(yīng)措施，推動 可再生能源的市場建立和發(fā)展”，本法第七條規(guī)定：“國務(wù)院能源主管部門根據(jù)全國能源需求與可再生能 源資源實際狀況，制定全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行，并予公布?！?從整部法律的操作層面上講，目標(biāo)制定是基礎(chǔ)和龍頭，法律的所有的規(guī)定都是圍繞實現(xiàn)基本目標(biāo)而設(shè)的。 沒有目標(biāo)，一切措施均成了無源之水，無本之木。與制定目標(biāo)直接相關(guān)的是資源調(diào)查、能源需求預(yù)測和規(guī)劃。資源

19、調(diào)查和能源需求預(yù)測是制定目標(biāo)的 基礎(chǔ)，而規(guī)劃則是使為了實現(xiàn)目標(biāo)而采取的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、行政等措施具體化的保障。雖然從次序看，先 有資源情況、能源需求預(yù)測，再有目標(biāo)，然后再有規(guī)劃，但從實際上講，三者之間是相互關(guān)聯(lián)，互相依 存，互相影響，甚至是互為條件的。從能源需求上看，2004年，中國能源生產(chǎn)總量達(dá)到19.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占世界能源生產(chǎn)總量約11%， 成為世界繼美國和俄羅斯之后第三大能源生產(chǎn)國。2004年，我國電力裝機(jī)總量達(dá)到4.4億千瓦，一年新 增裝機(jī)5050萬千瓦，兩年新增裝機(jī)容量超過了 1億千瓦。按照能源中長期發(fā)展規(guī)劃，在充分考慮節(jié) 能因素的情況下，到2020年我國能源消費總量需要30億噸標(biāo)準(zhǔn)煤

20、。從可再生資源的狀況看，我國 可再生能源資源非常豐富，據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)單位測算，在今后2030年內(nèi)，我國具備利用條件的小水 電、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源資源量，預(yù)計每年可達(dá)到8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，開發(fā)利用的潛力很 大。因此，僅從能源需求和資源量宏觀來看、從長期看可再生能源占能源總量比重較高的目標(biāo)是有光明 的前景。但是，從現(xiàn)實和近階段看，由于可再生資源具有能源密度低、分布不均衡、受地域限制較大、 供應(yīng)不穩(wěn)定、成本仍較高、對電網(wǎng)（熱網(wǎng)等）的運行有影響等問題，在現(xiàn)階段僅能作為輔助能源。在制定 目標(biāo)的方法上，一種主要是用定性的方法，確定出一個量化的目標(biāo)，即根據(jù)世界上的相關(guān)國家開發(fā)利用 再生能源的比例

21、，結(jié)合中國的國情和政府可能提供的優(yōu)惠資金，以及用戶可能承受的平均電價水平，確 定一個初步的目標(biāo)，然后在執(zhí)行的過程中根據(jù)實際情況對目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整；另一種方法，是根據(jù)可再生能 源的特點和進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)能源價格風(fēng)險和環(huán)境的外部成本內(nèi)部化的因素，對傳統(tǒng)的能源規(guī)劃模型進(jìn)行修正， 以修正的模型為基礎(chǔ)，結(jié)合實際情況，提出量化的目標(biāo)。前者，簡單易行，但是粗放、科學(xué)性差，盲目 性大；后者，科學(xué)較強(qiáng)，更具有直觀性、說服力，可以提高決策的科學(xué)性，但是在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、 能源需求量大、變化幅度也很大且研究工作及基礎(chǔ)資料都較差的情況下，具體的運用和操作較難。不同 的方法，會產(chǎn)生不同的目標(biāo)，用什么樣的指導(dǎo)思想和什么樣的方法來

22、制定目標(biāo)，是需要研究的新問題。2.3配套各項規(guī)定的完成時間本法規(guī)定了需要配套的規(guī)定約有20多個，從前述的本法的結(jié)構(gòu)圖中也可以看出，很多規(guī)定之間具有 上下位的關(guān)系和前后關(guān)系，而且本法中對不同的主管部門規(guī)定了不同的職責(zé)和任務(wù)，但這些職責(zé)和任務(wù) 又要相互協(xié)調(diào)。從現(xiàn)在開始離本法的實施只有6個多月，顯然在實施之前要協(xié)調(diào)不同的部門，出臺相關(guān) 聯(lián)、配套完整的規(guī)定非常之難。在沒有配套完成有關(guān)規(guī)定的條件下，要依法推動可再生能源的發(fā)展是一 項極具挑戰(zhàn)性的工作。2.4相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也屬于配套的各項目規(guī)定，之所以進(jìn)一步單獨列出，是因為如果沒有先出臺相關(guān)技術(shù) 標(biāo)準(zhǔn)，則不僅令建成的可再生能源電力項目很難接入系統(tǒng)

23、，而且對于不論是電網(wǎng)還是發(fā)電企業(yè)的安全運 行甚至是能否長期得到回報都是關(guān)鍵性因素之一。因此，一些重要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)必須先行。過去已經(jīng)出臺 的一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也需要在本法的框架下進(jìn)行必要的修訂。2.5電價的制定從一定意義上說，有什么樣的電價水平就有什么規(guī)模的可再生能源的發(fā)展水平。本法的第十九條規(guī) 定：“可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價，由國務(wù)院價格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點和不 同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開發(fā)利 用技術(shù)的發(fā)展適時調(diào)整。上網(wǎng)電價應(yīng)當(dāng)公布?！钡诙畻l規(guī)定：“高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計 算所發(fā)生的費用之間的差額，附加

24、在銷售電價中分?jǐn)?可見，對于以電為產(chǎn)品的可再生能源發(fā)展，政府 是主導(dǎo)、發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)都是主體，而用戶相對處于比較被動的地位。因為可再生能源的發(fā)電企業(yè) 的上網(wǎng)電價，不一定是同質(zhì)同價，也不是通過競價上網(wǎng)實現(xiàn)（除過招標(biāo)確定的項目外），也不是市場說了 算（除了個別的認(rèn)購綠色電力者外）。在此情況下，政府的具體定價規(guī)則和核定電網(wǎng)企業(yè)的成本，對于確 保對發(fā)電企業(yè)的公平、壟斷企業(yè)的公正和用戶的利益來說是極為重要的。由于可再生能源開發(fā)利用的投 資成本比較高，因此為加快技術(shù)開發(fā)和市場形成，國家給予必要的扶持，用戶承擔(dān)必要的費用是合理的。 但不能因為可再生能源的比例小，再高的電價由于攤?cè)胨杏脩舳鴮?dǎo)致電價增漲的

25、比例小，就認(rèn)為用戶 能夠承受，而不求效率和合理，使一些企業(yè)獲得超額利潤。不應(yīng)當(dāng)由用戶承擔(dān)的不合理的電價，再小也 不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)，逐步地推進(jìn)市場競爭才是建立健康、有序、可持續(xù)發(fā)展可再生能源的根本出路。3措施建議3.1依法推進(jìn)，制度先行必須堅持依法推進(jìn)可再生能源的發(fā)展的原則。盡管對于可再生能源發(fā)展的范圍、發(fā)展速度和規(guī)模以 及發(fā)展的機(jī)制仍然存在著不同的看法和爭論，但是對于可再生能源發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義是不容置疑的。 對于不同的爭論，必須堅持在法律已經(jīng)明確原則的情況下，堅持按照法律的要求辦；在法律沒有確定原 則的情況下，應(yīng)當(dāng)加快制定配套的規(guī)定加以規(guī)范。法律是把雙刃劍，他既是促進(jìn)可再生能源發(fā)展的規(guī)矩， 也是規(guī)

26、范可再生能源發(fā)展的規(guī)矩?？稍偕茉捶ㄊ且粋€完整的系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)完整的配套，完整貫徹；不能 將法律當(dāng)成一個擺設(shè)，脫離法律的規(guī)定推行可再生能源的發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急就是用法律的原則，加快配套 規(guī)定，同時，對于在法律沒有頒布之前，有關(guān)部門頒布過一些促進(jìn)可再生能源發(fā)展規(guī)定，如新能源和 可再生能源發(fā)展綱要、風(fēng)力發(fā)電并網(wǎng)運行的管理規(guī)定等，在法規(guī)框架下應(yīng)進(jìn)行新的調(diào)整。應(yīng)當(dāng)汲取 以往的很多教訓(xùn)，配套規(guī)定前行，具體操作隨后，在規(guī)定沒有出臺之前，應(yīng)當(dāng)慎重行事，避免走回頭路。3.2科學(xué)規(guī)劃，制定目標(biāo)根據(jù)我國的國情，結(jié)合科學(xué)的定量的規(guī)劃模型的方法與定性估計的方法制定目標(biāo)。定量的規(guī)劃模型 應(yīng)以最小化的發(fā)電系統(tǒng)成本現(xiàn)值為目標(biāo)函數(shù)進(jìn)

27、行預(yù)測分析。其中發(fā)電成本包括燃料成本、發(fā)電技術(shù)的固 定與變動成本、可再生能源發(fā)電技術(shù)投資成本或者是可再生能源的收購成本；限制條件包括：滿足電力 供需平衡、必需的發(fā)電備用容量要求、環(huán)保等條件。在具體操作中，能夠做到定量的部分盡量定量化。 只有這樣，才能既全面考慮到各種因素的影響，又能夠根據(jù)國情找出關(guān)鍵性的因素，使目標(biāo)能夠盡快確 定。根據(jù)我國的國情，建議第一次制定的目標(biāo)作為指導(dǎo)性目標(biāo)或試行目標(biāo)，并根據(jù)發(fā)展的不同階段，特 別應(yīng)制定出2010、2020年的不同階段的目標(biāo)。不同的階段的目標(biāo)，側(cè)重點不同，2010年的目標(biāo)應(yīng)重點考 慮到可再生能源占能源總量的發(fā)展比例、發(fā)電裝機(jī)目標(biāo)、重要的能夠商業(yè)化的技術(shù)和設(shè)

28、備的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展 的規(guī)模以及重要的科研發(fā)展領(lǐng)域的目標(biāo)，尤其是風(fēng)電、太陽能采暖的商業(yè)化發(fā)展規(guī)模。對2020年，主要 制定出可再生能源占一次能源總量的比重目標(biāo)，發(fā)電裝機(jī)容量目標(biāo)。3.3因地制宜，借鑒經(jīng)驗2004年底全球新增風(fēng)電裝機(jī)797.6萬千瓦，比上一年增長20%左右，全球風(fēng)電總裝機(jī)容量達(dá)到4731.7 萬千瓦。風(fēng)電裝機(jī)容量居世界前五位的國家依次是：德國（1662.9萬千瓦）、西班牙（826.3萬千瓦）、 美國（674萬千瓦）、丹麥（311.7萬千瓦）和印度（300萬千瓦）。這五國風(fēng)電裝機(jī)容量約占全世界風(fēng)電 總裝機(jī)容量的80%，2004年全球新增風(fēng)電裝機(jī)容量的67%在這些國家。意大利、荷蘭、日本和

29、英國等國家 風(fēng)電裝機(jī)容量也分別超過或接近100萬千瓦。我國風(fēng)力發(fā)電總裝機(jī)容量為76萬千瓦。僅從數(shù)字看，我國 不僅與部分發(fā)達(dá)國家有很大差距，與印度相比也有較大的差距。但最主要的差距不是體現(xiàn)在數(shù)字上，而 是體現(xiàn)在根據(jù)國情實施不同的推進(jìn)可再生能源發(fā)展的法規(guī)、政策和機(jī)制上。不能只是簡單地與其他國家 比較比例的高低，而是在認(rèn)真研究國情的基礎(chǔ)上，因地制宜的發(fā)展。我國在小水電、風(fēng)能、太陽能、生 物質(zhì)能等領(lǐng)域已經(jīng)具備一定的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和政策基礎(chǔ)以及初步的商業(yè)化發(fā)展條件，且我國地域遼闊，各 地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境發(fā)展與能源資源的狀況也有較大差異，一方面要不拘形式大力推進(jìn)可再生源能源發(fā)展， 同時應(yīng)當(dāng)堅持綜合優(yōu)化原則，不宜一刀切。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，對可再生能源的電價補(bǔ)貼機(jī)制，應(yīng)當(dāng)出于能夠不斷有效促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和降低 造價的目的。如德國，新建機(jī)組的上網(wǎng)電價，不僅按特定地區(qū)、不同的可再生能源發(fā)電方式（分為七類， 其中風(fēng)力發(fā)電分為內(nèi)陸和沿