解決資源枯竭型城市的社會(huì)問(wèn)題刻不容緩――遼寧省撫順、本溪、阜精

1、.1解決資源枯竭型城市的社會(huì)問(wèn)題刻不容緩省、市貧困、失業(yè)和人居環(huán)境問(wèn)題的調(diào)查2005-10-26容摘要:資源枯竭型城市面臨群體性貧困、集體性失業(yè)和人居環(huán)境惡劣等問(wèn)題,嚴(yán)重影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定,應(yīng)當(dāng)引起高度重視。造成上述問(wèn)題的原因是長(zhǎng)期實(shí)行方案經(jīng)濟(jì)體制,采用粗放型生產(chǎn)方式,重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),輕社會(huì)事業(yè),使社會(huì)問(wèn)題積重難返。建議把解決資源枯竭型城市社會(huì)問(wèn)題納入國(guó)家“十一五規(guī)劃,加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,實(shí)施“零就業(yè)家庭就業(yè)援助行動(dòng),完善教育、醫(yī)療救助制度,加快棚戶(hù)區(qū)拆遷速度,盡早改善貧困人口的人居環(huán)境。關(guān)鍵詞:社會(huì)問(wèn)題對(duì)策資源枯竭型城市最近,筆者與國(guó)家人口計(jì)生委、國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)、中科院、中國(guó)社

2、科院、中國(guó)人民大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)等單位的專(zhuān)家學(xué)者一道,就資源枯竭型城市社會(huì)問(wèn)題,對(duì)省、三市進(jìn)展了調(diào)研。調(diào)研組與省、三市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及當(dāng)?shù)刎毨Ь用翊磉M(jìn)展了座談,深入局部棚戶(hù)區(qū)進(jìn)展了入戶(hù)訪(fǎng)談,對(duì)兩千多戶(hù)居民進(jìn)展了問(wèn)卷調(diào)查。通過(guò)調(diào)查深深感到資源枯竭型城市存在著嚴(yán)重的群體性貧困、集體性失業(yè)以及人居環(huán)境惡劣等問(wèn)題,這些問(wèn)題不容無(wú)視,它們已經(jīng)成為構(gòu)建和諧社會(huì)的巨大障礙,著力解決這些問(wèn)題刻不容緩。一、資源枯竭型城市存在嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題調(diào)查結(jié)果顯示,省、三市嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題表現(xiàn)為以下五個(gè)方面:(一群體性貧困嚴(yán)重,生活質(zhì)量低下綜合三市調(diào)查情況,發(fā)現(xiàn)貧困現(xiàn)象呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn):一是貧困具有群體性特征。目前、低保人數(shù)分別為16

3、.4萬(wàn)、12.1萬(wàn)和18.1萬(wàn),占城鎮(zhèn)人口比重分別為11.4%、11.7%和21.19%,大大高于全國(guó)(5.86%和省(7.55%的平均水平。三市的低保人數(shù)共計(jì)46.6萬(wàn)人,占全省低保人數(shù)(148.3萬(wàn)人的31.42%。三市貧困現(xiàn)象帶有集中連片性,主要分布在礦區(qū)的棚戶(hù)區(qū)。例如市新邱區(qū)低保對(duì)象占該區(qū)城市居民的40%,最高時(shí)接近50%。在低保對(duì)象中70%以上是下崗職工及其家屬,其中主要是“大集體企業(yè)下崗人員,并且大多為“4050人員。二是代際相互影響。許多貧困家庭無(wú)力供養(yǎng)子女上學(xué),使初中生輟學(xué)率高,高中生升學(xué)率低,失學(xué)后市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低,有的淪為新一代失業(yè)者;一些退休人員還要以微薄的退休金幫助子女生活

4、,老人也陷入貧困。三是生活質(zhì)量低下。這些貧困人口一般是經(jīng)濟(jì)上的貧困者,體質(zhì)上的病弱者,勞動(dòng)市場(chǎng)上的失業(yè)者和社會(huì)上的失意者。在貧困人口中學(xué)生輟學(xué)率、患病率、傷殘率、離婚率、自殺率均明顯高于其他社會(huì)群體。據(jù)市礦區(qū)集體企業(yè)管理局對(duì)礦區(qū)100戶(hù)集體企業(yè)職工調(diào)查,有14%的家庭學(xué)生輟學(xué),69%的家庭有病人, 28%的家庭夫妻離異。(二失業(yè)率高,趨勢(shì)還在繼續(xù)惡化據(jù)統(tǒng)計(jì),目前市失業(yè)人員29.9萬(wàn)人,占市轄區(qū)非農(nóng)人口的23.7%,穩(wěn)定就業(yè)率僅為60%左右。市已有下崗失業(yè)人員8.5萬(wàn)人,占城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)的13.5%;2005年,農(nóng)村待轉(zhuǎn)移的剩余勞動(dòng)力5.2萬(wàn)人,城鎮(zhèn)新成長(zhǎng)的勞動(dòng)力2.1萬(wàn)人,三者總計(jì)需要就業(yè)崗位1

5、5.8萬(wàn)個(gè),但新增就業(yè)崗位缺乏4萬(wàn)個(gè),將有近12萬(wàn)人處于失業(yè)狀態(tài)。有下崗失業(yè)人員10.7萬(wàn)人,今年6月海州露天礦宣布關(guān)閉,又將產(chǎn)生2萬(wàn)多名失業(yè)職工,合計(jì)將有12.7萬(wàn)失業(yè)人員,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為6.9%,比全國(guó)平均水平高2.8個(gè)百分點(diǎn),居省之首,全市共有“零就業(yè)家庭22425戶(hù),生活十分困難。三市煤炭?jī)?chǔ)量自上世紀(jì)80年代以來(lái)逐漸減少,閉坑礦井顯著增加,著眼未來(lái),就業(yè)趨勢(shì)還在繼續(xù)惡化。(三棚戶(hù)區(qū)人居環(huán)境惡劣,生命平安受到威脅棚戶(hù)區(qū)與煤炭開(kāi)采相伴而生,上述三市在日偽時(shí)期圍繞礦區(qū)蓋了大片勞工房;解放初期至上世紀(jì)五六十年代,在礦工房附近又陸續(xù)建了大批簡(jiǎn)易礦工住宅;老礦工的子女為解決住房又在父母住宅旁邊續(xù)

6、搭了許多“臨建,這三者形成了現(xiàn)在的棚戶(hù)區(qū)。例如市現(xiàn)有棚戶(hù)區(qū)55片,面積229.54萬(wàn)平方米,居住7.04萬(wàn)戶(hù),人口23.78萬(wàn)人,占全市城市居住人口總數(shù)的17%,棚戶(hù)區(qū)人均建筑面積8平方米,居住面積3.6平方米,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于省人均建筑面積21.12平方米、居住面積9.6平方米的水平。棚戶(hù)區(qū)居民生存條件極其惡劣,一是房屋破損嚴(yán)重,房齡大都超過(guò)50年,因年久失修,冬季難以御寒,夏季不能擋雨,在暴雨時(shí)因害怕房塌,居民躲到屋外;二是生活設(shè)施極差,棚戶(hù)區(qū)公廁,平均790戶(hù)使用一座。因地處偏遠(yuǎn),吃水非常困難,其中龍鳳地區(qū)有6萬(wàn)人直接飲用未加工的原水,還有500多戶(hù)居民飲用井水。有27片棚戶(hù)區(qū)沒(méi)有排水設(shè)施。93

7、%的住戶(hù)靠燃煤拾柴取暖做飯;三是人居環(huán)境惡劣,由于煤矸石自燃產(chǎn)生大量有害氣體,致使居住在煤矸石上的棚戶(hù)區(qū)居民一氧化碳中毒事件屢有發(fā)生,嚴(yán)重威脅群眾生命平安(曾發(fā)生過(guò)煤矸石自燃引起的矸石山爆炸事故。(四歷史欠賬數(shù)額很大,單靠地方財(cái)力難以歸還調(diào)查結(jié)果說(shuō)明,由于企業(yè)轉(zhuǎn)制和礦山閉坑等諸多原因,企業(yè)拖欠職工的歷史債務(wù)數(shù)額很大,使居民生活負(fù)擔(dān)加重。例如1999年以前,養(yǎng)老金實(shí)行差額繳撥,應(yīng)由企業(yè)支付的養(yǎng)老金局部未能兌現(xiàn),目前僅市拖欠退休人員養(yǎng)老金達(dá)4.1億元,集體企業(yè)拖欠職工工資、福利等各種費(fèi)用14.5億元。又如據(jù)礦務(wù)集團(tuán)統(tǒng)計(jì),目前企業(yè)拖欠失業(yè)人員保險(xiǎn)本金0.27億元,欠繳滯納金0.84億元,拖欠養(yǎng)老金2

8、.1億元,拖欠工資1.1億元,拖欠各種福利費(fèi)1億元。而上述三市的財(cái)政十分緊,入不敷出十分普遍,甚至達(dá)不到“吃飯財(cái)政的程度。因財(cái)力缺乏,使得財(cái)政透支運(yùn)行。截止到2004年6月末,市本級(jí)財(cái)政累計(jì)超支掛賬5.2億元;縣區(qū)財(cái)政拖欠國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)工資1.3億元,4個(gè)城區(qū)有3個(gè)及40%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠借款開(kāi)支,鄉(xiāng)以上政府全口徑債務(wù)總額達(dá)57億元(2005年6月末已達(dá)60億元,其中市本級(jí)直接顯性債務(wù)22.3億元。全市養(yǎng)老金缺口通過(guò)貸款彌補(bǔ),已累計(jì)貸款2.5億元。據(jù)測(cè)算,未來(lái)每年該項(xiàng)資金缺口將以近億元的速度累加遞增。因此,想單靠地方財(cái)政解決歷史欠賬和上述社會(huì)問(wèn)題,實(shí)際上已無(wú)可能。(五社會(huì)矛盾激化,群體性事件增加群體性貧困、

9、集體性失業(yè)和人居環(huán)境惡劣等現(xiàn)象長(zhǎng)期得不到解決,使社會(huì)矛盾激化,集體上訪(fǎng)頻繁出現(xiàn),群體性事件有增長(zhǎng)之勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2005年上半年市共發(fā)生進(jìn)京上訪(fǎng)220案次,727人次,其中進(jìn)京集體上訪(fǎng)14批次,263人次。市2005年以來(lái)群體性上訪(fǎng)192批次,涉及人員13000余人次,與去年同比分別上升了48%和46.2%。上訪(fǎng)原因一是工資社保問(wèn)題,占總上訪(fǎng)量的50%;二是房屋動(dòng)回遷問(wèn)題,占集體上訪(fǎng)總量的25%;三是企業(yè)轉(zhuǎn)制侵犯職工利益問(wèn)題,占集體上訪(fǎng)量的15%;四是征占土地問(wèn)題,占集體上訪(fǎng)總量的10%(占農(nóng)村信訪(fǎng)總量的43%。市截止到今年5月底,全地區(qū)縣以上受理信訪(fǎng)量3.2萬(wàn)件次,同比上升了25.8%,群體性

10、事件規(guī)模越來(lái)越大,發(fā)生頻率增高,行為趨于劇烈,組織系統(tǒng)周密。另外,三市刑事犯罪率和總數(shù)均在高位上運(yùn)行,其中侵財(cái)案件占發(fā)案的80%。據(jù)市一次調(diào)查顯示,在38名殺人犯中,失業(yè)和無(wú)業(yè)人員有27人,占總數(shù)的71.1%,其中有一例殺人案件竟然是因借款50元未還而引發(fā)的。二、造成上述社會(huì)問(wèn)題的根源及解決問(wèn)題的思路上述三市存在問(wèn)題的根源在全國(guó)資源型城市中具有一定的共性;同時(shí)省資源枯竭型城市存在這樣的問(wèn)題又有其自己的特性。其具有共性的根源有以下三點(diǎn):一是長(zhǎng)期實(shí)行方案經(jīng)濟(jì)體制,城市公共根底設(shè)施落后。我國(guó)工業(yè)化的原始積累,根本上是靠農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品與制成品價(jià)格“剪刀差形成的。資源性城市原材料平價(jià)調(diào)出,制成品市價(jià)買(mǎi)入

11、,企業(yè)利潤(rùn)雙向流失。在“先生產(chǎn)、后生活的思想指導(dǎo)下,資源型城市公共根底設(shè)施一直處于落后狀態(tài)。二是長(zhǎng)期從事粗放型的生產(chǎn)方式,重開(kāi)采,輕治理,生態(tài)環(huán)境欠賬很大。僅以為例,50多年來(lái),向國(guó)家輸送原煤5.6億噸,運(yùn)煤車(chē)廂假設(shè)連接起來(lái)可繞地球三圈半,但同時(shí)給城市留下的煤矸石卻堆積成山,生態(tài)環(huán)境的隱性欠賬十分巨大。2002年,被國(guó)務(wù)院確定為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市,GDP有增長(zhǎng)之勢(shì),但城市環(huán)境問(wèn)題并沒(méi)得到根本性扭轉(zhuǎn)。如果依然走資源過(guò)度開(kāi)發(fā)之路,難免陷入“飲鴆止渴的結(jié)局。三是市場(chǎng)機(jī)制并不能直接解決貧困問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能自然而然使全體人口都獲得同等的利益。市場(chǎng)總是垂青綜合素質(zhì)高的社會(huì)階層。因此,解決貧困的治

12、本之策是提高貧困者的綜合素質(zhì),提高他們?cè)谑袌?chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。環(huán)境治理由于經(jīng)濟(jì)的“外部性,市場(chǎng)機(jī)制往往失靈,需要政府著力干預(yù),提高整治力度。造成省資源枯竭型城市社會(huì)問(wèn)題的原因,除了上述的共性之外,還帶有一定的特性,主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn):一是這些城市歷史上曾經(jīng)處于殖民統(tǒng)治,資源遭受掠奪性開(kāi)采。從1931年至1945年上述三市飽受14年日本帝國(guó)主義的殘酷統(tǒng)治,給城市留下很深的窮根;資源遭到長(zhǎng)期掠奪性開(kāi)采,大大加快了資源枯竭的速度。二是這些城市長(zhǎng)期“獻(xiàn)血,“失血過(guò)多,需要休養(yǎng)生息。這些城市都是在國(guó)誕生之前獲得解放,他們?cè)谥г臆娔舷?、解放全中?guó)及抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)中立下汗馬功績(jī),竭盡全力“哺育年輕國(guó)。資源型城市對(duì)

13、全國(guó)建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系做出巨大奉獻(xiàn)。據(jù)省統(tǒng)計(jì),從1953年至1990年,累計(jì)上繳中央財(cái)政1569.5億元,同期中央對(duì)投資588.1億元,前者是后者的2.67倍。資源性城市長(zhǎng)期過(guò)度采礦,設(shè)備折舊缺乏,接續(xù)勘探滯后,形成長(zhǎng)期“獻(xiàn)血,導(dǎo)致“失血過(guò)多。五十多年的巨大奉獻(xiàn)過(guò)后,當(dāng)前需要確立“反哺機(jī)制,讓其休養(yǎng)生息。三是這些城市原國(guó)有煤礦下放地方后,歷史欠賬地方很難解決。這些城市的大型煤礦原均為國(guó)家統(tǒng)配煤礦,1998年,由于體制改革,下放地方管理,但這些下放的國(guó)有煤礦都已進(jìn)入資源枯竭期,下放之后遺留很多歷史欠賬。這些礦山主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一,生產(chǎn)鏈短,配套產(chǎn)業(yè)對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)依賴(lài)性強(qiáng)。同時(shí),礦區(qū)就業(yè)又帶有家族性和世

14、代相傳性,一旦礦山閉坑,配套企業(yè)立即破產(chǎn),勢(shì)必造成集體性失業(yè)和大批零就業(yè)家庭。隸屬關(guān)系下放以后,歷史欠賬以及新出現(xiàn)的問(wèn)題,根子還在過(guò)去,因此,這些問(wèn)題僅靠地方財(cái)力難以解決,國(guó)家應(yīng)當(dāng)大力加以扶持,妥善幫助解決。為此,必須進(jìn)一步完善機(jī)制,探求破解資源枯竭型城市社會(huì)問(wèn)題的思路,這個(gè)思路可以歸納為以下幾點(diǎn):一是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)開(kāi)展。傳統(tǒng)開(kāi)展觀(guān),重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì),以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了社會(huì)必然進(jìn)步,其實(shí)并不盡然。有的中東石油輸出國(guó),人均GDP排在世界前列,社會(huì)卻仍滯留在酋長(zhǎng)制階段;“拉美現(xiàn)象也說(shuō)明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能直接帶來(lái)社會(huì)和諧。因此,必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)開(kāi)展。社會(huì)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決,不僅會(huì)破壞社會(huì)穩(wěn)定,而且反過(guò)來(lái)

15、還會(huì)影響經(jīng)濟(jì)開(kāi)展本身。二是樹(shù)立廣義資源觀(guān),打造循環(huán)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前,資源枯竭城市堆積了大量尾礦、煤矸石等廢棄物,造成嚴(yán)重生態(tài)失衡和環(huán)境污染問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)在國(guó)家的幫助下,樹(shù)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念,把煤矸石等廢棄物做為新的資源加以開(kāi)發(fā),把治理環(huán)境污染、打造循環(huán)經(jīng)濟(jì)和安排就業(yè)嚴(yán)密結(jié)合起來(lái),系鈴解鈴,變廢為寶,到達(dá)“一石三鳥(niǎo)的多贏(yíng)效應(yīng)。三是市場(chǎng)培育效率,政府力主公平,通過(guò)綜合機(jī)制構(gòu)建和諧社會(huì)。事實(shí)說(shuō)明,單純發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制不僅難以使貧困人口直承受惠,甚至在一定的階段還會(huì)拉大貧富差距。因此,讓市場(chǎng)去做“錦上添花,政府致力于“雪中送炭,對(duì)城市貧困標(biāo)本兼治,既要培育接續(xù)產(chǎn)業(yè),又要通過(guò)完善再分配機(jī)制的制度安排,緩解社會(huì)分配不公,

16、完善社會(huì)保障制度,構(gòu)建和諧社會(huì)。對(duì)于原中央下放地方的企業(yè)的未盡事宜和歷史欠賬,國(guó)家要本著實(shí)事的精神,通過(guò)加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,協(xié)助地方予以解決。解決資源枯竭型城市的社會(huì)問(wèn)題具有十分重要的意義。當(dāng)前貧困階層與其它社會(huì)階層之間存在巨大的經(jīng)濟(jì)反差和心理反差,貧困使他們失去了根本尊嚴(yán)和體面,長(zhǎng)期上訪(fǎng)訴求得不到有效的回應(yīng),其忍耐程度已經(jīng)到達(dá)了極限,他們極易成為黑惡勢(shì)力甚至恐懼行為滋生的土壤。在當(dāng)前國(guó)際恐懼活動(dòng)十分猖獗的背景下,對(duì)這些可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)亂的社會(huì)問(wèn)題,再不能采取揚(yáng)湯止沸的權(quán)宜之計(jì),而應(yīng)理性地建立釜底抽薪的治本之策。三、對(duì)策建議(議把著力解決資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)開(kāi)展問(wèn)題納入“十一五規(guī)劃

17、我國(guó)上世紀(jì)五六十年代建立的國(guó)有礦山大多正進(jìn)入老年期,440座礦山即將閉坑,390座礦山城市中,有50座礦城資源衰竭。因此,資源枯竭城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌在全國(guó)具有普遍性。建議將解決資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)開(kāi)展問(wèn)題納入國(guó)家“十一五規(guī)劃之中。在打造接續(xù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí),高度重視著力解決社會(huì)問(wèn)題。要把對(duì)人的全面開(kāi)展優(yōu)先投資的幅度,社會(huì)問(wèn)題解決的力度和社會(huì)和諧到達(dá)的程度作為政府政績(jī)考核的重要標(biāo)準(zhǔn),厲行考核,務(wù)求改觀(guān)。(二加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,妥善解決企業(yè)歷史欠賬問(wèn)題據(jù)了解，原中央直屬礦山下放地方時(shí)，各種應(yīng)當(dāng)支付的資金并未打足，留有 缺口。 這是企業(yè)拖欠職工工資、 社保資金和福利費(fèi)等歷史欠賬的重要原因。

18、 為此， 建議對(duì)這些歷史欠賬重新加以統(tǒng)計(jì)和審計(jì)，趁當(dāng)前中央財(cái)政增長(zhǎng)較快的有利時(shí) 機(jī)，采取“專(zhuān)款專(zhuān)用方式予以歸還，使企業(yè)欠賬切實(shí)歸還到職工手上，爭(zhēng)取在 “十一五期間徹底解決這一問(wèn)題。 三因地制宜促進(jìn)就業(yè)，實(shí)施“零就業(yè)家庭就業(yè)援助行動(dòng) 上述三市的尾礦、煤矸石堆積如山，從打造循環(huán)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略出發(fā)，資源枯竭 型城市將大有可為。在“十一五期間，國(guó)家宜加大投資力度，大力開(kāi)展建材業(yè)、 煤矸石發(fā)電、尾礦綜合利用，吸收原下崗礦工大力開(kāi)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品不僅可 滿(mǎn)足本地需要， 而且有利于形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，通過(guò)資源枯竭型城市的再創(chuàng)業(yè) 到達(dá)下崗礦工的再就業(yè)。 建議實(shí)施“零就業(yè)家庭就業(yè)援助行動(dòng)。對(duì)零就業(yè)家庭的下崗職工，可仿照 “以工代賑方式，組織他們從事適宜的工作。實(shí)施就業(yè)培訓(xùn)方案和就業(yè)援助計(jì) 劃