公共行政學(xué)課件-弗雷德里克森的公共行政學(xué)

1、1弗雷德里克森的“新公共行政學(xué)”2 20 世紀(jì)60 年代末70 年代初，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家連續(xù)出現(xiàn)了一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治危機(jī)，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)說(shuō)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 西方行政學(xué)界開始用全新的視角、全新的理性價(jià)值審視和研究公共行政的今天以及未來(lái)的發(fā)展，并形成了一個(gè)新的公共行政學(xué)流派新公共行政學(xué)派。 其主要代表人物就是曾擔(dān)任過(guò)美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的喬治 弗雷德里克森、德懷特 沃爾多等。3一、新公共行政學(xué)的產(chǎn)生背景 當(dāng)人類進(jìn)入20 世紀(jì)后半葉時(shí)，整個(gè)世界幾乎處在一種急劇變革和紛擾不安的時(shí)代。 科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，不僅使生產(chǎn)率得到了快速增長(zhǎng)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到了不斷提高，而且也導(dǎo)致了全球文化的日益

2、普遍化和理性化。 正是在這樣一種歷史背景下，1968 年，新公共行政學(xué)高舉“社會(huì)公平”的旗幟應(yīng)運(yùn)而生，它倡導(dǎo)關(guān)注意義和價(jià)值、著重建立規(guī)范理論，以期促使未來(lái)的人類社會(huì)放射出一線曙光。4 1968 年弗雷德里克森等一批年輕的公共行政學(xué)者在紐約錫拉丘茲大學(xué)(Syracuse) 的明羅布魯克會(huì)議中心召開會(huì)議，采用新的研究方法探討公共行政學(xué)的發(fā)展趨勢(shì)。 他們把20 世紀(jì)60 年代末期和70 年代產(chǎn)生的運(yùn)用現(xiàn)象學(xué)方法、本土方法論、符號(hào)互動(dòng)論以及解釋學(xué)和批判理論等新的研究方法并且強(qiáng)調(diào)以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論稱之為“新公共行政學(xué)”。5 喬治弗雷德里克森曾任東華盛頓大學(xué)校長(zhǎng)，密蘇里大學(xué)公

3、共與社區(qū)服務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)，印第安納大學(xué)公共與環(huán)境事務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)。曾經(jīng)在馬里蘭在學(xué)、南加州大學(xué)、錫拉兵茲大學(xué)、北卡羅來(lái)納大學(xué)任教。 1987年起出任堪薩斯大學(xué)特聘教授，新公共行政學(xué)派的代表人物，曾任公共行政理論與研究雜志的主編，美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。 1990年獲美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)和公共行政與公共事務(wù)學(xué)院全美聯(lián)合會(huì)共同頒發(fā)的特別研究獎(jiǎng)。 1992年獲美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)頒發(fā)的德懷特沃爾多獎(jiǎng)。 678二、主要思想（一）新公共行政學(xué)對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判 1、新公共行政學(xué)主張公共行政不僅僅是執(zhí)行政策的工具，而且還是對(duì)廣大民眾生活的各個(gè)方面都具有決定性影響的重要因素，它擔(dān)負(fù)著廣泛的社會(huì)責(zé)任。

4、 9 新公共行政學(xué)采取解釋學(xué)和批判理論的模式進(jìn)行研究，以期超越傳統(tǒng)公共行政學(xué)的所謂“理性模式”。 它主張公共行政組織通過(guò)“了解”和溝通對(duì)話來(lái)促使公共行政與其服務(wù)對(duì)象產(chǎn)生誠(chéng)摯的互動(dòng)，以通過(guò)增加其對(duì)廣大民眾的需求作出積極反應(yīng)來(lái)抵消傳統(tǒng)公共行政理論下的無(wú)效率觀，引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共行政的民主政治責(zé)任與義務(wù)。 總之，新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)建立規(guī)范價(jià)值，關(guān)注人民需要，提高社會(huì)性效率，以改善人民的生活，實(shí)現(xiàn)行政管理工作的最終目標(biāo)。10 2、批判傳統(tǒng)公共行政的機(jī)械效率觀（1）傳統(tǒng)公共行政學(xué)面臨著發(fā)展的困境。 傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論所強(qiáng)調(diào)的指揮統(tǒng)一、層級(jí)節(jié)制等原則雖然促進(jìn)了效率，但是它們卻面臨著發(fā)展的困境，而且由

5、于社會(huì)的急劇變遷，傳統(tǒng)公共行政理論與實(shí)際之間的鴻溝愈來(lái)愈大，它無(wú)法擔(dān)負(fù)起社會(huì)責(zé)任，更缺乏適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力，自然也就談不上能夠有效地改善人民群眾的生活水平了。 11 （2）傳統(tǒng)公共行政的效率觀以機(jī)械性效率為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估公共服務(wù)的績(jī)效。 這些行政學(xué)者被訓(xùn)練得如同專業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，專注于成本利益分析。 （3）傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論過(guò)分迷信效率，造成了長(zhǎng)遠(yuǎn)性的缺乏效率并且已經(jīng)明顯地造成了更多的問(wèn)題。 12 新公共行政學(xué)者們認(rèn)為，效率雖然在某種層次上有其積極的作用，但是在公共問(wèn)題的解決上卻一籌莫展: 究其原因，這正是由于按照傳統(tǒng)公共行政理論設(shè)計(jì)的政治制度并沒(méi)有表達(dá)公共利益，而只是考慮機(jī)械性的量化概念; 它未曾

6、顧及到社會(huì)性的公平分配，其結(jié)果往往促使社會(huì)上有組織者、有權(quán)勢(shì)者以及既得利益者受益最多，而造成越來(lái)越多且差距日益增大的不公平、不平等現(xiàn)象。13（二）新公共行政學(xué)對(duì)社會(huì)公平價(jià)值觀的提倡 1. 社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的平等性； 2. 社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策和組織推行過(guò)程中的責(zé)任與義務(wù)； 3. 社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)公共行政管理的變革； 4. 社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾要求作出積極的回應(yīng)而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的； 5. 社會(huì)公平還強(qiáng)調(diào)在公共行政的教學(xué)與研究中更注重與其他學(xué)科的交叉以實(shí)現(xiàn)對(duì)解決相關(guān)問(wèn)題的期待。 總之，倡導(dǎo)公共行政的社會(huì)公平是要推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支

7、持，處于劣勢(shì)境地的人們。14 在新公共行政學(xué)者看來(lái)，社會(huì)公平應(yīng)該具有極其豐富的內(nèi)涵，為此，他們直接從美國(guó)當(dāng)代著名政治哲學(xué)家和倫理學(xué)家約翰 羅爾斯的“作為公平的正義”思想體系中獲取堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)。 1. 他們完全贊同羅爾斯關(guān)于公平的基本觀點(diǎn)，即公平的自由處于高于一切的地位，理想的“正義”社會(huì)應(yīng)擁有最大的公平自由，每一個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)該享有公平的自由，包括言論、集會(huì)、結(jié)社的自由等。15 2. 憲法必須采取有力措施，保證社會(huì)所有成員享有參與政治的公平權(quán)利，保證“在機(jī)會(huì)平等公平的條件下職位和地位向所有人開放” ，“確保一種參與、影響政治過(guò)程的公平機(jī)會(huì)”。 3. 讓最少受惠的社會(huì)成員獲得最大的利益，要改革

8、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不公平狀況，避免由于“資產(chǎn)和財(cái)富分布上的不均等”而導(dǎo)致“社會(huì)中的較不利者”“不能有效地行使他們那一份與別人相同的影響力?！?可見，這里所說(shuō)的公平，實(shí)際上不僅指法律的公平，而且指事實(shí)上的公平、結(jié)果的公平，為此就需要對(duì)最少受惠者予以必要的補(bǔ)償，以減少社會(huì)中的不公平。16 新公共行政學(xué)者對(duì)社會(huì)公平的倡導(dǎo)，可謂是不遺余力。 他們強(qiáng)調(diào)以倫理、民主、政治互動(dòng)，公民參與以及回應(yīng)性等觀念為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)出一種新的組織體制或制度，以增進(jìn)社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)的可能性。17（三）新公共行政學(xué)對(duì)傳統(tǒng)政治行政二分法的突破 1、政治行政分離只是一種理論虛構(gòu)。 在現(xiàn)實(shí)的政治與行政運(yùn)行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況根本不

9、存在。 2 、公共行政的研究應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的要求，在研究領(lǐng)域乃至研究方法上做一次飛躍。 主張用更加廣闊的視野、開放的行政系統(tǒng)觀念來(lái)研究行政組織運(yùn)作中遇到的社會(huì)問(wèn)題，尤其是動(dòng)蕩不安時(shí)期的相關(guān)問(wèn)題。 18 新公共行政學(xué)派鮮明地主張社會(huì)科學(xué)家應(yīng)該以其專業(yè)的知識(shí)和才能從事價(jià)值判斷。 他們強(qiáng)調(diào)批判理論、道德哲學(xué)對(duì)公共行政研究的意義。因此，他們推崇“后邏輯實(shí)證主義”哲學(xué)流派的思辨方法，將價(jià)值理論放在優(yōu)先考慮的地位。 他們甚至指出，在實(shí)證分析方法與實(shí)質(zhì)價(jià)值兩者不可兼得的情況下，寧可重視對(duì)價(jià)值判斷的追求，惟有如此，行政學(xué)研究者才能深入社會(huì)與政治，關(guān)心行政相關(guān)問(wèn)題，并且使其積極地宣傳自己對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)與批判。

10、19（四）新公共行政學(xué)的組織理論（系統(tǒng)論觀點(diǎn)） 傳統(tǒng)的公共行政學(xué)注重研究行政組織本身，特別是研究政府內(nèi)部的組織與管理，如預(yù)算、人事、編制等； 新公共行政學(xué)則把政府的內(nèi)部行政管理置于次要地位，它運(yùn)用行政生態(tài)學(xué)的廣闊視角去認(rèn)識(shí)組織的運(yùn)作和對(duì)行政現(xiàn)象的分解。 公共行政組織中存在著分配過(guò)程、整合過(guò)程、邊際交換過(guò)程和社會(huì)情感過(guò)程這四種基本的運(yùn)作過(guò)程：20 1、分配過(guò)程：公共行政組織內(nèi)部的權(quán)力、資金與利益的分配形式是組織理論的基本內(nèi)容。 新公共行政非常關(guān)注分配形式，必須依據(jù)公共行政項(xiàng)目的效益來(lái)處理公共產(chǎn)品和服務(wù)的分配問(wèn)題。 成本效用或成本效益分析是分配過(guò)程的重要技術(shù)手段。 2、整合過(guò)程：是指通過(guò)權(quán)威層級(jí)來(lái)

11、協(xié)調(diào)組織中成員的工作的過(guò)程。 新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)正確理解正式與非正式組織關(guān)系以及權(quán)威層級(jí)制中地位、政治和權(quán)力關(guān)系，以此提高公共組織的凝聚力。21 3、邊際交換過(guò)程：是指公共行政組織與其他相關(guān)組織及目標(biāo)群體之間建立共生關(guān)系的過(guò)程。 與公共行政組織相關(guān)聯(lián)的組織有立法機(jī)構(gòu)、輔助參謀機(jī)構(gòu)、上級(jí)行政長(zhǎng)官以及利益集團(tuán)等。 鼓勵(lì)在各級(jí)政府之間建立新型的關(guān)系，同時(shí)還要重視少數(shù)群體的參與，這樣有利于緩和和減少相關(guān)群體的社會(huì)沖突與挫折。22 4、社會(huì)情感過(guò)程：實(shí)際上是一種社會(huì)情感訓(xùn)練的過(guò)程，它也可以被視為行政管理體制改革的一種基本工具，還可以被視為一種技術(shù)，例如敏感性訓(xùn)練、組織開發(fā)理論等。 社會(huì)情感訓(xùn)練能使行政人員

12、降低對(duì)權(quán)威的依賴，能接受各種風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，也能對(duì)各方襲來(lái)的沖突采取寬容大度的態(tài)度以提高行政機(jī)構(gòu)整體適應(yīng)各種社會(huì)環(huán)境的能力。23 新公共行政學(xué)派認(rèn)為，當(dāng)代公共行政發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源于對(duì)行政組織進(jìn)行變革的需要。其原因在于： 第一，公共行政組織結(jié)構(gòu)與功能狀況與公共服務(wù)的質(zhì)量密切相關(guān)。 第二，公共行政組織無(wú)法對(duì)所發(fā)生的社會(huì)變化作出迅速而有效的反應(yīng)。 由于傳統(tǒng)組織理論所強(qiáng)調(diào)的官僚層級(jí)制體系與制度規(guī)范仍在公共行政組織建設(shè)中起重要作用，因而，公共行政組織的結(jié)構(gòu)趨于呆板、僵硬，與激變的社會(huì)環(huán)境形成巨大反差。24 第三，公共行政組織運(yùn)行偏離了航道，違背了民主政治的基本準(zhǔn)則。 現(xiàn)有公共行政組織將自身利益擴(kuò)張看成組織發(fā)展

13、目標(biāo)，忽視其服務(wù)對(duì)象的需要；強(qiáng)調(diào)組織效率，忽視公民平等自由的權(quán)利，尤以忽視缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持的最少受惠者權(quán)利為甚。25 公共行政組織的改革勢(shì)在必行，新公共行政學(xué)派提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)該基于的兩個(gè)目標(biāo)： 第一，顧客導(dǎo)向的組織形態(tài)。 即將公眾（即接受公共服務(wù)的顧客）的需求作為組織存在和發(fā)展的前提； 第二，應(yīng)變靈活的組織形態(tài)。 即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。在新公共行政學(xué)派看來(lái)，這種“反應(yīng)”能力是評(píng)價(jià)現(xiàn)代政府組織結(jié)構(gòu)與功能的重要指標(biāo)。26三、簡(jiǎn)評(píng) 1、從理論研究方面來(lái)看，新公共行政學(xué)的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)為： （1）超越了實(shí)證主義的研究模式。 新公共行政學(xué)借鑒和運(yùn)用解

14、釋學(xué)方法和批判理論，強(qiáng)調(diào)民主行政下的有效溝通和意識(shí)形態(tài)的解放，著眼于對(duì)意義和價(jià)值的關(guān)注，儼然擺脫了傳統(tǒng)“理性模式”的束縛。27 （2）邁開了公共行政學(xué)獨(dú)立發(fā)展的步伐。 1950 1970 年，行政學(xué)己經(jīng)淪為政治學(xué)和管理學(xué)的附庸； 新公共行政學(xué)興起之后，便不再局限于對(duì)制度和技術(shù)的研究定向，它并且試圖從政治學(xué)和管理學(xué)中獨(dú)立出來(lái)； 許多專門的公共行政研究機(jī)構(gòu)和學(xué)會(huì)的建立便是公共行政學(xué)獨(dú)立發(fā)展的典型例證。28 （3）擴(kuò)大了公共行政的領(lǐng)域范圍。 新公共行政學(xué)認(rèn)真細(xì)致地研究和界定了“公共”的意義和范圍，它著眼于建立公共哲學(xué)，倡導(dǎo)民主行政，不僅擴(kuò)大了公共行政學(xué)的研究范圍，而且也擴(kuò)大了公共行政實(shí)際工作者的權(quán)力與責(zé)任。 （4）完善了公共行政組織理論的內(nèi)容。 新公共行政學(xué)者重新界定了公共行政組織的目的和意義，給公共行政組織理論賦予了一種規(guī)范性的基礎(chǔ)并且提出了理論建構(gòu)的方向。29 （5）深化了公共行政教育的內(nèi)容。 過(guò)去按照傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論培養(yǎng)的行政管理人員大多為“效率機(jī)器人”； 而新公共行政學(xué)者則強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)一種德才兼?zhèn)洹⒏哒斑h(yuǎn)矚、積極主動(dòng)的行政通才。30 2、從行