淺析我國(guó)的抽象行政行為及相關(guān)規(guī)范制度

1、.PAGE ：.；淺析我國(guó)的籠統(tǒng)行政行為及相關(guān)規(guī)范制度在我國(guó)行政法中對(duì)行政行為的分類(lèi)中，最主要的就是籠統(tǒng)行政行為與詳細(xì)行政行為的劃分。隨著現(xiàn)代行政的開(kāi)展，行政景象日益復(fù)雜，行政法律關(guān)系也漸漸復(fù)雜化。關(guān)于籠統(tǒng)行政行為的救援問(wèn)題開(kāi)場(chǎng)引起人們的關(guān)注，特別是我國(guó)參與WTO后，世貿(mào)組織要求其成員國(guó)行政公開(kāi)，特別是我國(guó)的“紅頭文件的公開(kāi)。此外，根據(jù)有權(quán)益就該當(dāng)有救援的原那么，我們對(duì)籠統(tǒng)行政行為給相對(duì)方的權(quán)益呵斥的損害應(yīng)該給與相應(yīng)的救援。我國(guó)的、將部分籠統(tǒng)行政行為納入了受案范圍。我國(guó)的行政訴訟也應(yīng)將其適當(dāng)?shù)募{入行政訴訟的范圍。同時(shí)，我們還應(yīng)該建立相應(yīng)的制度，為籠統(tǒng)行政行為的作出規(guī)定相應(yīng)的、法定的程序來(lái)規(guī)范籠

2、統(tǒng)行政行為。一、籠統(tǒng)行政行為的概念及其范圍籠統(tǒng)行政行為是一個(gè)學(xué)理概念，在我國(guó)行政法領(lǐng)域?qū)τ诨\統(tǒng)行政行為的定義，至少有30多種，這些定義的一個(gè)共同特征是企圖劃定一個(gè)籠統(tǒng)行政行為的邊境，以便區(qū)分詳細(xì)行政行為和籠統(tǒng)行政行為。通說(shuō)以為籠統(tǒng)行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)非特定主體制定的，對(duì)后發(fā)生法律效能并具有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件的行為。從特征上說(shuō)，非特定人是相對(duì)特定人而言的;對(duì)后發(fā)生法律效能是指其效能及于未來(lái);可以反復(fù)適用是指可以不止一次地適用該規(guī)范性文件，符合上述三個(gè)條件才干稱(chēng)為籠統(tǒng)行政行為。關(guān)于籠統(tǒng)行政行為的范圍，有學(xué)者以為我國(guó)的籠統(tǒng)行政行為等同于行政立法行為。其根據(jù)是第二條“法律、行政法、地方性法規(guī)

3、、自治條例和單行條例的制定、修正和廢止，適用本法。國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修正和廢止，按照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。因此，籠統(tǒng)行政行為不包括制定規(guī)章以下的規(guī)范性文件的行為。但我國(guó)目前的行政立法行為顯然是指國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及省、自治區(qū)人民政府所在地的使得人民政府和國(guó)務(wù)院同意的較大的市的人民政府制定發(fā)布行政規(guī)章的行為。而我國(guó)絕大多說(shuō)的學(xué)者以為，法律、法規(guī)明確授權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為也屬于籠統(tǒng)行政行為。將籠統(tǒng)行政行為等同于行政立法行為是極為不妥的，它會(huì)呵斥諸多問(wèn)題。至少會(huì)呵斥如下問(wèn)題：(1)對(duì)行政立法進(jìn)展了過(guò)大解釋?zhuān)瑪U(kuò)展了

4、行政立法行為的范圍，必然導(dǎo)致時(shí)間中行政立法權(quán)普及化、部門(mén)化和地方化，影響行政法制的完好和一致;(2)這種“等同完全排除了在行政立法行為和詳細(xì)行政行為之間環(huán)節(jié)的存在，意味著行政機(jī)關(guān)除了立法，就只能采取詳細(xì)行政行為，極大地限制了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，使得行政行為單一化、簡(jiǎn)單化。我國(guó)實(shí)際界普遍以為，籠統(tǒng)行政行為是行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。上至國(guó)務(wù)院，下至鄉(xiāng)政府，各級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)根據(jù)憲法和組織法實(shí)施籠統(tǒng)行政行為。二、作出籠統(tǒng)行政行為過(guò)程中的相關(guān)制度聽(tīng)證程序普通以為，行政聽(tīng)證程序是指行政主體在作出涉及有關(guān)當(dāng)事人權(quán)益的決議時(shí)，必需先聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)的一種法定程序。其根本目的在于

5、尊重行政相對(duì)人的法律人格，保證行政處置決議的合法性與公正性，事前防備進(jìn)犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為發(fā)生。世界上有許多國(guó)家都建立了行政聽(tīng)證制度，其中以美國(guó)最為興隆。我國(guó)在中初次規(guī)定了行政聽(tīng)證程序。這是我國(guó)行政法制建立的一次很有意義的突破。在聽(tīng)證范圍問(wèn)題，在詳細(xì)行政行為中，除了目前規(guī)定的幾類(lèi)艱苦的行政處分實(shí)行聽(tīng)證之外，其它的一些涉及行政相對(duì)人的艱苦權(quán)益的詳細(xì)行政行為，如限制人身自在的各種詳細(xì)行政行為、較大數(shù)額的行政收費(fèi)、行政答應(yīng)等能否需求實(shí)施行政聽(tīng)證程序?我國(guó)行政機(jī)關(guān)大量的籠統(tǒng)行政行為能否也有必要或能夠?qū)嵤┬姓?tīng)證制度? 目前，法學(xué)界許多學(xué)者和實(shí)踐任務(wù)者對(duì)行政聽(tīng)證程序的開(kāi)展給予很大的關(guān)注。我們著

6、重討論一下對(duì)籠統(tǒng)行政行為能否有必要進(jìn)展聽(tīng)證。從我國(guó)情況看，在確立對(duì)行政處分的聽(tīng)證程序以前，尚無(wú)法律、法規(guī)或規(guī)章對(duì)籠統(tǒng)行政行為實(shí)行聽(tīng)證作出明確規(guī)定。但在施行之后，有些地方行政主管部門(mén)開(kāi)場(chǎng)了對(duì)籠統(tǒng)行政行為進(jìn)展聽(tīng)證的實(shí)際，甚至作出了有關(guān)聽(tīng)證的詳細(xì)規(guī)定。如1997年4月23日，福建省物價(jià)委員會(huì)就確定福州市居民運(yùn)用管道混合氣的收費(fèi)價(jià)錢(qián)問(wèn)題專(zhuān)門(mén)舉行了聽(tīng)證會(huì)。參與聽(tīng)證會(huì)的物價(jià)決策官員以為：聽(tīng)證會(huì)上的意見(jiàn)“對(duì)于我們科學(xué)合理地確定福州管道混合氣價(jià)錢(qián)很有協(xié)助 。再如江蘇省物價(jià)局今年那么制定了專(zhuān)門(mén)的。這些都反映了一些行政機(jī)關(guān)對(duì)在籠統(tǒng)行政行為領(lǐng)域?qū)嵭新?tīng)證制度的的實(shí)踐探求和積極態(tài)度。在國(guó)外，聽(tīng)證制度較為興隆的國(guó)家如美國(guó)

7、、日本等，是將行政聽(tīng)證制度運(yùn)用于制定法規(guī)等籠統(tǒng)行政行為中的。在美國(guó)，行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)普通都要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序，但聽(tīng)證又分為非正式程序和正式程序即審問(wèn)式聽(tīng)證兩種。非正式程序是行政機(jī)關(guān)在法規(guī)制定中，先將其所要制定的法規(guī)草案或其主要內(nèi)容予以通告公布，供公眾了解和評(píng)論，行政機(jī)關(guān)可以接受書(shū)面或口頭意見(jiàn)、采取非正式的磋商、談判、咨詢(xún)以及其它方式來(lái)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，最終思索公眾意見(jiàn)來(lái)制定法規(guī)。在這一點(diǎn)上，我國(guó)有關(guān)制定行政法規(guī)、行政規(guī)章要求廣泛聽(tīng)取有關(guān)方面的意見(jiàn)與之是有類(lèi)似之處的。但在行政立法中實(shí)行聽(tīng)證制度與普通性地聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)是有艱苦區(qū)別的：聽(tīng)證(無(wú)論是正式聽(tīng)證或非正式聽(tīng)證)是一種嚴(yán)厲的法律制度，它對(duì)行政

8、立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)是有約束力的，未經(jīng)聽(tīng)證的行政立法將是無(wú)效的。如美國(guó)將法規(guī)草案或其主要內(nèi)容向公眾通告就是一種法定程序的規(guī)定，未經(jīng)這一過(guò)程而制定的法規(guī)，將因程序上的嚴(yán)重缺陷而不能生效。而行政立法中普通性地征求公眾意見(jiàn)可由行政立法機(jī)關(guān)根據(jù)情況自行決議，無(wú)論能否采取均不影響其立法活動(dòng)的效能。據(jù)此而言，我國(guó)到目前為止還不能說(shuō)已建立了對(duì)籠統(tǒng)行政行為的聽(tīng)證法律程序。正式聽(tīng)證程序那么在方式上更為嚴(yán)厲，它是行政機(jī)關(guān)在制定某一法規(guī)之前要舉行專(zhuān)門(mén)的審問(wèn)型聽(tīng)證會(huì)，由有關(guān)當(dāng)事人到會(huì)提出意見(jiàn)及其證據(jù)并與行政機(jī)關(guān)進(jìn)展口頭爭(zhēng)辯，聽(tīng)證所作的記錄將是制定該法規(guī)的根據(jù)。在美國(guó)，制定行政法規(guī)主要采用非正式程序，只是對(duì)一些法律特別規(guī)

9、定要舉行審問(wèn)型聽(tīng)證的法規(guī)制定，才運(yùn)用正式聽(tīng)證程序。在日本，對(duì)于法規(guī)命令的制定程序沒(méi)有普通性的聽(tīng)證程序規(guī)定，但有時(shí)要求：“制定某些命令應(yīng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)取審議會(huì)意見(jiàn)(公害補(bǔ)償法第60條第2款)、如開(kāi)公聽(tīng)會(huì)、聽(tīng)取有關(guān)人員及普通公眾的意見(jiàn)(景表法第5條)。在我國(guó)，對(duì)籠統(tǒng)行政行為能否有必要廣泛實(shí)施行政聽(tīng)證程序，這要根據(jù)行政聽(tīng)證的功能并結(jié)合我國(guó)籠統(tǒng)行政行為的特點(diǎn)和實(shí)踐情況來(lái)思索。聽(tīng)證程序作為一種現(xiàn)代行政的民主法律制度，其功能在全部行政程序中是非常獨(dú)特的。這些主要表現(xiàn)為：首先，在行政活動(dòng)公正與效率的價(jià)值取向上，它偏重于確保公正，兼顧效率，有時(shí)甚至在一定程度上要犧牲效率。其次，在程序與實(shí)體的關(guān)系上，這一程序的作用并不

10、在于保證行政實(shí)體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，而是主要在于保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益，即它是有利于行政相對(duì)人的，它是經(jīng)過(guò)賦予行政相對(duì)人聽(tīng)證權(quán)益構(gòu)成一種外部約束力，以抗衡行政權(quán)益的恣意運(yùn)用，保證行政行為的合法、合理性，并阻止違法行政行為的生成?？梢?jiàn)這一程序與行政程序中的其它步驟諸如立案、調(diào)查、取證、執(zhí)行等在功能上是不同的，后者是偏重于實(shí)現(xiàn)行政實(shí)體權(quán)益，偏重于有效實(shí)現(xiàn)行政目的。最后，聽(tīng)證程序?qū)π姓袨檫`法的防備是事前的，這便使它不同于行政復(fù)議和行政訴訟等事后救援程序。結(jié)合以上籠統(tǒng)行政行為的特點(diǎn)和行政聽(tīng)證的功能來(lái)分析，籠統(tǒng)行政行為是有必要進(jìn)展聽(tīng)證程序的。在我國(guó)對(duì)籠統(tǒng)行政行為進(jìn)展聽(tīng)證的緣由有：第一，籠統(tǒng)行政行為通常是規(guī)定

11、人們的行為規(guī)范，規(guī)定和分配人們之間權(quán)益義務(wù)的活動(dòng)，這一活動(dòng)的本質(zhì)和目的就是要求公正、合理地分配權(quán)益義務(wù)，而聽(tīng)證的重要功能就是保證公正，是在全部行政程序中確保公正的最主要步驟。第二，行政法規(guī)、行政規(guī)章等行政立法行為，這些行為的權(quán)益來(lái)源于國(guó)家立法機(jī)關(guān)(議會(huì))的委托和授權(quán)，其結(jié)果使立法方式發(fā)生了艱苦改動(dòng)。議會(huì)立法是代表協(xié)商討論后以民主表決的方式?jīng)Q議法案的經(jīng)過(guò)，而委托和授權(quán)給行政機(jī)關(guān)之后便根本成為由行政機(jī)關(guān)一方作出決議的方式，即它并非是各有關(guān)利益方協(xié)商合意的結(jié)果。而且，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政立法最終的構(gòu)成上有時(shí)還采取的是首長(zhǎng)個(gè)人擔(dān)任制而不是少數(shù)服從多數(shù)的合議制，因此在民主性上遠(yuǎn)不會(huì)或權(quán)益機(jī)關(guān)的立法，由此

12、它容易產(chǎn)生只站在行政主體本身立場(chǎng)而輕視相對(duì)人利益的結(jié)果，也容易產(chǎn)生個(gè)人民主立法。這種立法在高效上是有優(yōu)點(diǎn)，但它極容易進(jìn)犯相對(duì)方的合法權(quán)益。而在行政立法中運(yùn)用聽(tīng)證程序那么能在很大程度上彌補(bǔ)這種缺乏。聽(tīng)證程序可以使行政相對(duì)人參與到與本人的利益親密相關(guān)的立法過(guò)程中，在一定程度上可以表達(dá)相對(duì)方的意志。第三，籠統(tǒng)行政行為針對(duì)的是廣泛而不特定的對(duì)象，而且能反復(fù)適用，一旦其不公正、不合理，對(duì)以后產(chǎn)生的危害性將是普遍而長(zhǎng)久的，即使未來(lái)能經(jīng)過(guò)一定的法律程序得到救援也將呵斥一些大的損失，國(guó)家為糾正這種危害所負(fù)出的代價(jià)也比較宏大。而行政聽(tīng)證制度，根據(jù)其功能可以事前防備這種結(jié)果。如何在我國(guó)建立適宜我國(guó)國(guó)情的籠統(tǒng)行政行

13、為的聽(tīng)證程序。我們應(yīng)該思索如下幾個(gè)方面的問(wèn)題。關(guān)于聽(tīng)證范圍問(wèn)題。聽(tīng)證程序雖然可以表達(dá)一定的公平、公正的價(jià)值，但假設(shè)事事都必需經(jīng)過(guò)聽(tīng)證那么會(huì)犧牲行政效率。因此，我們必需對(duì)聽(tīng)證范圍進(jìn)展界定。首先，凡不涉及公民、法人或其他組織較大權(quán)益的籠統(tǒng)行政行為，都不用確立聽(tīng)證程序。如行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部籠統(tǒng)行政行為，只涉及公民、法人或其它組織很小數(shù)額的收費(fèi)(如清潔費(fèi)等)或罰款等，由于這類(lèi)籠統(tǒng)行政行為沒(méi)有涉及或較小涉及公民、法人或其他組織的權(quán)益，同時(shí)，與規(guī)定的對(duì)行政處分的聽(tīng)證范圍也做到大體一致。對(duì)涉及公民、法人或其他組織較艱苦權(quán)益的籠統(tǒng)行政行為，假設(shè)有一定的方法和措施能明確、及時(shí)地防備和糾正的，也不用硬性確定聽(tīng)證程序。

14、如對(duì)執(zhí)行性的籠統(tǒng)行政行為就可如此。此外，緊急事項(xiàng)例外。對(duì)于雖涉及公民、法人或其他組織的艱苦權(quán)益，但屬于在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面因情況緊急而及時(shí)作出艱苦調(diào)整的籠統(tǒng)行政行為，根據(jù)行政法的應(yīng)急性原那么，那么不應(yīng)采取聽(tīng)證程序。關(guān)于聽(tīng)證方式的問(wèn)題。我國(guó)的籠統(tǒng)行政行為的聽(tīng)證程序應(yīng)自創(chuàng)美國(guó)的非正式聽(tīng)證程序。(二)行政公開(kāi)程序?；\統(tǒng)行政行為的公開(kāi)包括兩個(gè)方面，即籠統(tǒng)行政行為作出過(guò)程的公開(kāi)和結(jié)果的公開(kāi)。其作出過(guò)程的公開(kāi)有聽(tīng)證制度保證。我們所要說(shuō)的是籠統(tǒng)行政行為結(jié)果的公開(kāi)。這與保證行政相對(duì)方的知情權(quán)相順應(yīng)。特別是我國(guó)參與WTO以后，世貿(mào)組織要求其成員方必需將其行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件公開(kāi)并建立相應(yīng)

15、的咨詢(xún)制度。防止“紅頭文件對(duì)相對(duì)方呵斥損害，而相對(duì)方卻對(duì)其一無(wú)所知。從制度上進(jìn)一步保證行政相對(duì)方的知情權(quán)。除以上述兩種程序制度外，還有許多制度應(yīng)該進(jìn)展完善，如應(yīng)該在作出籠統(tǒng)行政行為時(shí)結(jié)合詳細(xì)的實(shí)踐情況，并向權(quán)威的專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)展咨詢(xún)?？傊?，在我國(guó)必需建立相應(yīng)的制度保證我國(guó)的籠統(tǒng)行政行為的合法性、合理性。三、相應(yīng)的救援制度根據(jù)“有權(quán)益就應(yīng)該有救援原那么，針對(duì)籠統(tǒng)行政行為呵斥的進(jìn)犯相對(duì)方權(quán)益的行政糾紛該當(dāng)提供相應(yīng)的救援方式。當(dāng)前，我國(guó)的將部分籠統(tǒng)行政行為納入行政復(fù)議的范圍。如第七條規(guī)定可以對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定、縣級(jí)以上各級(jí)政府及其任務(wù)部門(mén)的規(guī)定、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的規(guī)定進(jìn)展行政復(fù)議，但依然排除了對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)

16、章和地方政府規(guī)章的行政復(fù)議。我國(guó)的將部分籠統(tǒng)行政行為納入了訴訟的范圍。規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)任務(wù)人員違法行使職權(quán)進(jìn)犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益呵斥損害的，受害人有按照本法獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)益。采用“違法原那么，而非“審查詳細(xì)行政行為的合法性原那么，而“違法行使職權(quán)既能夠經(jīng)過(guò)違法的詳細(xì)行政行為表現(xiàn)出來(lái)，又能夠經(jīng)過(guò)違法的籠統(tǒng)行政行為表現(xiàn)出來(lái)。國(guó)家賠償法本質(zhì)上曾經(jīng)過(guò)大了司法機(jī)關(guān)對(duì)審查監(jiān)視范圍。但我國(guó)的及中都將籠統(tǒng)行政行為排除在訴訟的范圍之外。由于我國(guó)的行政訴訟制度還在進(jìn)一步的開(kāi)展過(guò)程中，因此訴訟范圍不宜過(guò)分廣泛。但我國(guó)的該當(dāng)與我國(guó)的、的規(guī)定相順應(yīng)，將部分籠統(tǒng)行政行為納入行政訴訟的范圍。其必要性表

17、如今(1)人民法院作為國(guó)家審問(wèn)機(jī)關(guān)的憲法位置決議了可以將籠統(tǒng)行政行為納入受案范圍，保證法院審問(wèn)權(quán)的完好性。(2)我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，但這種法制并不排除法院審查籠統(tǒng)行政行為的合法性。(3)從籠統(tǒng)行政行為與詳細(xì)行政行為的共性及其在行政管理活動(dòng)中運(yùn)用的實(shí)踐情況出發(fā)，決議了籠統(tǒng)行政行為應(yīng)接受司法審查監(jiān)視。(4)從司法實(shí)際來(lái)看，法院無(wú)審查籠統(tǒng)行政行為職權(quán)，便無(wú)從審理行政案件，不利于保證行政相對(duì)方的合法權(quán)益。(5)根據(jù)WTO有關(guān)司法審查的規(guī)定，成員方政府的部分籠統(tǒng)行政行為，如行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、政府規(guī)章、具有普遍約束力的決議、命令等，將納入到法院的司法審查范圍;部分結(jié)局行政判決行為將納入到法院的司法

18、審查范圍。這些都要求我國(guó)的行政訴訟的受案范圍該當(dāng)進(jìn)一步得到擴(kuò)展。此外，外國(guó)的閱歷也為我們提供了可自創(chuàng)的范本。例如，法國(guó)行政法院可以受理公民對(duì)條例質(zhì)疑的案件，利害關(guān)系人假設(shè)以為條例違法，可在條例公布后2個(gè)月內(nèi)向行政法院提起越權(quán)之訴，懇求撤銷(xiāo)不合法的條例，也可以在任何時(shí)候在其他訴訟中，主張條例無(wú)效，對(duì)本案不能適用。日本行政法學(xué)者以為撤銷(xiāo)訴訟是懇求撤銷(xiāo)“屬于行政廳處分及其它權(quán)益行使的行為，這些處分就包括直接詳細(xì)地決議國(guó)民權(quán)益的法令及條例，但這些法令和條例必需是具有“紛爭(zhēng)的成熟性，即已至最終決議的結(jié)局階段。對(duì)于英美國(guó)家來(lái)說(shuō)，有所謂的“推定可審查原理(Theory of assumption of reviewability)，即凡是法律和司法判例不排除審查者，都可以推定為法院可對(duì)行政機(jī)關(guān)的任何行為進(jìn)展審查。根據(jù)以上的分析，我以為我國(guó)的行政訴訟法應(yīng)將籠統(tǒng)行政行為適當(dāng)?shù)募{入受案范圍，加強(qiáng)對(duì)籠統(tǒng)行政行為的司法監(jiān)視，進(jìn)一步