防止利益沖突是預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點

1、防止利益沖突：預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點崔會敏摘 要 “防止利益沖突”作為一個廉政概念在我國尚處于起步階段，但西方對“防止利益沖突”問題無論是從理論還是實際的制度安排上都已經(jīng)比較成熟。“防止利益沖突”概念是預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點，更能給公共利益與私人利益一個合理對話的平臺。我們應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，以“防止利益沖突”為核心，建立完善我國的防止利益沖突制度，有效預(yù)防腐敗。關(guān)鍵詞：預(yù)防腐敗 利益沖突 邏輯起點腐敗問題是困擾了人類社會三千多年的難題，世界各國都在與腐敗作斗爭，但卻從未根除腐敗。這一方面是由腐敗與反腐敗本身的復(fù)雜性有關(guān)，另一方面也和人們對腐敗問題認識和研究有關(guān)。從大量研究腐敗與反腐敗問題

2、的文獻資料中可以看出，雖然理論研究時間不長，不過二三百年的時間，但是已經(jīng)對腐敗問題有了比較深入的認識，研究重點已從著重打擊和懲治腐敗轉(zhuǎn)到教育、預(yù)防和懲治有效整合戰(zhàn)略上來，其中預(yù)防腐敗是人們在反腐敗斗爭中形成的共識。預(yù)防腐敗需要一系列的制度安排，而邏輯起點決定了整個制度安排的結(jié)構(gòu)和導(dǎo)向，因此找到預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點有著重要意義。筆者認為防止利益沖突是預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點。一、防止利益沖突概念的提出“利益沖突”是一個涉及政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)和倫理學(xué)的交叉概念。在政治學(xué)分析框架下，利益和人們的需要有關(guān)，人的需要是多樣的，那些持久且不易被滿足的需要構(gòu)成了人們關(guān)注的利益。需要的主體和內(nèi)容都呈

3、現(xiàn)復(fù)雜多樣性，也就決定了利益主體和利益內(nèi)容的多樣性。利益主體的不同形成了不同的利益關(guān)系，既有共同利益，也會存在個體利益之間的沖突。即使相同的利益主體也會因為利益內(nèi)容的不同出現(xiàn)私人利益和公共利益的沖突。因此，利益沖突一般分為兩大類，即不同利益主體之間的沖突（外部沖突）和相同利益主體的不同利益內(nèi)容沖突（內(nèi)部沖突）。這也形成了對“利益沖突”概念的廣義理解和狹義理解。廣義的利益沖突，是指不同利益主體基于自身需求矛盾產(chǎn)生的利益對立、抵觸和競爭的狀態(tài)或行為。當(dāng)前，我國改革開放進入攻堅階段，利益主體多元化，利益格局多樣化，利益矛盾復(fù)雜化，社會管理領(lǐng)域存在大量的利益沖突情況，需要我們創(chuàng)新社會管理體制，制定合理

4、的利益表達和疏導(dǎo)機制，化解利益沖突。我國學(xué)界對廣義利益沖突的研究大都以“和諧社會”為主題，利益沖突的概念也隱于社會和諧的主題之下。狹義的利益沖突是一個廉政概念，特指利益主體的內(nèi)部沖突，并將利益主體范圍限定為公共機構(gòu)和“公職”人員。即“利益沖突”是指公共機構(gòu)或公職人員所代表的公共利益與其自身具有的部門利益或私人利益發(fā)生抵觸、矛盾和干擾?！胺乐估鏇_突”就是采取一定的方法和措施，規(guī)范公共機構(gòu)和公職人員的行為，防止其自身利益對其所代表的公共利益進行干擾和侵害。在國外學(xué)術(shù)界，對“利益沖突”的研究已經(jīng)比較深入，筆者用“conflict of interest”和“corruption”關(guān)鍵詞在EBSCO

5、數(shù)據(jù)庫進行搜索，與之相關(guān)的主題文獻共有681篇，如果只用“conflict of interest”進行搜索，則與之相關(guān)主題文獻多達47975篇。西方對“利益沖突”的研究主要在理論和政策兩個方面進行。在理論視角下，主要研究公職人員的利益沖突根源、形式，以及利益沖突與公共行政倫理的關(guān)系、利益沖突與腐敗的關(guān)系等主題。這些研究成果從不同角度對利益沖突進行研究，雖然具體方法和思路存在差異，但都將利益沖突看做腐敗的主要原因。在政策視野下，主要研究防止利益沖突政策的產(chǎn)生、發(fā)展與政策效果，以及防止利益沖突和廉政建設(shè)的關(guān)系等主題。這些研究成果從不同的角度對政府在管理和防止利益沖突方面的具體措施進行分析，形成了

6、一定的共識，即防止利益沖突是公共行政倫理建設(shè)與政府制度建設(shè)的統(tǒng)一過程。 莊德水：利益沖突研究：理論路徑、政策視界與廉政分析，學(xué)習(xí)與實踐2010年第1期。在西方政府實踐中，早在美國成立后的第一次國會會議上就提到“利益沖突可能性，并要求祛除其誘惑”， Lewis LStrauss .Conflict of InterestJ, WINTER 1964.California Manangmeng Review.“利益沖突”在廉政意義提出是在二次世界大戰(zhàn)期間，“1942年3月31日，代理司法部長查爾斯法希(Charles Fahy)給戰(zhàn)爭部長寫了封信，對容許一位軍官和他擁有股份的一家公司保持聯(lián)系的建議

7、提出了自己的看法。法希認為這樣勢必會導(dǎo)致美國政府、作為國家軍隊一員的軍官，以及作為私人公司股東的軍官，這三者之間的利益沖突?！?美馬國泉：行政倫理：美國的理論與實踐，復(fù)旦大學(xué)出版社，2006年，第13頁在“水門事件”以后，美國的公共部門日益關(guān)注利益沖突問題，并制定了管理和防止利益沖突的法律法規(guī)。如眾議院議員和雇員道德準則、行政部門雇員道德行為準則、國防部人員行為準則等。加拿大政府則制定了一部專門用于防止利益沖突的法規(guī)，即公務(wù)員利益沖突與離職后行為法。聯(lián)合國等國際組織對利益沖突問題也非常重視。聯(lián)合國在1990年8月第八屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會上要求各個國家在打擊貪污舞弊的法律中設(shè)立利益沖突

8、罪，指出“公職與私利之間的沖突應(yīng)得到正確的處理，雖然確定何種沖突應(yīng)屬犯罪行為隨各種不同的文化而有區(qū)別”。 劉明波：廉政思想與理論，北京，人民出版社，1994年，第335頁。2003年10月31日第58屆聯(lián)合國大會通過的聯(lián)合國反腐敗公約總共4次明確使用“利益沖突”這個廉政用語，其中與公共部門和公職人員行政倫理管理有關(guān)的條文有：第七條第四款規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則，努力采用、維持和加強促進透明度和防止利益沖突的制度。”第八條第五款規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則，酌情努力制訂措施和建立制度，要求政府人員特別就可能與其政府人員的職能發(fā)生利益沖突的職務(wù)外活動、任職、投資

9、、資產(chǎn)以及貴重饋贈或者重大利益向有關(guān)機關(guān)申報?！苯?jīng)合組織（OECD）2003年發(fā)布了針對利益沖突問題的研究報告公共服務(wù)中的利益沖突管理：OECD的指導(dǎo)原則與評述，具體介紹和評述了澳大利亞、加拿大、法國、德國、新西蘭、波蘭、葡萄牙及美國等成員國的防止利益沖突政策體系和執(zhí)行情況。2009年10月14日至16日，亞太經(jīng)合組織（APEC）在北京舉辦反腐敗研討會，會議主題是“APEC廉政準則防止利益沖突”，各方與會代表在懲治和預(yù)防腐敗、避免和消除利益沖突、健全完善廉政法規(guī)制度體系、加強廉政教育培訓(xùn)及反腐敗國際合作等方面達成了共識。在我國，“防止利益沖突”概念2009年9月首次出現(xiàn)在黨的文件中，黨的十七屆

10、四中全會通過的中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定明確提出“防止利益沖突”的要求。2010年1月12日，胡錦濤總書記在中紀委全會上的重要講話中，再次強調(diào)要“防止利益沖突”。2010年2月23日中央頒布的中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則中，多處提到“公共利益發(fā)生沖突”的概念，引起人們對利益沖突問題的關(guān)注。筆者在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)上對以“利益沖突”為題目的論文進行搜索，檢索到相關(guān)文獻881篇，其中與“反腐敗”和“廉政”詞相包含的文獻約20多篇，從時間上看，這些在論文大都是在2009年以后刊登的，2009年以前發(fā)表的廉政意義上的利益沖突論文很少，具有代表性的是孔祥仁、程文浩的論

11、文。這說明國內(nèi)學(xué)界對政府施政綱領(lǐng)進行積極回應(yīng)，也預(yù)示了以后學(xué)界對利益沖突問題的研究必將深入和迅速的展開。在實踐中，我國部分地區(qū)已經(jīng)試行“防止利益沖突”制度，如2009年7月，浙江省溫州市印發(fā)溫州市國家工作人員利益沖突回避暫行辦法；2010年7月，浙江省杭州市出臺了國內(nèi)首個相關(guān)地方性法規(guī)，關(guān)于防止國家工作人員在公共資源交易、公共產(chǎn)品采購、公共資產(chǎn)管理中發(fā)生利益沖突的若干規(guī)定（試行）。其它省市也表示將著手探索“防止利益沖突”制度。二、防止利益沖突是預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點任何一種思想、理論、學(xué)說或制度安排都有自己的邏輯起點，它是研究對象的最簡單、最一般的本質(zhì)規(guī)定。邏輯起點是一個理論或制度安排的起

12、始范疇，往往以起始概念的形式來表現(xiàn)。邏輯起點問題是預(yù)防腐敗理論研究的關(guān)鍵問題之一，邏輯起點選擇正確與否，直接決定預(yù)防腐敗理論體系內(nèi)在的嚴密性，直接影響預(yù)防腐敗制度安排的科學(xué)性和合理性。那么預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點是防止利益沖突呢？還是制約公共權(quán)力呢？筆者認為，制約公共權(quán)力固然是反腐敗的根本措施，但不是起始概念，并不構(gòu)成預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點。原因有三，其一，公共權(quán)力形成的基礎(chǔ)在于人們的利益。在社會生活中，利益的實現(xiàn)和維護并不是一個自發(fā)和自動的過程，而是利益主體能動、自覺的活動過程，為了維護和實現(xiàn)自身利益，利益主體會盡可能調(diào)動其有效資源，并有機聚合成特定的力量展開謀利活動。由于利益的需要主

13、體性和實現(xiàn)途徑社會性的基本矛盾，人們之間形成不同的利益關(guān)系，其中處于同一社會關(guān)系中的人們會形成相同的利益，即共同利益。權(quán)力是一種影響和制約能力，公共權(quán)力就是建立在共同利益基礎(chǔ)上的，對其它權(quán)力客體的制約力量。因此，對于預(yù)防腐敗理論來說，公共權(quán)力并不是一個起始概念。其二，公共權(quán)力是一種委托權(quán)力，其人性假設(shè)前提是“公共人”。根據(jù)社會契約論可知，主權(quán)在民。人們?yōu)榱吮苊馍钤凇叭伺c人之間是狼”的自然狀態(tài)中，自愿將自己懲罰犯罪的權(quán)力交到公共機構(gòu)，形成公共權(quán)力。這種委托是以信任為基礎(chǔ)的，內(nèi)含了“公共人”的假設(shè)前提。公共人以追求公共利益最大化為目標，行使公共權(quán)力，依靠公共給養(yǎng)，受公眾監(jiān)督 劉瑞、吳振興：政府人

14、是公共人而非經(jīng)濟人，中國人民大學(xué)學(xué)報2001年第2期。按照這樣的邏輯，公共人在掌握公共權(quán)力時就不存在為了私人利益侵害公共利益的可能。絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗只是政治諺語，或者是經(jīng)驗總結(jié)，從公共權(quán)力概念本身并不能推出腐敗的結(jié)果。另外，公共權(quán)力制約概念在政治學(xué)領(lǐng)域主要是圍繞多元利益主體的協(xié)調(diào)而展開的，是主要處理不同利益主體之間矛盾沖突的工具。制約公共權(quán)力不能成為預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點。其三，公共權(quán)力概念無法整合“經(jīng)濟人”假設(shè)。經(jīng)濟人指理性自利主義者，是在約束條件下追求自身利益最大化的人。公共選擇理論認為，選民、政治家和政府人員和普通人并沒有什么不同，他們都是出于自利而采取行動的個人，因此必須建立起

15、有效的監(jiān)督與制約這些個人的機制。根據(jù)預(yù)防腐敗理論可知，腐敗的原因有兩類，一類是腐敗動機，即理性自利人的最大化動機，二是腐敗機會，即客觀的制度、體制或機制方面的因素。 任建明、杜治洲：腐敗與反腐敗：理論、模型和方法，北京：清華大學(xué)出版社，2009年第109頁。而公共權(quán)力是以“公共人”為假設(shè)前提的，這和“經(jīng)濟人”截然不同，公共權(quán)力概念無法提供“經(jīng)濟人”存在的平臺。與之相反，利益沖突概念不但在基礎(chǔ)上提供了公共利益與私人利益存在的空間，還提供了“公共人”與“經(jīng)濟人”對話的平臺，而且也揭示了腐敗的根源，因此，防止利益沖突是預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點。首先，利益沖突是指公職人員在公共行政過程中，發(fā)生私人利

16、益與其代表的公共利益相互抵觸、競爭和干擾的情景或行為。公共利益是指不特定的社會成員所享有的利益。雖然各國立法基本上都沒有對公共利益進行精確的定義，只是采取了抽象概括的方式來規(guī)定，但公共利益卻是客觀存在的。就公共利益與私人利益的關(guān)系來看，主要有兩種主要觀點，一種觀點是公共利益優(yōu)于私人利益。西塞羅曾提出了“公益優(yōu)先于私益”的主張。在18世紀甚至將公益視為最高的“法”，認為公益與私益相對立。另一種相反的觀點則認為，公益不過是私益的總和和抽象，私益才是最終目的。如英國功利主義學(xué)派邊沁就宣稱“個人利益是唯一現(xiàn)實的利益”，“社會公共利益只是一種抽象，它不過是個人利益的總和”。國內(nèi)學(xué)者劉軍寧認為，公共利益的

17、最高境界就是為實現(xiàn)個人利益提供最有益的環(huán)境，只有追求這種公共利益的政府才可能有廣泛的民眾基礎(chǔ)。防止利益沖突概念不但提供了公共利益存在的空間，也提供了私人利益存在的空間，避免出現(xiàn)公共利益吞沒私人利益，或者私人利益侵害公共利益的情況。因此，圍繞防止利益沖突而進行的預(yù)防腐敗制度安排就從基礎(chǔ)層面避免了公共利益與私人利益沖突的可能。其次，利益沖突概念整合了“公共人”與“經(jīng)濟人”假設(shè)。對公職人員來說，利益沖突是角色沖突，是“公共人”與“經(jīng)濟人”的沖突，是一種倫理困境。現(xiàn)代社會中個人角色多樣復(fù)雜，尤其是公職人員在公共行政過程中同時扮演兩種角色，作為公職人員，他應(yīng)該是“公共人”，應(yīng)承擔(dān)公共責(zé)任，作為普通公民，

18、他又是“經(jīng)濟人”，關(guān)注私人利益。這種角色對抗經(jīng)常導(dǎo)致責(zé)任的沖突，如何處理這些沖突就是公共行政人員面臨的倫理問題。如果角色錯位，即以一個普通公民角色對待公職，就會將公共職位看作是謀取個人利益的手段，從而以權(quán)謀私、濫用權(quán)力，產(chǎn)生腐敗?！叭藗兪芄桶缪莨珓?wù)員角色（尤其是選舉產(chǎn)生的公務(wù)員和行政人員角色）常會體驗到公共利益和個人利益之間的緊張關(guān)系，也常為如何處理這些緊張關(guān)系而進退維谷?！狈乐估鏇_突提供了“公共人”與“經(jīng)濟人”對話的平臺，公共組織的公共性不等于抹煞公職人員主體個性，公職人員的個體利益也應(yīng)受到尊重?！肮步M織不僅是為了公共利益而建構(gòu)的集體性的部門，也應(yīng)該是個人試圖通過事業(yè)的發(fā)展而實現(xiàn)自己個人

19、利益的領(lǐng)域。” 特里L(fēng)庫珀著：行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑，中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第107頁。 因此，防止利益沖突是預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點。 最后，利益沖突概念揭示了腐敗的根源。清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任過勇博士，認為利益沖突是公職人員利用職權(quán)，為自己或親屬的經(jīng)營活動提供方便的行為。最高人民檢察院檢察理論研究所副所長謝鵬程研究員認為，任何權(quán)力部門和掌權(quán)者，只要存在利益沖突，就可能主動或者在各種內(nèi)外部壓力下利用其權(quán)力謀取部門或個人利益。江西省社會科學(xué)院研究員楊芳勇認為，“從普遍意義上說，腐敗的第一誘因就是利益沖突，而不是個人的貪欲。自由裁量權(quán)是形成腐敗之云，利益沖突是形成

20、腐敗之冷空氣，一旦兩者結(jié)合就會形成腐敗之雨。因此，自由裁量權(quán)與利益沖突的結(jié)合構(gòu)成了一切腐敗的源頭?！?楊芳勇：試論“防止利益沖突”與反腐倡廉，中共南昌市委黨校學(xué)報2009年第5期。利益沖突雖然不直接表現(xiàn)為腐敗，卻是腐敗產(chǎn)生的重要誘因?！案瘮〉淖躺撬接?、權(quán)力、機會等各種要素綜合作用的結(jié)果。在諸多要素中，利益沖突相當(dāng)于觸發(fā)機制，正是在公權(quán)與私利出現(xiàn)沖突的背景下才會導(dǎo)致私欲膨脹、權(quán)力異化和機會漏洞?！?顧陽、唐曉清：防止利益沖突制度：理論內(nèi)涵、制度功能和實踐途徑，探索2011年第2期。因此，防止利益沖突是預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點。三、建立健全我國防止利益沖突制度的途徑防止利益沖突制度安排就是要在

21、公共利益與私人利益之間設(shè)置一個“防火墻”或“隔離帶”，既不讓公共利益擠壓私人利益的空間，也不讓私人利益侵害、干擾公共利益的實現(xiàn)，讓利益沖突不能發(fā)生，從而起到預(yù)防腐敗的作用。隨著各國對腐敗打擊力度的加大，腐敗也日益隱蔽，大多數(shù)隱蔽型腐敗就是通過利益沖突途徑來實現(xiàn)的。因此，以防止利益沖突為邏輯起點，建立健全防止利益沖突制度，成為預(yù)防腐敗的有效制度安排。（一）明確以“利益沖突”為邏輯起點，完善整合防止利益沖突的法律和法規(guī)。 法律法規(guī)是指導(dǎo)行政人員行為的最高準則，要將防止利益沖突制度納入國家法律體系中，提高預(yù)防腐敗制度安排的法律效力。如美國在20世紀80年代就制定了基本利益沖突法，而后美國行政部門雇員

22、道德行為準則以及各州制定的廉政準則對利益沖突情況做了更詳細的規(guī)定。90年代加拿大制定了公務(wù)員利益沖突與離職后行為準則，較全面地規(guī)定了公務(wù)員廉政從政、防止利益沖突的原則和要求，避免和解決利益沖突的措施和辦法。經(jīng)過10多年的實踐，加拿大又于2006年制定了利益沖突法。 我國對公私利益沖突的管理實踐開始于1995年頒布實施的關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定和關(guān)于對黨和國家機關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受的禮品實行登記制度的規(guī)定。此后，中央層面又先后制定了“領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告”制度（1997年頒布，2006年修訂），“廉政準則”制度（1997年試行，2010年正式頒布，從最初的30個“不

23、準”擴展到目前的52個“不準”）。但這些規(guī)定沒有明確以“利益沖突”作為邏輯起點概念，不是作為單獨法律用語適用于法律領(lǐng)域的。建議圍繞“利益沖突”這個核心概念，建立防止利益沖突法，用國家立法形式對利益沖突加以科學(xué)合理規(guī)定，并對現(xiàn)有政策法規(guī)進行整合。就象2010年7月11日發(fā)布的關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定，整合了1995年的收入申報制度以及1997年以來的“個人有關(guān)事項”報告制度?！斑@種整合既可行，也很必要。因為收入也好，其他可能發(fā)生利益沖突的事項也好，都屬于防止利益沖突制度。在其他國家，特別是以成文法形式推行此類制度的國家，一部法律往往綜合了大部分可能的利益沖突事項”。 任建明：朝著公開透

24、明的方向改進申報制度，學(xué)習(xí)時報，2010年7月27日。（二）建立防止利益沖突的倫理法規(guī)與組織，強化公職人員廉政教育?，F(xiàn)代社會中個人的利益復(fù)雜多樣，公職人員面臨利益沖突是不可避免的，利益沖突實質(zhì)也是一個倫理困境，是公職人員面對角色沖突、權(quán)力沖突時依據(jù)自身價值觀和倫理規(guī)范選擇的情景和行為。在公職人員的價值觀和倫理規(guī)范的建立中教育的作用不可估量，開展公職人員廉潔教育已經(jīng)成為聯(lián)合國反腐敗公約的正式要求。我國香港是最早將廉潔教育作為預(yù)防腐敗戰(zhàn)略并進行系統(tǒng)實施的地區(qū)，經(jīng)過持續(xù)三十年的廉潔教育，其廉潔指數(shù)現(xiàn)為1.1分。廉潔指數(shù)以10分為滿分，分數(shù)越低代表越廉潔。美國世界日報報道，據(jù)最新公布的一份政經(jīng)風(fēng)險評估

25、報告，香港地區(qū)的廉潔指數(shù)站上亞太區(qū)中的第二位，較去年上升一級，僅次于位居榜首的新加坡。 中國新聞網(wǎng)：報告指香港廉潔指數(shù)躍升亞太區(qū)第二位，我們可將廉政教育與防止利益沖突倫理培訓(xùn)作為公職人員實現(xiàn)職業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容，在各級黨校和行政學(xué)院開始相關(guān)專門課程，幫助公職人員了解利益沖突法規(guī)制度的要求和適應(yīng)范圍，幫助他們樹立防止利益沖突的思想觀念，并指導(dǎo)其在利益沖突中做出適當(dāng)?shù)倪x擇。如果說通過廉潔教育可以建立防止利益沖突的內(nèi)在機制的話，建立防止利益沖突的倫理法規(guī)則是外部的制約機制。因為個人的價值觀和行政道德不完善和認識客觀事物的局限性，無法避免公共行政人員面臨利益沖突時能拒絕誘惑。而道德約束的隨意性和效率低的

26、特點需要將一些倫理規(guī)范以法律形式固定下來，形成公務(wù)人員的行為規(guī)范。如美國國會1978年通過美國政府行為倫理法，韓國1981年頒布公職人員倫理法，日本1999年頒布國家公務(wù)員倫理法。除了建立倫理法規(guī)，組織在防止公職人員利益沖突方面中也有重要推動性。許多國家成立專門的負責(zé)公職人員倫理道德問題的專項機構(gòu)，其職責(zé)是對倫理道德建設(shè)中的各項環(huán)節(jié)給以支持和協(xié)調(diào)。如美國在聯(lián)邦政府內(nèi)設(shè)立獨立的政府倫理辦公室，英國成立“公共生活規(guī)范委員會”，澳大利亞由“管理顧問理事會”負責(zé)，新西蘭則叫“國家服務(wù)委員會”。（三）完善綜合配套的防止利益沖突管理制度，提高制度建設(shè)的科學(xué)性。防止利益沖突制度是一項綜合性的管理制度，需要相

27、互配套的措施，要根據(jù)防止利益沖突的法律法規(guī)，將公職人員在職時與離職后的行為都納入管理范圍，同時也將利益公開、利益回避和利益處理等措施相互耦合起來，提高制度建設(shè)的科學(xué)性和可操作性。對于在職公務(wù)員來說，防止利益沖突制度主要體現(xiàn)在利益公開、利益處理和利益回避方面。利益公開，特別是財產(chǎn)申報和領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告，是防止利益沖突的前提條件，也是預(yù)防腐敗的基礎(chǔ)性措施。國外的防止利益沖突制度中普遍都有關(guān)于財產(chǎn)申報的制度，如美國根據(jù)公職人員級別分為秘密申報和公開申報兩種。需要公開申報的聯(lián)邦行政人員包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、GS-15級以上的雇員，已及高級行政官員和某些高級軍官在內(nèi)的2.5萬人。需要進行秘密財產(chǎn)申報

28、是部分中層官員即GS-15級或以下官員，大約有25萬人。申報內(nèi)容大概都包括個人及其配偶和未成年子女的財產(chǎn)狀況，如股票、債券、共享資金、養(yǎng)老金、能帶來收入的不動產(chǎn)，個人通過其他勞動、投資及獎勵所獲得的利益，接受禮品、住房及招待消費，本人在外任職情況，以及為將來所做的安排和制定的個人協(xié)議等。我國早在1995年就出臺了公職人員財產(chǎn)申報方面的相關(guān)規(guī)定，但在具體實行中還存在諸多問題，如財產(chǎn)審核技術(shù)不完備，申報公示流于形式等。因此我國應(yīng)完善公職人員財產(chǎn)申報制度，提高相關(guān)規(guī)定的效力層次，將財產(chǎn)申報列入公務(wù)員法條款當(dāng)中，提高相關(guān)規(guī)定的可操作性。利益處理是防止利益沖突的主要手段和重要措施。國外已有相當(dāng)完善的利益

29、處理機構(gòu)和相關(guān)制度。主要先由行政監(jiān)察部門對個人的財產(chǎn)申報進行詳細初次核查，看是否存在利益沖突情況，如果存在就要由國會進行正式審查，審查后要對那些構(gòu)成利益沖突或潛在利益沖突的資產(chǎn)進行處理。資產(chǎn)處理一般包括三種形式，一是利益出售，二是利益委托，三是利益回避。加拿大規(guī)定，任職后120天之內(nèi)，構(gòu)成利益沖突的資產(chǎn)必須處理完畢。以公平交易的辦法賣掉資產(chǎn)，潛在的利益沖突隨之消除，這是最有效的辦法。若不愿出售，可委托給他人代為管理經(jīng)營。但是，這種信托是隱名的，由政府嚴格秘密安排的信托人管理，這就是盲目信托管理制度。該官員因不知信托人而無法參與決策，也就消除了潛在的利益沖突。利益回避也是解決利益沖突的有效辦法，

30、也是公平正義的程序保障。利益回避主要包括任職回避、地域回避、公務(wù)回避等。利益回避需要以利益公開為必要條件。如美國道德行為準則規(guī)定，禁止雇員以官方身份參與他知道對自己或其他關(guān)聯(lián)人有經(jīng)濟利益的任何特定事項，其他關(guān)聯(lián)人包括其配偶、未成年子女、合伙人，或?qū)韺ζ浣?jīng)濟利益有影響的人。對需要回避事項，應(yīng)如實向其主管報告，并提交一份回避的書面報告。我國現(xiàn)有的回避制度還存在一些問題，如規(guī)定過于原則化，操作性不強，沒有具體回避程序、回避申請的法定期限、當(dāng)事人提出回避的具體方式等明確規(guī)定。因此，我國要完善創(chuàng)新公務(wù)員回避制度，就具體回避情況作出可操作性的詳細明確規(guī)定。最后，對于離職后的公務(wù)員來說，還要做好離職后的從業(yè)限制。雖然公職人員退休或辭職后到私營企業(yè)任職是很普遍現(xiàn)象，但這也有可能帶來利益沖突，特別是一些特別的機構(gòu)或高級官員，出任與原來就職機構(gòu)關(guān)聯(lián)緊密行業(yè)的顧問等，有可能會利用其在原單位的人際關(guān)系或其