行政訴訟中調(diào)解制度設(shè)立初析

1、-. z行政訴訟中調(diào)解制度設(shè)立初析訟調(diào)解是解決當事人之間糾紛的一種好方式，可以及時化解矛盾，減少訴訟環(huán)節(jié)，降低訴訟本錢，有利于當事人履行和社會的和諧。但我國?行政訴訟法?第五十條明確規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。其主要原因在于行政職權(quán)的不可處分性，而事實上，行政職權(quán)是可以有限處分的。為此我們建議應(yīng)在行政訴訟中設(shè)立調(diào)解制度，并撰文作一初步探討。一、行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度的必要性人民法院審理行政案件的任務(wù)，在于確認具體行政行為是否合法。合法者予以維持，不合法者予以撤銷，在合法與不合法之間不存在中間狀態(tài)，無調(diào)解之余地，因為判別行政機關(guān)行政行為是否合法的唯一標準是法律，人民法院要根據(jù)事實和法律

2、依法審查確認行政機關(guān)所作的具體行政行為是否合法適當，并作出判決。但這樣的學理無視了*些行政行為并不具有公共性或者公共性極為微弱，以及行政訴訟中制止和解，但雙方以案外和解方式解決紛爭的現(xiàn)象卻大量存在的客觀現(xiàn)實。而大量行政訴訟案外和解現(xiàn)象的存在，反而使之失去了司法的有效監(jiān)控。案外和解由于沒有得到法院確實認，沒有確定力和執(zhí)行力，行政機關(guān)一旦反悔，原告無法以同一事實和理由再行起訴，從而喪失了司法保護的最終權(quán)利，極易引發(fā)行政相對人與行政主體之間新的矛盾和信任危機，引發(fā)不穩(wěn)定因素。再則，案外和解，由于沒有得到法院的參與，具有行政強制權(quán)的行政機關(guān)極有可能采取不正當?shù)膹娭剖侄伪破认鄬θ顺惺懿黄降鹊暮徒鈼l件，從

3、而使相對人非自愿地“撤訴。行政審判實踐中，不少案件是原、被告在法院的默許乃至發(fā)動下通過“協(xié)調(diào)解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告*些好處，原告認為到達目的，便申請撤訴，訴訟就此了結(jié)。這實際是沒有調(diào)解書的調(diào)解。這些撤訴案件，使行政訴訟不允許調(diào)解的規(guī)定被悄然躲避，名存實亡。同時在行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為過程中，大量生效的具體行政行為，仍然被執(zhí)行“和解所取代?？梢?，調(diào)解結(jié)案的現(xiàn)實需求，不是一個法條所能禁得住的。對行政案件大量的非正常撤訴(即案外和解)，法律不能再置假設(shè)罔聞，而應(yīng)采取有效措施，將其納入司法監(jiān)控的疇，那就是要在行政訴訟中

4、設(shè)立調(diào)解制度，到達規(guī)之目的。二. 行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度的理論依據(jù)。隨著社會的開展，行政就是管理，管理就是效勞的理念日益成為全社會的共識，一種“合作行政的觀點悄然產(chǎn)生，認為行政機關(guān)與行政相對方加強合作是雙贏的根底，能在權(quán)力與權(quán)利的沖突中令二者到達較好的平衡。按照這種思路，如果要適應(yīng)時代開展的需求，行政機關(guān)必須在執(zhí)法中根據(jù)需要適當予以變通。顯然，如果行政機關(guān)不擁有實體處分權(quán)，將無法與相對人到達妥協(xié)。在行政訴訟中，行政機關(guān)之所以可以在法官的調(diào)解下，改變業(yè)已作出的行政行為，以換取相對人的撤訴，最重要的原因是行政機關(guān)意識到該行政行為、或行使行政自由裁量權(quán)不當，將被依法撤消或變更。如果說這是行政機關(guān)的一種

5、躲避行為，也僅是躲避被法院宣判的結(jié)局，行政機關(guān)由于承受調(diào)解而改變或不當?shù)男姓袨?，防止了敗訴所帶來的負面影響。相對人撤訴，可以節(jié)約解決爭議的本錢，可以說，這種躲避行為既沒有破壞國家法律實施，又較好的保護了相對人的合法權(quán)益，因而具有合理性。我國行政法規(guī)賦予行政機關(guān)及其工作人員擁有較大的行政自由裁量權(quán)，為訴訟中調(diào)解提供了可能。所謂行政自由裁量權(quán)，是指行政機關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的圍，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。行政機關(guān)及其工作人員擁有較大的自由裁量權(quán)，主要表現(xiàn)在：1. 法律法規(guī)不可能對行政行為在所有情況下所有的處置方法作出詳盡、具體、明確的規(guī)定，只能采取相對穩(wěn)定

6、的處置方法和富有彈性之原則，對*一行政的處置，往往因有多個罰種和罰度可使用而可能作出多種具體行政行為，法律遂將處分的具體適用和處分的幅度留給行政機關(guān)自由裁量;2. 行政處分幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的適用營造了寬松環(huán)境;3. 行政法以不確定之法律概念“情節(jié)嚴重、“情節(jié)較重、“情節(jié)較輕等概括性用語來劃分檔次，并規(guī)定了適用不同檔次法定行政處分條件。但因其本身未能說明其明確的涵與外延，在具體的理解和把握上，只有聽憑執(zhí)法者自由裁量之;4. 一些行政處分規(guī)定沒有明確的幅度，只能由行政機關(guān)根據(jù)情勢酌情裁量。一般情況下，以“公權(quán)不能自由處分排除行政訴訟調(diào)解的適用，而行政機關(guān)及其工作人員在適用自由裁量時，盡管

7、自由裁量權(quán)是國家享有的，并非個人的意志，行政執(zhí)法者對具體案件行政自由裁量權(quán)必須代表國家意志，不得摻雜任何個人的因素。但受現(xiàn)實生活中“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力的影響，基于權(quán)力有侵犯性和腐化性的一面，以及行政執(zhí)法者素質(zhì)等原因，行政自由裁量權(quán)運行中存在濫用職權(quán)，行政處分顯失公正，拖延履行法定職責等失衡現(xiàn)象，而這些失衡無疑是行政執(zhí)法人員不當?shù)亍白杂商幏止珯?quán)，從而導(dǎo)致行政相對人不服而訴至法院，對這些情形，法院完全可以適度進展調(diào)解，使雙方在法定自由裁量幅度“處分公權(quán)。行政權(quán)作為一種國家機關(guān)執(zhí)行、適用法律的活動，在行政過程中行政機關(guān)享有自主權(quán)，立法者在充分保障行政機關(guān)自主權(quán)的同時，卻在行政訴訟中“僵化行

8、政機關(guān)的自主權(quán)，這是一種非正常現(xiàn)象。行政機關(guān)的自主權(quán)應(yīng)予保存，無論是行政執(zhí)法過程中，還是行政訴訟過程抑或訴訟之后。行政訴訟中應(yīng)當允許雙方和解，法院也可作適度調(diào)解，這不僅有利于充分尊重行政權(quán)的自主性，也有利于使行政自主權(quán)納入司法權(quán)的監(jiān)控之中。三. 行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度的類型。由于具體行政行為種類不同，各類行為特點不同，應(yīng)區(qū)別適用。1. 行政裁決案件的調(diào)解。因行政裁決而形成的法律關(guān)系較為復(fù)雜，一方面存在民事糾紛雙方當事人與作為裁決者的行政機關(guān)之間依法產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，另一方面存在民事糾紛當事人之間依法產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在行政訴訟中，當事人要求糾正行政機關(guān)的行政裁決，其實質(zhì)也在于滿足其民事主，人

9、民法院在審查行政裁決行為時，必然會涉及到查明、確認民事糾紛的事實。民事糾紛雙方當事人在行政訴訟中會始終圍繞著自己民事權(quán)利義務(wù)的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，法院判斷行政裁決是否正確合法也始終以行政機關(guān)對民事糾紛雙方當事人之間民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系確實定是否正確合法為準。人民法院通過調(diào)解，發(fā)動行政機關(guān)主動變更或撤消顯失公平的民事糾紛裁決，讓原告撤訴，可以比擬圓滿地處理辦案中的困難和矛盾。當然，行政裁決案件能否調(diào)解成功，關(guān)鍵在與民事糾紛當事人的和解，如果民事糾紛當事人雙方達成了和解，行政機關(guān)的行政裁決就自然喪失價值和作用，這時行政機關(guān)變更或撤銷行政裁決行為，實際上是民事糾紛當事人對自己權(quán)利自由處分的

10、結(jié)果，并不涉及公權(quán)力的調(diào)整減讓。2. 不履行法定職責案件的調(diào)解，即行政不作為案件的調(diào)解。行政機關(guān)依法均享有特定的行政職權(quán)，這是行政機關(guān)取得國家行政管理活動主體資格的法律依據(jù)。同時，行政機關(guān)在行使行政職權(quán)時，必須依法承當相應(yīng)的義務(wù)和責任，即法定職責。對于法定職責，行政機關(guān)即不能放棄，也不能違反。行政機關(guān)不履行法定職責的案件，通常表現(xiàn)為三種情形，即行政機關(guān)拒絕履行、拖延履行或不予答復(fù)。人民法院通過審查認為行政機關(guān)應(yīng)當履行法定職責而沒有依法履行的，對于拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，并責令其重作。對拖延履行，不予答復(fù)的，只能判決在一定期限履行。一般的，對原告而言，顯然效率太低，如果行政機關(guān)經(jīng)調(diào)解而

11、主動履行應(yīng)當履行的職責，這種積極作為既符合行政目的，對相對人來說正好到達目的，是一種典型的雙贏局面。因此，調(diào)解在此類案件中的適用不存在障礙和不當。3. 涉及行政自由裁量權(quán)案件的調(diào)解。社會分工的細化，必然要求賦予行政機關(guān)擁有廣泛的自由裁量權(quán)，行政訴訟法規(guī)定對合法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判決一經(jīng)作出，行政機關(guān)必須不折不扣的執(zhí)行，社會效果必然不好，為了防止這種情形的發(fā)生，最高人民法院通過司法解釋規(guī)定，對于合法但存在合理性問題的行政行為，人民法院應(yīng)當判決駁回原告的訴訟請求，該規(guī)定實際上為行政機關(guān)在判決后行使自由裁量權(quán)，變更不合理行政決定創(chuàng)造了條件。事實上，許多法院也更多的對此類案件加

12、大了協(xié)調(diào)力度。通過人民法院調(diào)解，行政機關(guān)改變不合理的行政行為，使新的行政行為更加趨于合理，不僅沒有放棄法定職責之嫌，相反，會使行政行為更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小，甚至可以說是各類行政訴訟案件中最不損害行政機關(guān)權(quán)威的一種。四. 行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度的適用圍。研究行政訴訟調(diào)解的圍，當然不能離開行政訴訟圍這一特定疇。因此，行政訴訟中的調(diào)解，只能定格于?行政訴訟法?第十一條列舉的相對人對具體行政行為不服引起的行政訴訟中，這些具體行政行為中，有的行政行為決定行政機關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)，有的基于法理、法規(guī)明確仔細的規(guī)定了行政機關(guān)作出決定的條件和方式，行政機關(guān)并不享有自由裁量權(quán);有的是行政機關(guān)作出

13、具體行政行為事實清楚，僅違反了法定程序;有的行政行為明顯無效等等。對此如何確定其調(diào)解適用之圍?為此，我們認為，行政訴訟中調(diào)解適用于以下情形：1. 如果法律或規(guī)章明確仔細地規(guī)定了行政機關(guān)作出決定的條件和方式，行政機關(guān)即沒有自由裁量權(quán)，因此不存在調(diào)解適用之根底，不適用調(diào)解;2. 如果行政機關(guān)所作出的具體行政行為是基于自由裁量權(quán)作出，則法院可在自由裁量權(quán)圍進展調(diào)解。特別是對拘留、罰款、勞動教養(yǎng)、增收滯納金、停業(yè)整頓等具有不同幅度的處分;3. 如果行政機關(guān)作出的具體行政行為事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，僅僅違反法定程序的，基于維持行政行為的穩(wěn)定性，切實解決糾紛，可以進展目的在于說服相對人承受行政行為的

14、調(diào)解工作;4. 對*項具體行政行為由法律、法規(guī)明顯規(guī)定“無效、“不能成立、“有權(quán)拒絕的具體行政行為提起的訴訟，法院不得進展調(diào)解。五. 行政訴訟設(shè)立調(diào)解制度的適用原則。要在行政訴訟中推行并做好調(diào)解工作，應(yīng)當堅持以下幾項原則：1、確定調(diào)解結(jié)案為法定結(jié)案方式之一。即修改現(xiàn)行行政訴訟法，徹底完畢行政訴訟調(diào)解長期處于“地下工作的為難狀態(tài)。它不同于目前法院對因被告改變原具體行政行為原告申請撤訴予以準許的結(jié)案方式，后者實際上是受法律約束的壓迫不得已而為之，給人以原告自我妥協(xié)的錯覺，而且掩蓋了法官的勞動。實際上，對于法官來說，調(diào)解成功一件案子并不比審理一件案子更輕松，既需要法官對事實和法律的深刻把握，也仰賴法

15、官對司法政策的理解力。2、確立合法性原則為行政訴訟調(diào)解的根本原則。行政訴訟的根本目的，是通過監(jiān)視行政機關(guān)依法行政來保護公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，這種監(jiān)視功能和保護功能應(yīng)是統(tǒng)一的。很多情況下，依法調(diào)解保護了公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，也就監(jiān)視和促進了行政機關(guān)的依法行政。反之，如果在訴訟中“和稀泥，搞無原則調(diào)解，則既放縱了行政機關(guān)枉法行政，也不符合行政相對人長遠的根本利益。合法性原則包括三層含義：其一，并非所有的被訴行政行為都適用調(diào)解。對于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件不適用調(diào)解。除此之外的行政行為，也只有存在一般或不合理，通過調(diào)解可以低本錢、高效率地糾正這種或不合理時，人民法院才可適用調(diào)解;對于完全合法的行政行為以及無效行政行為不能調(diào)解。其二，當事人自愿參與調(diào)解。調(diào)解的本質(zhì)特征是始終尊重當事人意志，行政訴訟中，人民法院可以提出調(diào)解建議，但調(diào)解程序的啟動應(yīng)充分尊重行政機關(guān)與行政相對人(包括第三人)的意愿，人民法院不得強迫任何一方承受調(diào)解，也不得為求調(diào)解而壓案不判。其三，行政機關(guān)不能超越或放棄法定職權(quán)。行政機關(guān)在訴訟中擁有實體處分權(quán)，為了換取與原告的和解，行政機關(guān)可以有條件地行使實體處分權(quán)，但處分權(quán)的行使必須限定在行政機關(guān)依法擁有的法定職權(quán)圍。否則，將會導(dǎo)致行政管理秩序混亂，損害國家