國(guó)外PPP發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)中國(guó)的借鑒

1、 國(guó)外PPP發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)中國(guó)的借鑒聯(lián)合資信評(píng)估有限公司李潔劉小平一、PPP的定義及分類PPP（Public-PrivatePartnerships），即公私合作合伙關(guān)系，目前對(duì)PPP還沒有一個(gè)公認(rèn)的說法，世界各國(guó)對(duì)PPP的定義有所不同，以下是幾條代表性的PPP定義：（1）聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院：PPP涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題。PPP包含兩層含義，其一是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系；其二是為滿足公共產(chǎn)品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施。（2）歐盟委員會(huì)：PPP是指公共部門和私人部門

2、之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。（3）加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)的定義：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。（4）美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)的定義：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。由此可見，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一

3、系列項(xiàng)目開展模式的總稱，包含BOT、TOT（Transfer-Operate-Transfer，轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）、DBFO（Design-Build-Finance-Operate,設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營(yíng)）等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的資金價(jià)值（valueForMoney）原則PPP不僅是一種融資工具的創(chuàng)新，更是一種公共服務(wù)提供模式和項(xiàng)目管理方式的變革，PPP模式可以有效提高供給效率和服務(wù)質(zhì)量，對(duì)合作方的資金實(shí)力、技術(shù)與服務(wù)、管理能力、融資能力等方面均有很高的要求。值得注意的是，財(cái)政部在關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金201476號(hào)）中

4、將“政府和社會(huì)資本合作模式”（即PPP）界定為：“政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！边@一描述將私人資本擴(kuò)展至社會(huì)資本范疇，界定了中國(guó)PPP模式下政府和社會(huì)資本在合作中的職責(zé)分工及盈利回報(bào)模式。而發(fā)改委在國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資20142724號(hào)）中則將PPP界定為“政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)

5、、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。”總體上，兩部委給出的PPP基本框架大方向一致，只是細(xì)節(jié)上有所差異，發(fā)改委推的是屬于特許經(jīng)營(yíng)的PPP，范圍相對(duì)于財(cái)政部的更小。綜合世界各國(guó)的分類標(biāo)準(zhǔn)，PPP大致可以按如下三級(jí)結(jié)構(gòu)的方式進(jìn)行分類：資料來源：ppp的定義和分類研究二、國(guó)外PPP發(fā)展歷程及現(xiàn)狀1.全球PPP分布概覽根據(jù)PWF的數(shù)據(jù)，1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，大約占全球PPP名義價(jià)值的45.6%,接下來是亞洲和澳大利亞，所占份額為24.2%,墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計(jì)占11.4%。美國(guó)和加拿大

6、所占的份額分別是8.8%、5.8%，非洲和中東地區(qū)PPP名義價(jià)值為315億美元，占全球份額的4.1%。需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補(bǔ)充，僅在能夠更好的實(shí)現(xiàn)物有所值的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。從下表可以看出，即便是PPP運(yùn)用較為成熟的英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家，PPP投資占公共投資的比例也不超過15%。澳大利亞有約50%的基礎(chǔ)設(shè)施由私營(yíng)部門交付，但只有約10%-15%是通過PPP方式提供。表1各國(guó)ppp投資占公共投資比例國(guó)家PPP占公共投資的比例國(guó)家PPP占公共投資的比例澳大利亞10%-15%墨西哥15%英國(guó)10%-13%芬蘭10%-15%韓國(guó)5%-10%盧森堡5

7、%-10%德國(guó)3%-5%南非3%-5%挪威3%-5%西班牙3%-5%加拿大1%-3%意大利1%-3%新西蘭1%-3%捷克0%-1%資料來源：聯(lián)合資信整理在國(guó)外PPP實(shí)踐中，英國(guó)是最早采用PPP模式的國(guó)家，發(fā)展較成熟；加拿大和澳大利亞也是公認(rèn)的PPP模式運(yùn)用較好的國(guó)家。本部分將以這三個(gè)國(guó)家為例介紹國(guó)際PPP模式發(fā)展概況。2英國(guó)PFI英國(guó)是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家，于1992年首次提出私人融資計(jì)劃（PFI）2012年，英國(guó)財(cái)政部進(jìn)一步推出新型私人融資（PF2）,兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長(zhǎng)期投資者。政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從

8、10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時(shí)的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動(dòng)性。同時(shí)，在PF2合同中，公共部門將承擔(dān)更多的管理風(fēng)險(xiǎn)，如因法律、場(chǎng)址污染、保險(xiǎn)等不可預(yù)見的變化引發(fā)的費(fèi)用增加的風(fēng)險(xiǎn)；PF2的融資結(jié)構(gòu)更有利于獲得長(zhǎng)期債務(wù)融資，特別是從資本市場(chǎng)融資。法律頂層設(shè)計(jì)方面：到目前為止，英國(guó)對(duì)PPP沒有專門的立法，是通過財(cái)政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進(jìn)行管理。在PFI階段，有3個(gè)政策性文件：應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)（2003）、強(qiáng)化長(zhǎng)期伙伴關(guān)系（2006）和基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)：實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期價(jià)值（2008）。在PF2階段，有1個(gè)政策性文件：PPP的新方式（2012）。組織保障方面：2010年前，英國(guó)負(fù)責(zé)P

9、PP運(yùn)行的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：財(cái)政部的PPP工作組；（2）“英國(guó)合作伙伴關(guān)系”（PartnershipUK）,獨(dú)立于財(cái)政部，按公司化運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)投資人占股51%，財(cái)政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%,專項(xiàng)支持PPP工作組遴選的PFI項(xiàng)目。2011年,財(cái)政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK,InfrastruetureUK）工作組和“英國(guó)合作伙伴關(guān)系”的職能，統(tǒng)一管理實(shí)施PF2項(xiàng)目。PPP開展情況方面：根據(jù)IUK的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2012年3月16日，PFI存量項(xiàng)目數(shù)量為717個(gè)，其中在運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目為648個(gè)（2011年3月16日的數(shù)據(jù)分別為698個(gè)和632個(gè)），總投資額為547億英鎊（2011年3月16日的總投資

10、額為529億英鎊）。從項(xiàng)目運(yùn)作模式看，717個(gè)存量項(xiàng)目中，有311個(gè)項(xiàng)目成立了SPV。2011-2012年間，私人部門支付的資金為18億英鎊；2012年-2013年為24億英鎊，2013-2014年預(yù)計(jì)為13.58億英鎊。PFI融資方式已占到英國(guó)全部基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)的10-13%。由于英國(guó)PF2于2012年才推出，而IUK最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為截至2012年3月，因此統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中暫不含PF2相關(guān)數(shù)據(jù)。英國(guó)PPP模式有幾個(gè)特點(diǎn)：是較少采用特許經(jīng)營(yíng)，多數(shù)情況下選擇PFI（2012年后進(jìn)一步改進(jìn)為PF2）。特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，需要使用者付費(fèi)，而PFI項(xiàng)目則是政府付費(fèi)的。由于英國(guó)的教育和醫(yī)療是全民免費(fèi)，所以大多采用

11、PFI模式。即便是交通（高速公路、鐵路等）絕大多數(shù)也是采用PFI模式，整個(gè)英國(guó)目前只有一條使用者付費(fèi)的交通（公路項(xiàng)目公里22公里，因公路收費(fèi)，使用者較少，目前政府打算收回國(guó)有）。二是項(xiàng)目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。2012年3月底，英國(guó)的717個(gè)存量PFI項(xiàng)目中甚至包括國(guó)內(nèi)不常見的監(jiān)獄、警察局、法院等。其中，教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理等行業(yè)數(shù)量占比分別為28.71%、18.97%、5.30%和5.30%，合計(jì)超過50%;總投資額占比分別為20.50%、22.06%、12.78%和7.95%，合計(jì)超過60%。交通類項(xiàng)目投資額往往較大，雖然項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比不到6%,但是其投資

12、額占比卻超過12%。表2英國(guó)PFI項(xiàng)目行業(yè)分布分類項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)）項(xiàng)目總投項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比資額（億英鎊）投資額占比教育21329.71%112.1720.50%醫(yī)療13618.97%120.6822.06%其他557.67%87.6416.02%交通385.30%69.9012.78%廢棄物處理385.30%43.517.95%住房344.74%17.253.15%道路照明324.46%14.272.61%健康294.04%12.332.25%辦公用房243.35%35.346.46%警察局243.35%4.750.87%服務(wù)中心243.35%3.190.58%消防131.81%3.950.72%教

13、育培訓(xùn)121.67%7.981.46%監(jiān)獄121.67%6.371.16%娛樂設(shè)施121.67%2.050.37%法院81.12%1.950.36%圖書館70.98%1.580.29%安全教育中心40.56%0.680.12%防洪20.28%1.550.28%總計(jì)717100.00%547.12100.00%資料來源：IUK三是運(yùn)營(yíng)期限整體較長(zhǎng)。運(yùn)營(yíng)期限在20-30年之間的項(xiàng)目合計(jì)占比為81.45%。也有少量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限在5年以內(nèi)的項(xiàng)目（占0.56%），主要為IT類項(xiàng)目；和部分超過40年的項(xiàng)目（占0.28%），主要為交通類項(xiàng)目（高速公路維護(hù)）和醫(yī)療項(xiàng)目。表3英國(guó)PFI運(yùn)營(yíng)合同年限分布運(yùn)營(yíng)期限項(xiàng)

14、目數(shù)量（個(gè)）數(shù)量占比5年以內(nèi)40.56%5-10年（不含5年）111.53%10-15年（不含10年）263.63%15-20年（不含15年）294.04%20-25年（不含20年）31744.21%25-30年（不含25年）26737.24%30-35（不含30年）527.25%35-40（不含35年）91.26%40-50（不含40年）20.28%合計(jì)717100.00%3加拿大加拿大是國(guó)際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國(guó)家之一。自1991至2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過630億美元，涵蓋全國(guó)10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。法律頂層設(shè)計(jì)

15、方面：加拿大各級(jí)政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版的對(duì)應(yīng)公共部門成本一一加拿大最佳實(shí)踐指引和PPP公共部門物有所值評(píng)估指引是目前PPP項(xiàng)目的主要依據(jù)。組織保障方面：2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級(jí)的PPP單位一一PPP加拿大（PPPCanada）。該機(jī)構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運(yùn)作，PPP加拿大通過財(cái)政部向國(guó)會(huì)報(bào)告，公司具有獨(dú)立的董事會(huì)。這種形式可以讓私人部門通過董事會(huì)監(jiān)測(cè)PPP單位的運(yùn)作OPPP加拿大設(shè)立了一個(gè)總額為12億美元的“加拿大P3基金”（P3CanadaFund）,為PPP項(xiàng)目提供不超過投資額25%的資金支

16、持。任何層級(jí)的地方政府都可以申請(qǐng)?jiān)摶?，截?013年一季度末，該基金已為加拿大15個(gè)PPP項(xiàng)目提供基金支持近8億美元，撬動(dòng)市場(chǎng)投資超過33億美元。PPP開展情況方面：根據(jù)PPP加拿大發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自1991至2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過630億美元，涵蓋全國(guó)10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。2003-2012年期間，加拿大共有121個(gè)PPP項(xiàng)目完成了融資方案，各項(xiàng)目在不同的行業(yè)分布情況如表4。這121個(gè)PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中的資本投入共計(jì)384億美元，其中醫(yī)療保健行業(yè)直接吸引了資本投入178億美元；運(yùn)營(yíng)與維護(hù)投入共計(jì)128億美元

17、，醫(yī)療保健行業(yè)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)投入49億美元。表4加拿大PPP行業(yè)分布行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量占比行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量占比教育75.79%住房21.65%環(huán)境54.13%國(guó)防10.83%司法1411.57%政府服務(wù)21.65%交通2419.83%文化75.79%醫(yī)療保健5948.76%合計(jì)121100%資料來源：PPPCanada4澳大利亞澳大利亞在運(yùn)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位。20世紀(jì)80年代，為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來的資金不足問題，澳大利亞開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂項(xiàng)目協(xié)議，期限一般為20-3

18、0年。一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時(shí)跟進(jìn)；合同到期時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)將無償轉(zhuǎn)交給政府。上世紀(jì)80年代，澳大利亞PPP的運(yùn)營(yíng)取得了較好效益,90年代開始，政府開始大量引入私人資本，同時(shí)將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更多的轉(zhuǎn)嫁給私人資本，以致私人資本負(fù)擔(dān)過重，資金難以為繼。2000年以來，澳大利亞汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定特別法律措施，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)共贏。法律頂層設(shè)計(jì)方面：澳大利亞對(duì)PPP沒有專門立法，于2008年11月頒布一系列國(guó)家政策與指南對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。以維多利亞州為例，2000年公布的維多利亞州合作方法、2003年頒布的合同管理方法等是本地P

19、PP項(xiàng)目開展的主要依據(jù)。組織保障方面：2008年，澳大利亞創(chuàng)立全國(guó)層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（nfrastruetureAustralia，簡(jiǎn)稱IAU），推廣PPP是該機(jī)構(gòu)的職能之一。其后，IAU發(fā)布了一整套全國(guó)公私合作指南，將PPP項(xiàng)目的決策過程分為投資決策階段與采購(gòu)決策階段,前者確定項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性和財(cái)務(wù)可行性，后者回答公私合作在投資與運(yùn)行費(fèi)用、工期、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)管理、效率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購(gòu)。PPP開展情況方面：截至2009年底最新數(shù)據(jù)未能獲取。，澳大利亞的PPP市場(chǎng)達(dá)920億美元，分布在國(guó)防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂等部門。澳大利亞PPP項(xiàng)目多集

20、中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其特色在于建立嚴(yán)格的審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。三、國(guó)際PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式及融資模式與其他運(yùn)作模式相比，PPP模式有顯而易見的優(yōu)點(diǎn)：公共部門和私人部門可以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，充分利用有限資源，建立長(zhǎng)期合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)共贏；可以彌補(bǔ)公共部門資金不足的缺陷；節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率；提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。但PPP模式又是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜，需要牽頭人有很高的協(xié)調(diào)組織能力；同時(shí)PPP模式一般周期較長(zhǎng)，前期需要收集和分析大量的數(shù)據(jù)和資料以識(shí)別項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求很高。從國(guó)際PPP的實(shí)踐來看，PPP項(xiàng)目成功的核心在

21、于三點(diǎn)：契約精神、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。本部分將從運(yùn)營(yíng)模式、融資模式的角度，并結(jié)合案例對(duì)國(guó)際通常采用的PPP模式進(jìn)行討論。運(yùn)營(yíng)模式國(guó)際ppp項(xiàng)目一般由政府作為發(fā)起人發(fā)起，由政府和私人部門共同投資設(shè)立。在政府與私人部門完成最初的招標(biāo)和相關(guān)談判后，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式一般而言如下圖所示：圖2國(guó)際PPP項(xiàng)目基本運(yùn)作模式資料來源：聯(lián)合資信整理PPP運(yùn)作的基本流程如下：政府和私人部門按比例投入一定資本金籌建PPP項(xiàng)目公司。通常情況下，政府部門出資比例較小，而PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)之一就是撬動(dòng)更多的社會(huì)資金。同時(shí)，股本金占PPP項(xiàng)目所需全部投資額的比例較小，一般在10%-30%。通過銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得債權(quán)融資。P

22、PP項(xiàng)目的特點(diǎn)之一是高負(fù)債運(yùn)行，一般而言，債權(quán)資金占PPP項(xiàng)目公司總資產(chǎn)的70%或以上。融資方式大多是通過銀行貸款（含銀團(tuán)貸款）和發(fā)行債券。在最新的ppp實(shí)踐中，信托、保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老資金等也有介入，極大的豐富了資金來源渠道。關(guān)于PPP項(xiàng)目的具體融資工具和融資方式，后文將會(huì)有更多論述。政府部門將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給PPP項(xiàng)目公司。特許經(jīng)營(yíng)期限根據(jù)項(xiàng)目類型不同而有所區(qū)別，一般而言在20-30年期間，項(xiàng)目類型以交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等為主。承建商與PPP項(xiàng)目公司簽訂建造合同，建造合同可能是BT或EPC總承包形式。供應(yīng)商與PPP項(xiàng)目公司簽訂設(shè)備采購(gòu)或供貨合同。在這個(gè)環(huán)節(jié)，承建商可以通過墊資等方式、供應(yīng)商可以通

23、過經(jīng)營(yíng)租賃等方式給PPP項(xiàng)目提供中短期融資甚至是長(zhǎng)期融資。PPP項(xiàng)目公司向承建商、供應(yīng)商支付相關(guān)費(fèi)用。在大多情況下，SPV的發(fā)起方會(huì)同時(shí)作為項(xiàng)目承建商或供應(yīng)商，因此對(duì)私人資本而言，可以從以下兩方面獲得收入：一是初始股權(quán)投資回報(bào)，即資金回報(bào)；二是建造合同收入或供貨合同收入，即服務(wù)回報(bào)。運(yùn)營(yíng)商與PPP項(xiàng)目公司簽訂運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同。PPP項(xiàng)目公司向運(yùn)營(yíng)商支付相關(guān)費(fèi)用。同樣，運(yùn)營(yíng)商一方面可以獲得資金回報(bào)，另一方面可以通過后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)取得服務(wù)回報(bào)。保險(xiǎn)公司與PPP項(xiàng)目公司就相關(guān)債券簽訂保險(xiǎn)合同。如美國(guó)馬薩諸塞州3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目發(fā)行的30年免稅債券就購(gòu)買了保險(xiǎn)，使得債券被惠譽(yù)和標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)級(jí)為AAA，從

24、而降低了債券發(fā)行成本。對(duì)于ppp項(xiàng)目而言，投資回報(bào)一般包括三種模式：使用者付費(fèi)、使用者付費(fèi)+政府購(gòu)買、政府購(gòu)買。上述三種投資回報(bào)模式分別對(duì)應(yīng)三種類型的項(xiàng)目，即經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)可基本覆蓋投資支出并提供合理回報(bào)。在準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中，由于其具有公益性質(zhì)，單靠使用者付費(fèi)可能不能完全彌補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)行開支，因此需要政府部門通過政府購(gòu)買方式提供一定的收入來源，即可行性缺口補(bǔ)助。如法國(guó)西班牙跨國(guó)鐵路項(xiàng)目，政府購(gòu)買占到總投資的比例高達(dá)57%,政府購(gòu)買成為該項(xiàng)目成功的重要因素。此外，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，特別是在項(xiàng)目收益達(dá)不到預(yù)期時(shí)，政府也會(huì)根據(jù)約定支付一定補(bǔ)助，即政府承擔(dān)最低

25、需求風(fēng)險(xiǎn)。而在公益性項(xiàng)目中，政府購(gòu)買將作為唯一收入來源用以彌補(bǔ)投資成本。項(xiàng)目公司向股權(quán)資本和債權(quán)資本分配收益。在有的PPP項(xiàng)目中，后期由于運(yùn)營(yíng)等方面的問題可能會(huì)出現(xiàn)債務(wù)重組而改變?cè)匈Y本結(jié)構(gòu)的情況（即再融資），在這種情況下，項(xiàng)目收益的分配應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。如英國(guó)賽文河第二大橋項(xiàng)目。2融資模式國(guó)際PPP項(xiàng)目的融資基本上采取股權(quán)+債權(quán)的模式。從具體融資工具看，國(guó)際PPP項(xiàng)目可以通過股東提供股權(quán)融資，包括政府和私人部門出資，最新實(shí)踐中PPP基金也逐步參與進(jìn)來。PPP項(xiàng)目具有高負(fù)債運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，資本金比例一般在10%-30%。PPP基金的主要作用是通過撬動(dòng)資源和運(yùn)用專業(yè)技能尋找優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目，在培養(yǎng)市場(chǎng)過程

26、中起到催化作用。從國(guó)際PPP基金的實(shí)際操作看，主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場(chǎng)發(fā)起的ppp基金兩大類。政府發(fā)起的基金包括加拿大3基金、印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)金融有限公司提供長(zhǎng)期的商業(yè)貸款，最多可提供資本成本的20%貸款，還提供咨詢服務(wù)和試點(diǎn)擔(dān)保計(jì)劃）、瑪格麗特020基金（為歐洲氣候變化、能源安全等其他基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目提供股本和準(zhǔn)股本金）JISSICA基金（為歐洲市政PPP項(xiàng)目提供貸款、股本和擔(dān)保）等。市場(chǎng)發(fā)起的基金包括氣候變化PPP基金（向亞行的發(fā)展成員國(guó)內(nèi)氣候與環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)目提供股本、貸款及基金）、菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施投資聯(lián)盟（為菲律賓核心基礎(chǔ)設(shè)施融資提供股本和準(zhǔn)股本（點(diǎn)擊“閱讀原文”或回復(fù)數(shù)字6

27、,見PPP基金和項(xiàng)目開發(fā)基金詳解，）。國(guó)際PPP項(xiàng)目也可以通過商業(yè)貸款（包括銀團(tuán)貸款）、資本市場(chǎng)、國(guó)家或區(qū)域性開發(fā)銀行等方式獲得債務(wù)融資。其中，資本市場(chǎng)的具體形式主要為地方政府債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、以及資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。在最新的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，為了隔離政府風(fēng)險(xiǎn)，政府一般不直接承擔(dān)債券的償還責(zé)任，但會(huì)通過提供政府補(bǔ)貼、幫助申請(qǐng)PPP基金等方式對(duì)PPP項(xiàng)目融資提供支持。美國(guó)在運(yùn)用收益證券方面是最好的國(guó)家之一。項(xiàng)目收益?zhèn)敲绹?guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)融資的主要渠道，是僅次于國(guó)債和公司債券的第三大債券市場(chǎng)。通常有政府撥款、地方稅收收入或者租賃付款作擔(dān)保，可以免繳美國(guó)聯(lián)邦收入所得稅（和一些地方稅），直

28、接降低融資成本達(dá)2個(gè)百分點(diǎn)（回復(fù)數(shù)字6,查看PPP與收益?zhèn)?。在ppp項(xiàng)目的債券融資中，由于債券存續(xù)期較長(zhǎng)，可能會(huì)采用通貨膨脹指數(shù)化債券來規(guī)避通脹風(fēng)險(xiǎn)。通脹指數(shù)債券是指?jìng)谋窘鸹蚶⒏鶕?jù)某種物價(jià)變量定期進(jìn)行調(diào)整的債券工具。如澳大利亞皇家婦女醫(yī)院項(xiàng)目中，債務(wù)融資為2.93億美元（穆迪評(píng)級(jí)為Aa2），其中就包括1.45億美元的28年期指數(shù)化年金債券（IndexedAnnuityBonds，IABs，通脹指數(shù)化債券的一種）。此外，從廣泛意義上講，EPC總承包商可以通過BT等形式、設(shè)備承包商可以通過經(jīng)營(yíng)租賃等形式對(duì)PPP項(xiàng)目提供融資便利。圖3國(guó)際PPP項(xiàng)目融資渠道資料來源：聯(lián)合資信整理從資金來源看

29、，目前國(guó)際PPP項(xiàng)目對(duì)銀行渠道的資金來源依賴嚴(yán)重，銀行資金大約占全部資金渠道的70%-80%，甚至更高。各個(gè)國(guó)家都在研究探索降低對(duì)銀行資金的依賴，包括通過債券融資提高資本市場(chǎng)的比重，以及推動(dòng)股權(quán)投資者在股權(quán)投資領(lǐng)域發(fā)揮更重要的作用（如加拿大和澳大利亞的養(yǎng)老基金）ppp項(xiàng)目的利潤(rùn)率屬于低利潤(rùn)率，因此追求高收益率的產(chǎn)業(yè)資金、及高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的資金均不適合投資于PPP項(xiàng)目。而追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)資金則與PPP的收益回報(bào)特點(diǎn)具有高度的匹配性。以加拿大為例，加拿大養(yǎng)老基金是國(guó)內(nèi)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量，在PPP模式中也不乏養(yǎng)老基金的身影。養(yǎng)老基金的參與方式包括以股權(quán)形式參與PPP項(xiàng)目，或持有

30、PPP相關(guān)債券等。3案例分析國(guó)外PPP案例較多，本部分從經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目三個(gè)角度各選取成功和失敗案例來進(jìn)行分析。正如前文所述，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是采用使用者付費(fèi)方式獲得投資回報(bào)，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目則是采用政府購(gòu)買+使用者付費(fèi)方式獲得投資回報(bào)，而公益性項(xiàng)目主要是采用政府購(gòu)買方式獲得投資回報(bào)。a）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目i成功案例一一英國(guó)賽文河第二大橋項(xiàng)目賽文河位于英格蘭與威爾士之間，阻斷了兩岸交通。1966年，賽文河第一大橋建成通車，但隨著交通流量的增長(zhǎng)，到20世紀(jì)80年代中期，第一大橋已難以滿足通行需求，需新建第二座大橋。英國(guó)政府決定采用PPP模式吸引社會(huì)資本完成第二座大橋的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，同時(shí)接管

31、第一大橋。該項(xiàng)目采用設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)-維護(hù)（DBFOM）特許經(jīng)營(yíng)模式。該項(xiàng)目的社會(huì)資本方為賽文河大橋公司，由約翰萊恩有限公司和GTMEntrepose公司各持股50%。建筑設(shè)計(jì)方為托馬斯伯西事務(wù)所；結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方為哈爾克羅事務(wù)所、SEEE公司、吉福德事務(wù)所；建設(shè)方為VINCI公司、CimolaiCostruzioniMetalliche、弗雷西內(nèi)有限責(zé)任公司；融資方為美國(guó)銀行、巴克萊銀行。該項(xiàng)目于1984年啟動(dòng)前期準(zhǔn)備工作，1986年確定建設(shè)方案，1989年賽文河大橋公司中標(biāo)，1992年項(xiàng)目建成通車。賽文河大橋公司的唯一收入來源是第一、二大橋產(chǎn)生的過橋費(fèi)收入，收入主要用于完善、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)兩座

32、大橋。定價(jià)機(jī)制根據(jù)1989年以來物價(jià)指數(shù)增長(zhǎng)情況每年進(jìn)行調(diào)整，以消除通貨膨脹因素。項(xiàng)目建設(shè)總成本為5.81億英鎊，包括新建第二大橋及還清第一大橋剩余債務(wù)，以及特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)兩座大橋的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。由于第一大橋存在嚴(yán)重老化，已對(duì)第二大橋構(gòu)成潛在的交通、收入和成本風(fēng)險(xiǎn)，需要特許經(jīng)營(yíng)方進(jìn)行維護(hù)。這種情況對(duì)特許經(jīng)營(yíng)方帶來了額外的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過談判，特許經(jīng)營(yíng)方負(fù)責(zé)對(duì)第一大橋進(jìn)行維護(hù)，但以下情況除外：橋梁初始設(shè)計(jì)或建設(shè)施工質(zhì)量差；交通流量高于預(yù)期；惡劣的天氣條件。從而排除了一些難以預(yù)期或無法控制的不利因素，減輕了特許經(jīng)營(yíng)方的運(yùn)營(yíng)壓力。項(xiàng)目最終融資安排包括：銀行貸款1.9億英鎊、BEI貸款1.5億英鎊、債券1.31

33、英鎊、政府債券6000萬英鎊及特許權(quán)權(quán)益5000萬英鎊。為了降低債務(wù)成本，特許經(jīng)營(yíng)方分別在1997年和2002年對(duì)銀行進(jìn)行了重組再融資。在該案例中，賽文河大橋公司通過對(duì)承擔(dān)的第一大橋責(zé)任的限定而限定了風(fēng)險(xiǎn)范疇，排除了難以預(yù)期的因素；同時(shí)該項(xiàng)目采取了多種融資工具，包括銀行貸款、發(fā)行債券、政府債券、以及特許權(quán)權(quán)益等，為后續(xù)項(xiàng)目融資方式起到了示范作用。ii.失敗案例加州91號(hào)快速路加州91號(hào)公路位于美國(guó)加利福尼亞州南部，作為連接橙縣的商業(yè)中心和河岸縣的居民區(qū)的交通要道，上世紀(jì)80年代末90年代初，由于當(dāng)?shù)乜焖俚慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、人口膨脹和城市擴(kuò)張，橙縣境內(nèi)的91號(hào)公路變得異常擁堵。加州政府采用PPP模式建造

34、加州91號(hào)快速路項(xiàng)目。加州91號(hào)快速路項(xiàng)目是在現(xiàn)有91號(hào)公路兩向車道的中間地帶（修建時(shí)已經(jīng)預(yù)留出來）增加雙向共四條收費(fèi)車道。加州交通部以及橙縣交通局與私營(yíng)合作方CPTC（CaliforniaPrivateTransportationCompany）于1990年12月就加州91號(hào)快速路”項(xiàng)目簽訂了特許經(jīng)營(yíng)合同。根據(jù)合同，CPTC全權(quán)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的建設(shè)，包括設(shè)計(jì)、融資、建造以及運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。同時(shí)，合同規(guī)定在項(xiàng)目建成投入使用之后CPTC將獲得35年的運(yùn)營(yíng)權(quán)并獨(dú)享該項(xiàng)目的全部收益。項(xiàng)目的最終造價(jià)是1.3億美金，其中包括2000萬CPTC的直接投資，其余的是CPTC的銀行貸款。項(xiàng)目于1995年12月順利完工

35、并投入使用。值得注意的是當(dāng)時(shí)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合同中包含了一項(xiàng)非競(jìng)爭(zhēng)條款（也稱為排他性條款）：政府承諾在2030年之前不在該項(xiàng)目沿線兩側(cè)一英里半的范圍之內(nèi)新建具有競(jìng)爭(zhēng)性的道路，或者升級(jí)、拓寬具有競(jìng)爭(zhēng)性的現(xiàn)有道路。私營(yíng)方CPTC稱這一條款對(duì)保護(hù)項(xiàng)目的合理收益至關(guān)重要。而這在當(dāng)時(shí)國(guó)際上的高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中也是一種常見的做法。加州91號(hào)快速路在投入使用后的最初幾年極大地緩解了當(dāng)?shù)氐慕煌〒矶拢行У靥岣吡诵熊嚢踩?，同時(shí)私營(yíng)方也獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)收益。然而由于橙縣在20世紀(jì)90年代末快速地發(fā)展，當(dāng)?shù)亟煌ǔ鲂辛抗?jié)節(jié)攀升，91號(hào)公路上的交通擁堵和安全問題又再一次地?cái)[在了政府面前。迫于當(dāng)?shù)孛癖姷膲毫Γ又萁煌ú?/p>

36、于1999年1月宣布將在91號(hào)公路上新建車道并連接到附近的另一條公路，以緩解交通壓力。然而，私營(yíng)方在2個(gè)月后直接把加州交通部告上了法院，加州交通部拓寬91號(hào)公路的計(jì)劃違反了PPP合同中的非競(jìng)爭(zhēng)條款，并要求其對(duì)此進(jìn)行賠償。此后經(jīng)過多方嘗試，加州交通部與橙縣交通局最終于2002年以近2.1億美元（比原來的項(xiàng)目造價(jià)多了8000萬）的價(jià)格回購(gòu)了“加州91號(hào)快速路”，才得以解決非競(jìng)爭(zhēng)條款的限制。自2003年起，“加州91號(hào)快速路”作為一個(gè)政府收費(fèi)公路項(xiàng)目由橙縣交通局運(yùn)營(yíng)管理。該案例中，PPP項(xiàng)目最終以政府回購(gòu)的方式提前終結(jié)。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，期間的不確定因素太多，政府如何在設(shè)計(jì)合同條款時(shí)為將來的發(fā)

37、展、變化以及不確定因素留下協(xié)商和調(diào)整的空間，更好地保護(hù)社會(huì)公共利益是值得深思的問題。b）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目i成功案例一一法國(guó)西班牙跨國(guó)鐵路項(xiàng)目1995年，經(jīng)過為期三年的談判，歐盟各國(guó)最終達(dá)成協(xié)議，決定在歐洲TEN-T鐵路聯(lián)接網(wǎng)建設(shè)中引入PPP模式。在該協(xié)議推動(dòng)下，法國(guó)政府和西班牙政府依據(jù)國(guó)際鐵路聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)了一條從法國(guó)配皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨國(guó)鐵路。項(xiàng)目總投資近10億歐元，采用BOT模式，特許經(jīng)營(yíng)期為50年，項(xiàng)目合同文本由兩國(guó)招標(biāo)后共同確定。該項(xiàng)目由政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)股權(quán)融資和商業(yè)銀行貸款；社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)。建設(shè)過程中得到法國(guó)、西班牙和歐盟共5.4億歐元的資金補(bǔ)助，這些補(bǔ)助

38、分10次支付，每半年支付一次；特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前3年內(nèi)采用浮動(dòng)費(fèi)率并對(duì)收費(fèi)的上限進(jìn)行了規(guī)定。融資方面，除5.4億歐元補(bǔ)助外，項(xiàng)目還得到其他大量補(bǔ)貼，約占建設(shè)成本的57%。社會(huì)資本方為項(xiàng)目提供了銀行擔(dān)保等支持。合同規(guī)定，若社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)不合格，政府將對(duì)其進(jìn)行處罰并可隨時(shí)終止合同。該案例中，項(xiàng)目投資金額大，國(guó)家支持和政治承諾在推進(jìn)項(xiàng)目招標(biāo)和進(jìn)行談判過程中具有重要作用。同時(shí)，合同明確界定社會(huì)資本方的責(zé)任是建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，明確的責(zé)任劃分對(duì)項(xiàng)目實(shí)施大有裨益。PPP模式在鐵路行業(yè)具有可行性，在準(zhǔn)確預(yù)測(cè)需求量的情況下，可將大量風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方。圖4法國(guó)西班牙跨國(guó)鐵路項(xiàng)

39、目結(jié)構(gòu)圖資料來源：國(guó)外PPP案例選編ii.失敗案例一一倫敦地鐵項(xiàng)目倫敦市地鐵線路建設(shè)時(shí)間大多在20世紀(jì)初，上世紀(jì)90年代，由于地鐵線路老化，加上英國(guó)財(cái)政用于交通方面的預(yù)算逐年下降，因此政府選擇采用PPP模式對(duì)地鐵進(jìn)行升級(jí)改造。經(jīng)過4年多的論證,分別于2002年12月和2003年4月簽署了3份PPP合同，將30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給SSL、BCV和JNP公司。3家公司分別負(fù)責(zé)不同類別的地鐵的維護(hù)和修復(fù)，而運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司負(fù)責(zé)。項(xiàng)目前期，3家公司為倫敦地鐵支付了約70億英鎊的直接投入。作為基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)，英國(guó)政府每年向PPP聯(lián)合體支付11億英鎊。同時(shí)，每年約10億英鎊的票款收入用于

40、維護(hù)倫敦地鐵公司的日常開支。政府為項(xiàng)目貸款提供擔(dān)保。3家公司分別由兩大聯(lián)合體控制。名為Metronet的聯(lián)合體控制了SSL和BCV兩家公司。其主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國(guó)大型咨詢公司阿特金斯、EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國(guó)最大的建筑公司保富比迪。另外名為TubeLine的聯(lián)合體控制了JNP。該聯(lián)合體包括美國(guó)柏克德(Bechtel)工程公司和英國(guó)最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。圖5倫敦地鐵運(yùn)營(yíng)模式資料來源：聯(lián)合資信整理然而倫敦地鐵PPP項(xiàng)目最終以失敗結(jié)束：2008年Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)；2010年另一個(gè)PPP聯(lián)合體TubeLine也宣布破產(chǎn)。TubeLine最初

41、希望政府為其更新的Piccadilly和北方線支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費(fèi)用，直接導(dǎo)致該公司破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會(huì)支付了大約3.1億英鎊回購(gòu)了他們的股票。倫敦地鐵PPP項(xiàng)目失敗有多方面的原因：政府監(jiān)管不力：攵府不直接參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，但卻為債務(wù)提供擔(dān)保。這種權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等使得政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)控顯得十分無力。政府希望私人部門自行發(fā)現(xiàn)實(shí)際操作中的問題并解決，但實(shí)踐中效果并不理想。雖然政府設(shè)立了審核仲裁人，卻無法從聯(lián)合體那里獲得必需的信息和成本數(shù)據(jù)，因此無法監(jiān)控成本的變化，也無法獲知聯(lián)合體的實(shí)際操作情況。由此可見政府履行監(jiān)督職責(zé)對(duì)政府方的專業(yè)水平的要求是很高的。其次，PPP聯(lián)合體

42、構(gòu)成過于復(fù)雜，管理混亂。聯(lián)合體成員由于利益出發(fā)點(diǎn)不同而意見不同，且管理者更換頻繁，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目無法有效管理。此外，公私部門矛盾嚴(yán)重。私營(yíng)機(jī)構(gòu)以利潤(rùn)最大化為目的，而公共部門以成本最低為目標(biāo)，二者利益常有沖突。一旦聯(lián)合體破產(chǎn)，5家企業(yè)只需為他們的投入資本金買單，對(duì)于大型機(jī)構(gòu)而言，并不是太大問題。并且他們已經(jīng)在運(yùn)營(yíng)期間每年獲得10億英鎊服務(wù)費(fèi)收入，成本已大大降低，因此私人部門不會(huì)特別在意如何與公共部門保持長(zhǎng)期合作關(guān)系。c）公益性項(xiàng)目i.成功案例加拿大薩德博里市污泥處理項(xiàng)目加拿大薩德博里市污泥處理項(xiàng)目是加拿大第一個(gè)污泥處理PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目采用DBFOM（設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)-維護(hù)）模式，最終由N-V

43、iro牽頭（負(fù)責(zé)與污泥處理設(shè)施的技術(shù)供應(yīng)商協(xié)調(diào)），聯(lián)合PMXinc（負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理）、TriburyMatheson集團(tuán)和W.S.Nichols（負(fù)責(zé)污泥處理設(shè)施的建設(shè)和既有設(shè)施的升級(jí)改造）、Cole工程集團(tuán)（負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)）組建成聯(lián)合體N-ViroSudburyLP負(fù)責(zé)執(zhí)行項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)成本約6310萬美元，在竣工前全部由N-ViroSudburyLP承擔(dān)。項(xiàng)目竣工后，市政府將向N-ViroSudburyLP支付75%的建設(shè)成本約4730萬美元，其中加拿大P3基金資助1100萬美元，其余部分由市政府發(fā)債進(jìn)行融資。加拿大P3基金提供資助的前提是，市政府必須證明項(xiàng)目可為謂納稅人提供物有所值服務(wù)。剩余

44、建設(shè)成本1580萬美元，將由N-ViroSudburyLP通過20年的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益逐步受償，市政府每年向其支付137.4萬美元。N-Viro負(fù)責(zé)污泥處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作，由市政府付費(fèi)。合同第一年的運(yùn)營(yíng)成本為280.2萬美元（實(shí)際成本將根據(jù)污泥處理量決定），之后將根據(jù)通貨膨脹和實(shí)際污泥處理量進(jìn)行調(diào)整。該項(xiàng)目同時(shí)約定，私人資本方應(yīng)在運(yùn)營(yíng)結(jié)束前4年向政府提供移交保證款，確保設(shè)施達(dá)到預(yù)定移交標(biāo)準(zhǔn)。市政府對(duì)該項(xiàng)目采取物有所值評(píng)價(jià)，即將政府傳統(tǒng)提供模式下風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的成本與PPP模式下社會(huì)資本方提交方案的成本進(jìn)行比較。該評(píng)價(jià)體系創(chuàng)新了對(duì)PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)方式，是目前較為流行的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。圖3加拿大

45、薩德博里市污泥處理項(xiàng)目PPP模式資料來源：國(guó)外PPP案例選編在該案例中，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的資金支持力度較大，一是通過加拿大P3基金提供資金支持，二是承諾在建設(shè)完成后回購(gòu)75%的成本，最終社會(huì)資本只需籌集部分本金，從而大大降低了社會(huì)資本的資金風(fēng)險(xiǎn)。該案例的牽頭人N-Viro系統(tǒng)加拿大聯(lián)合多個(gè)專業(yè)公司組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，使得聯(lián)合體能最大程度的發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，確保項(xiàng)目的順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，該案例采用了較為流行的物有所值評(píng)價(jià)體系。ii.失敗案例一一美國(guó)馬薩諸塞州3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目3號(hào)公路北段始建于20世紀(jì)50年代，是美國(guó)麻薩諸塞州一條連接波士頓市北部郊區(qū)和新罕布什爾州的州際公路，20世紀(jì)90年代

46、后期，3號(hào)公路北段因年久失修，急需修繕和拓寬。2000年8月，3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施。項(xiàng)目總投資3.85億美元，擬采用DBOM（設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)營(yíng)-維護(hù)）模式，州公路局作為政府方，負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)管、合同管理和質(zhì)量保證；現(xiàn)代大陸工程公司為首的項(xiàng)目承包人團(tuán)隊(duì)作為社會(huì)資本方，負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)?，F(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)組建了3號(hào)公路北段交通改善協(xié)會(huì)來為項(xiàng)目融資，這是一家非盈利機(jī)構(gòu)，按照美國(guó)國(guó)稅局相關(guān)規(guī)則可發(fā)行免稅債券。3號(hào)公路北段交通改善協(xié)會(huì)發(fā)行了為期30年的免稅債券，用于支付項(xiàng)目施工階段的設(shè)計(jì)、建造和維護(hù)費(fèi)用。由州政府利用與年度支付計(jì)劃關(guān)聯(lián)的預(yù)算撥款進(jìn)行償付，由此形成了社會(huì)資本負(fù)責(zé)融資、政府負(fù)責(zé)實(shí)

47、際出資的模式，這將有利于加快交付進(jìn)度并控制項(xiàng)目成本。融資方面，該項(xiàng)目所發(fā)行的債券由惠譽(yù)和標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)為AAA級(jí)，從而降低了債券成本；由現(xiàn)代大陸公司擔(dān)任項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的共同保險(xiǎn)人；在州政府會(huì)計(jì)年度后期交付租金，以消除對(duì)流動(dòng)性償債準(zhǔn)備金的需求；由所羅門美邦先期支付900萬美元作為購(gòu)買協(xié)議的預(yù)付資金。項(xiàng)目原計(jì)劃工期為42個(gè)月，但由于州公路局和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)在項(xiàng)目范圍、成本和進(jìn)度上產(chǎn)生分歧，尤其是在協(xié)商合同具體條款時(shí)產(chǎn)生分歧又未能及時(shí)解決，導(dǎo)致項(xiàng)目被推遲了近三年。項(xiàng)目預(yù)算也由原來的3.85億美元調(diào)整為3.88億美元。由于項(xiàng)目延期，現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)向州政府支付違約金380萬美元。考慮到上述因素，州公路局不打算將當(dāng)前的

48、DB合同擴(kuò)展為一個(gè)全面的DBOM合同，作為PPP模式的次嘗試以失敗告終。該項(xiàng)目失敗的主要原因在于，州公路局和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)都沒有管理這類具有靈活性、適應(yīng)性和協(xié)作性的PPP合同的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)也從未對(duì)項(xiàng)目結(jié)果承擔(dān)過如此重大的責(zé)任。此外，雙方的不信任感難以調(diào)和，尤其是現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)希望在DB合同中進(jìn)行成本和時(shí)間進(jìn)度的調(diào)整時(shí)雙方矛盾尤其突出。四、對(duì)中國(guó)開展PPP的啟示通過國(guó)際PPP項(xiàng)目的開展情況、運(yùn)作模式、融資模式及相關(guān)案例的分析，我們可以得出中國(guó)開展PPP的幾點(diǎn)啟示：1合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制對(duì)任何一個(gè)PPP融資項(xiàng)目來講，風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的全過程。政府部門和私人部門都需要充分了解項(xiàng)目風(fēng)

49、險(xiǎn)，在項(xiàng)目伊始便應(yīng)最大可能的預(yù)測(cè)未來風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對(duì)方案。對(duì)于不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)需要設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。政府和私人資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要原則是：將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項(xiàng)目效益的一方，因?yàn)樗钅芸刂圃擄L(fēng)險(xiǎn)?？傮w上，政府部門應(yīng)該主要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)等；而私人部門應(yīng)主要承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)；不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。對(duì)于投資量大、運(yùn)營(yíng)期周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，隨著基礎(chǔ)設(shè)施老化，私人部門運(yùn)營(yíng)困難也在逐步加大，因此需要在項(xiàng)目運(yùn)作過程中完善一些具體問題，如風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換、議價(jià)的透明度，政府部門對(duì)于私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)如何補(bǔ)償或補(bǔ)償多少。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，期間難

50、免會(huì)遇到各種難以預(yù)見的問題，即不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。若問題得不到有效解決，容易導(dǎo)致項(xiàng)目的最終失敗。在必要的時(shí)候，政府和私人部門需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行合理調(diào)整，共同解決收入低于預(yù)期、融資難等問題。因此靈活的變通機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功的必要因素。在變通的過程中，政府和社會(huì)資本需始終保持高度的合作誠(chéng)意，共同努力解決問題。如英吉利海峽隧道連接鐵路項(xiàng)目，中途就經(jīng)歷了乘客流量低于預(yù)期的問題，項(xiàng)目公司收入難以支持項(xiàng)目融資。后來通過各方的重新談判，進(jìn)行了多次重組，該項(xiàng)目才最終得以保留。2公平的利益分配機(jī)制PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營(yíng)合同中的利益

51、分配問題達(dá)成共識(shí)，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；而且還要能夠提出讓彼此均認(rèn)可的利益分配方案，這是促進(jìn)PPP項(xiàng)目雙方積極合作的源動(dòng)力。如果收益分配結(jié)構(gòu)不當(dāng)，就會(huì)損傷合作雙方的積極性，從而導(dǎo)致項(xiàng)目合作破裂。利益分配機(jī)制設(shè)計(jì)好后，還需要政府和私人部門簽訂完善的協(xié)議來約束雙方行為。同時(shí)，法律層面還需要制定完善的法律、法規(guī)保障私人部門利益。PPP項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對(duì)私人部門利益予以保障，才能吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入。3契約精神政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關(guān)鍵，是消除社會(huì)資本顧慮的首要條件。所謂契約精神，是指商品經(jīng)濟(jì)所派生的契約關(guān)系及其內(nèi)在原則，是一種平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表現(xiàn)為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。PPP項(xiàng)目需要政府與企業(yè)長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至數(shù)十年的合作，政府要樹立契約精神，嚴(yán)格按契約規(guī)則辦事。國(guó)外很重視PPP合同范本的制定，監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)