談消防法制與執(zhí)法規(guī)范化建設第四稿課件

1、河南省公安消防總隊副總隊長高級工程師 范平安談消防法制與執(zhí)法規(guī)范化建設 伴隨社會的進步和物質文明的快速發(fā)展，誘發(fā)火災的因素急劇增加，潛在火災危害相對增大。1994年新疆克拉瑪依市友誼館特大火災死亡323人，2000年洛陽東都商廈特大火災死亡309人，給社會留下了慘痛的教訓。 前 言新疆克拉瑪依特大火災洛陽東都商廈特大火災 近年來，隨著依法治國方略的廣泛實施，消防法制化進程的逐步加快以及公民法制觀念的不斷增強，給消防法制工作提出了新的更高的要求。消防工作只有堅持依法治火，才能最大限度地減少火災危害，更好地維護社會穩(wěn)定。 在新的歷史條件下，積極適應新形勢的要求，把握消防法制現(xiàn)狀，完善消防法制體系，

2、切實做到“嚴格、公正、文明、廉潔、高效、優(yōu)質” 執(zhí)法，不僅是社會現(xiàn)實斗爭的迫切需要，也是人民群眾十分關心的熱點問題。 公安消防機構作為國家重要的行政執(zhí)法主體之一，其執(zhí)法水平的高低和辦案質量的好壞，直接關系到全社會抗御火災的能力，也直接影響到黨和政府在人民群眾中的形象和聲譽。但目前我國一些地方消防法制工作的現(xiàn)狀與依法治國、依法治火、依法行政的總要求還存在著較大的差距，因此研究當前我國消防法制工作中存在的問題及原因，找尋解決其問題的辦法與對策，加強消防行政立法，加強執(zhí)法規(guī)范化建設，提高執(zhí)法人員的素質，推進消防工作法制化、執(zhí)法規(guī)范化，具有十分重要的現(xiàn)實意義。 黃帝統(tǒng)治時期就制定了用火管理的許多禁令。

3、 夏商時期開始用刑罰手段管理火政。 周朝“火禁”、秦朝“云夢秦簡”、唐朝“永徽律”和明朝“大明律”都有涉及防火滅火的規(guī)定。 元朝法律不僅包括對失火罪、放火罪的刑罰，而且對百姓防火和維持火場秩序也作出了明確規(guī)定。一、我國消防法制建設的歷史沿革明朝大明律 清朝光緒三十四年頒布的違警律草案標志著我國近代消防法制的開端。 民國時期國民黨政府先后頒布了中華民國刑法、違警罪法，其中有許多消防法律條款。同階段，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了專業(yè)性的單行消防法規(guī)。 新中國成立后，1955年公安部成立了消防局；1957年11月29日頒布了消防監(jiān)督條例；1984年5月11日頒布了中華人民共和國消防條例；1987年2月23日，

4、國務院頒布了中華人民共和國消防條例實施細則。1998年4月29日，第九屆全國人大常委會第二次會議通過了中華人民共和國消防法，并于1998年9月1日起正式實施 。2006年4月，消防法修訂草案起草工作完成。2008年4月3日，國務院將草案提請全國人大常委會審議，目前已經(jīng)進行了第三次審議。 （一）我國消防法制建設和執(zhí)法規(guī)范化建設取得的成就 1、我國消防法律法規(guī)體系日趨完善二、我國消防執(zhí)法工作的現(xiàn)狀分析 目前我國已經(jīng)頒布施行消防法律l部，行政法規(guī)和部委規(guī)章30余部，地方性消防法規(guī)和規(guī)章80余部，強制性消防技術規(guī)范、國家和行業(yè)消防技術標準230余部。公安部消防監(jiān)督檢查規(guī)定我國消防法律法規(guī)體系 消防法地

5、方性消防法規(guī)地方政府消防規(guī)章地方消防技術規(guī)范標準消防行政法規(guī)國務院部門規(guī)章國家（行業(yè)）消防技術規(guī)范、標準 近年來，公安部消防局相繼出臺了消防監(jiān)督檢查規(guī)定、建筑工程消防驗收評定辦法、火災現(xiàn)場勘驗暫行規(guī)定等一系列規(guī)章、規(guī)范性文件和技術標準，特別是今年年初推出的消防執(zhí)法責任、執(zhí)法制約、執(zhí)法便民服務、執(zhí)法考評和監(jiān)督、執(zhí)法保障等5項執(zhí)法機制和34項執(zhí)法制度，有力地促進了各級公安消防機構執(zhí)法質量、執(zhí)法水平和執(zhí)法能力的提高。 2、消防行政執(zhí)法機制逐步完善公安部消防局執(zhí)法規(guī)范化建設實施方案消防行政執(zhí)法“六規(guī)范” 六規(guī)范規(guī)范消防行政審批規(guī)范消防執(zhí)法程序規(guī)范消防法律文書規(guī)范消防執(zhí)法服務規(guī)范消防執(zhí)法檔案規(guī)范消防執(zhí)法

6、行為 公安部消防局先后取消了消防設施專項工程設計證書審核、消防設施專業(yè)承包企業(yè)資質審核和易燃易爆化學物品儲存(經(jīng)營)消防安全許可證、易燃易爆化學物品準運證、建筑消防設施檢測和維修保養(yǎng)資格許可證審批發(fā)證等10項消防行政審批項目，并取消了消防產(chǎn)品備案制度，只保留了建筑工程消防設計審核、驗收和公眾聚集場所使用或開業(yè)前、大型群眾性活動前消防安全檢查等項目。（1）規(guī)范消防行政審批消防行政服務窗口 公安部消防局從端正執(zhí)法為民的指導思想入手，對執(zhí)法活動中的警容風紀、言行舉止、職業(yè)道德等方面進行了全面規(guī)范。在執(zhí)法實踐中，堅持實行“三級把關”、“四級負責”和“兩分離”制度，即：每制發(fā)一份法律文書，實行科長審查、

7、處長審核、支隊長簽發(fā)三級把關制；每辦理一個行政處罰案件，實行承辦人、科長、處長、支隊長四級負責制?！皟煞蛛x”即為建筑工程消防設計審核與驗收分離、檢查與處罰分離制度。（2）規(guī)范消防執(zhí)法行為 公安部消防局于2007年9月開始組織編寫了消防監(jiān)督執(zhí)法手冊，對消防行政許可、消防監(jiān)督檢查、消防產(chǎn)品及阻燃制品監(jiān)督、火災事故調(diào)查、行政處罰、失火案和消防責任事故案辦理等方面按照執(zhí)法的每個流程都進行了統(tǒng)一規(guī)范，明確了每個執(zhí)法環(huán)節(jié)的執(zhí)法程序，對每個執(zhí)法環(huán)節(jié)中使用的法律文書、辦理要求和辦理時限等都作了明確規(guī)定。 （3）規(guī)范消防執(zhí)法程序 公安部于2003年8月專門制定下發(fā)了公安法律文書式樣，2006年3月又進行了修訂，

8、對消防法律文書的式樣及填寫要求都作了明確規(guī)定。各級公安消防機構根據(jù)法律文書的基本要求，分別制作了不同類別的消防法律文書使用范本、消防法律文書及案卷制作樣本等文書式樣，對法律文書的形式和內(nèi)容都進行了統(tǒng)一和規(guī)范。 （4）規(guī)范消防法律文書法律文書樣式 公安部出臺了公安部三十項便民利民措施、公安部五項便民措施等一系列規(guī)定。各級公安消防機構也相繼制定了一系列便民利民措施，及時調(diào)整、簡化、完善辦事程序，規(guī)范辦事指南；同時通過各類新聞媒體向社會公布消防審批事項和辦事程序，在消防辦事窗口設置計算機查詢系統(tǒng)和上墻公示消防審批事項、辦事程序，并通過辦事窗口、互聯(lián)網(wǎng)站和電話語音咨詢系統(tǒng)公布行政審批結果，增加了消防行

9、政審批透明度。（5）規(guī)范消防執(zhí)法服務消防行政審批流程圖 2006年3月，公安部消防局制定出臺了消防監(jiān)督執(zhí)法檔案管理暫行規(guī)定，對建筑工程消防監(jiān)督、開業(yè)或舉辦大型活動前消防安全檢查、消防監(jiān)督檢查、消防產(chǎn)品質量監(jiān)督、火災事故調(diào)查、火災統(tǒng)計等6類檔案的歸檔內(nèi)容，建檔標準、時限，管理方法等都作了詳細的規(guī)定，并建立了檔案管理獎懲機制。 （6）規(guī)范消防執(zhí)法檔案公安部消防局消防監(jiān)督執(zhí)法檔案管理暫行規(guī)定 1998年，全國消防部隊消防執(zhí)法人員總數(shù)為15663人，其中具有大專以上學歷的為9295人，具有工程師以上專業(yè)技術職務的為2256人。至2007年，全國消防執(zhí)法人員總數(shù)達到21543人，具有大專以上學歷的達到1

10、6756人，具有工程師以上職務的達到3968人，分別增長了37.5、80.3和75.9。 3、消防執(zhí)法隊伍建設得到快速發(fā)展 2002年以來，公安消防機構實行滅火救援指揮、消防監(jiān)督檢查、建筑消防審核、火因調(diào)查崗位資格證制度。2008年，公安部對上述四個崗位資格進行合并，實行一個通用資格，分為一、二、三級。2002年版資格證書2008年版資格證書 近年來，我國消防法制工作不斷完善，依法治火的局面已初步形成，但傳統(tǒng)管理模式和機制的不適應在現(xiàn)實工作的作用仍然制約著我國消防法治工作的健康發(fā)展。 （二）我國消防法制建設與執(zhí)法規(guī)范化建設中存在的主要問題及原因分析 1、適應社會主義市場經(jīng)濟的消防法律法規(guī)體系

11、有待進一步完善 主要表現(xiàn)立法缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)執(zhí)法程序設置不盡合理法律法規(guī)尚不健全法定處罰力度不夠立法的水平和效率嚴重滯后于社會經(jīng)濟的發(fā)展法律條文語意不明，法理不清消防部門法定職責與實際消防警力不相適應 當前消防立法工作中由于缺乏統(tǒng)一的管理，缺乏有效的立法監(jiān)督機制，導致現(xiàn)行法律法規(guī)體系之間存在諸多矛盾沖突，特別是體系結構不夠清晰嚴密，規(guī)章越權立法比較多。 （1）立法缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)全國人大開展消防法（修訂草案）立法調(diào)研工作 日本的消防法自從1948年制定以來，幾乎每年修改一次，最多的時候一年修改3次。美國NFPA制定的規(guī)范標準也每年出一個版本。而我國的立法程序實在太復雜，立法改法均很難，制定

12、一個法規(guī)要歷經(jīng)數(shù)年，修改一個法規(guī)也要經(jīng)過漫長的歲月，法律法規(guī)一旦制定頒布實施，幾年甚至十余年不修改，而法律法規(guī)的前瞻性畢竟有限，勢必形成法律法規(guī)與日新月異的社會經(jīng)濟形勢不相適應的結果，在某種程度上影響甚至妨礙先進生產(chǎn)力的發(fā)展。（2）立法的水平和效率嚴重滯后于經(jīng)濟的發(fā)展 消防法對很多違法行為設置了處罰的前置條件，即公安消防機構發(fā)現(xiàn)違法行為后，先責令限期改正，逾期不改正的，方可進行處罰。這樣的前置條件，保護了違法責任主體的利益，卻難以保障消防安全。 （3）執(zhí)法程序設置不盡合理常見的消防違法行為、使用可燃材料作內(nèi)部裝修 消防法律法規(guī)體系在這方面有所欠缺，這也是造成消防法律法規(guī)交叉多、沖突多、執(zhí)法隨意

13、性大的重要原因。 （4）法律條文語意不明，法理不清 隨著產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和新經(jīng)濟形式的發(fā)展，消防工作大包大攬的局面正在打破，社會上出現(xiàn)了更多形式的消防中介公司、咨詢公司，面向全社會提供消防技術服務，保險公司也開設有消防公眾責任險，為火災善后提供服務。有了此類新型產(chǎn)業(yè)，消防部門的一部分管理職責由實體管理轉為程序管理，即消防部門有可能依靠消防技術服務產(chǎn)業(yè)的技術力量完成有關專業(yè)技術的管理，由于目前這些工作內(nèi)容仍屬于消防部門的法定職責，在程序上，消防部門仍應履行職責，也就是說，最后的圖章還得消防部門來蓋，責任還得由消防部門來擔。 （5）法律法規(guī)尚不健全 消防監(jiān)督的對象主要是機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位，但

14、消防法對這部分對象設置的處罰力度明顯太輕，除營業(yè)性場所不履行“三項職責”（安全自查、隱患自除、責任自負）有責令停產(chǎn)停業(yè)并處罰款外，一般單位不履行消防安全職責，經(jīng)限期改正逾期不改的，僅對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處警告，或依法予以行政處分。 （6）法定處罰力度不夠 消防監(jiān)督機構和人員的編制數(shù)量，人員數(shù)量少，不能適應保衛(wèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，往往是十幾個人管幾十平方公里、上千家單位，承辦的業(yè)務量大、涉及面廣、技術要求較高，除許多日常工作和計劃內(nèi)的專項治理外，還要完成大量計劃外的檢查、治理和保衛(wèi)工作，加之人員流動量大、隊伍不穩(wěn)定性、人才的缺失等導致工作疲于應付。 （7）消防部門法定職責與實

15、際消防警力不相適應 2、消防行政執(zhí)法不規(guī)范、不到位 公安部61號令機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定實施后，部分消防監(jiān)督執(zhí)法人員沒有及時轉變觀念，檢查時發(fā)現(xiàn)問題不準、不全，檢查深度不夠，只提表面、枝節(jié)的東西，對深層次的問題發(fā)現(xiàn)不了或避而不提。（1）依法行政的意識較差，認識不到位 消防行政執(zhí)法工作中，往往只圖辦案簡便，而違反法定的程序與方式，不按程序操作，不分一般程序和簡易程序；有的甚至違反程序審批或擅自決定處罰意見。在執(zhí)法過程中，有的單人執(zhí)法，有的不出示執(zhí)法證件，有的隨意中止執(zhí)法，有的不履行告知、聽證程序；還有的不按時下發(fā)法律文書、無單位申報表即隨意核定火災損失等，存在諸多不按程序辦事

16、的行為。 （2）重實體、輕程序，履行程序不規(guī)范 表現(xiàn)在當事人向消防監(jiān)督部門申請辦理建審、復查驗收、開業(yè)前檢查等消防手續(xù)時，消防監(jiān)督部門拒絕辦理或者不予答復，或超時限審批、驗收，有的在審核過程中因圖紙不全而擱淺，或因存在重大問題而束之高閣，這實際上是行政不作為。還有的對行政處罰無原則自由裁量，伸縮性太大；有的甚至幫助隱患單位找依據(jù)拖延火災隱患的整改，無原則設定整改時限；有的直接參與企業(yè)申報審核和驗收工作等等，變相地充當了隱患單位的“保護傘”。（3）變相不作為，無原則自由裁量，無原則設定整改期限 表現(xiàn)在訊問筆錄制作不符合規(guī)定，未經(jīng)被訊問人核對簽署意見，筆錄修改處未經(jīng)訊問人按指??；證據(jù)先行登記保存未

17、經(jīng)被收集單位或個人簽章；對證據(jù)中存在的疑點、矛盾未進行深入調(diào)查核實；復印件作為證據(jù)使用時，未注明出處，無復印時間、經(jīng)辦人以及反映核對情況的說明和簽章；火災現(xiàn)場勘察筆錄未經(jīng)見證人簽章；對火災中死亡的人員未按規(guī)定由法醫(yī)進行鑒定；收集的證據(jù)未能形成證據(jù)鏈，難以相互印證。 （4）證據(jù)收集不規(guī)范、不完整詢問筆錄 按照消防法第51條“責令停產(chǎn)停業(yè)對經(jīng)濟和社會生活影響較大的由公安消防機構報請當?shù)厝嗣裾婪Q定，由公安消防機構執(zhí)行”的規(guī)定，對實施責令停產(chǎn)停業(yè)的重大行政處罰決定，公安消防機構不僅要嚴格按照法定的要件掌握尺度，報請政府批準依法決定，同時，對被責令停產(chǎn)停業(yè)的企業(yè)，還應當抄送當?shù)毓ど绦姓芾聿块T吊銷

18、其營業(yè)執(zhí)照。對拒絕停產(chǎn)停業(yè)的，還應當申請人民法院強制執(zhí)行，但是有些法院認為依據(jù)消防法公安消防部門有強制執(zhí)行權，不予受理。這使得公安消防機構只能自行采用貼封條或派人封門去執(zhí)行，強制措施很難落實。遇此情況，有的消防部門只好下達一張?zhí)幜P決定書了事。 （5）重大處罰執(zhí)行不到位，強制措施軟弱無力 大致表現(xiàn)為規(guī)范選用不當、法條適用不對、概念定性錯誤。如在建審項目審批中該選用高層民用建筑設計防火規(guī)范的卻選用了建筑設計防火規(guī)范；在實施處罰時，該適用此條的卻適用了彼條；在對重大火災隱患處罰中，疏散通道稱消防通道、防火分隔稱防火封閉，適用法律概念錯誤。 （6）適用法律法規(guī)錯誤，缺乏嚴謹性建筑工程消防驗收意見書 經(jīng)

19、常出現(xiàn)應該下發(fā)火災隱患責令當場改正通知書的卻下發(fā)了責令限期改正通知書。法律文書制作上漏洞也較多，內(nèi)容不全，該填寫的未填寫，語言表述不準確，重點內(nèi)容不突出，文字不簡潔，前后不一致。 （7）法律文書適用不準確，制作不規(guī)范責令限期改正通知書 一些執(zhí)法單位在責令限期改正通知書下發(fā)后，到期不進行復查，或復查后未按期整改、又不進行處罰等等程序脫節(jié)，造成執(zhí)法中斷。有的案件結案后未及時歸檔成卷 ，造成資料失散。（8）立案不結案，結案不結卷結案報告 3、執(zhí)法人員政治、業(yè)務素質不強 消防執(zhí)法需要執(zhí)法人員具備法律知識素質、消防專業(yè)知識素質、文化知識素質、執(zhí)法品格素質、執(zhí)法能力素質等綜合素質。 （1）個人素質不高 越

20、權行為包括越權審核、越權審批、越權處罰、越區(qū)域執(zhí)法、重復執(zhí)法等。有的擅自擴大法律文書的適用范圍，有些執(zhí)法單位還存在嚴重的“亂收費、亂罰款、亂查封”等三亂問題。 （2）執(zhí)法隨意性大，有越權執(zhí)法現(xiàn)象 一些消防執(zhí)法人員在執(zhí)法中混淆了情與法的界限，顛倒了情與法的關系，該嚴不嚴，甚至降格處理。如在對消防違法行為決定處罰數(shù)額時，根據(jù)與相對人關系的好壞衡量，畸輕畸重，顯失公正。還有的消防執(zhí)法人員以言代法，以贊助代罰，以罰代拘，以罰代停。 （3）以情代法、失職瀆職、玩忽職守時有發(fā)生 一是向建設單位直接或變相指定、推薦消防工程施工企業(yè)和消防產(chǎn)品銷售單位；二是直接插手消防工程施工企業(yè)或者消防設備的招標、評標，甚至

21、利用手中的權利為有的企業(yè)中標說情，左右開標結果；三是在建筑工程消防驗收工作中，給了好處的就優(yōu)先安排驗收，不給好處的就拖延驗收，甚至與業(yè)主或施工單位進行權錢交易，在施工質量不合格的情況下出具“驗收合格”證書；四是把發(fā)現(xiàn)的火災隱患變成向被檢查單位吃拿卡要、索賄受賄的交換籌碼；五是在火災事故調(diào)查工作中，為了得到好處，竟不顧事實，幫助當事人逃避責任；六是有的領導利用手中的行政管理權利，直接干預正常執(zhí)法工作，明示或暗示為其關系戶“開綠燈”；七是個別地方為了謀取小集體利益，仍在暗地里向消防施工企業(yè)收取所謂的管理費；八是個別地方不顧中央三令五申，公然利用消防監(jiān)督職權經(jīng)銷消防產(chǎn)品。 （4）以權謀私、執(zhí)法腐敗現(xiàn)

22、象多見發(fā)生 公安消防機構進行執(zhí)法時，政府領導下發(fā)指示指令，處罰決定難以執(zhí)行。還有的地方保護主義嚴重，認為消防機構是部隊，不是行政機構，打著治理經(jīng)濟環(huán)境的旗號，對消防行政執(zhí)法橫加干涉；或是對公安消防機構的處罰置之不理。更有甚者，只要公安消防機構處罰，就去政府舉報公安消防機構擾亂經(jīng)濟環(huán)境。這些必然使公安消防行政執(zhí)法也必然受到影響和制約。 4、行政干預影響消防行政執(zhí)法正常開展個別地方只強調(diào)優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境忽視消防安全 隨著社會主義市場經(jīng)濟的多元化，單位和公民的法律意識、自我保護意識逐步提高，傳統(tǒng)的執(zhí)法模式已經(jīng)不能適應經(jīng)濟發(fā)展、社會變革的需要，同時近年來全國發(fā)生多起因消防行政執(zhí)法不到位而造成的群死群傷

23、惡性火災事故，有些消防執(zhí)法人員還因知法犯法、查處不力而被追究刑事責任。這些都要求我們必須盡快改進和加強消防行政執(zhí)法工作，進一步改善社會消防安全環(huán)境，保障經(jīng)濟建設快速發(fā)展。三、完善我國消防法制與執(zhí)法規(guī)范化建設的對策 各級公安消防機構應當以立法法、行政處罰法、行政許可法和消防法等為依據(jù)，認真整理現(xiàn)行的消防法規(guī)以及規(guī)范性文件。特別是那些基于部門利益而制定的限制公民、法人或其他組織合法權益，或沒有法律規(guī)定額外附加當事人義務的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件必須予以盡快清理。同時要對消防法、建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定、火災事故調(diào)查規(guī)定等法律法規(guī)盡早進行修訂。（一）加強消防立法編纂，完善消防法規(guī)體系 胡錦濤總書記告誡我們：“實現(xiàn)人民的愿望、滿足人民的需要、維護人民的利益，是三個代表重要思想的根本出發(fā)點和落腳點?！?各級公安消防機構務必要從忠實履行“鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位，維護國家長治久安，保障人民安居樂業(yè)”三大政治和社會責任的高度，時刻牢記全心全意為人民服務的唯一宗旨，旗幟鮮明地與以執(zhí)法者自居、耍特權、欺壓百姓、以權謀私等行為作堅決的斗爭，把人民群眾擁護不擁護、高興不高興、答應不答應作為消防執(zhí)法的根本標準，真正做到情為民所系、權為民所用、利為民所謀，真正實現(xiàn)好、維護好最廣