初論行政主體與相對(duì)人關(guān)系之和諧　

1、初論行政主體與相對(duì)人關(guān)系之和諧【摘要】在我國，行政主體與相對(duì)人關(guān)系緊張、對(duì)峙問題已日顯突出，這既不符合法治政府的社會(huì)調(diào)控目標(biāo)，也違逆法治社會(huì)的基本秩序要求，構(gòu)建和諧融洽的行政雙方關(guān)系便成為行政法面臨的一個(gè)緊迫問題。行政自身的功能預(yù)設(shè)了行政法律關(guān)系中行政雙方的“權(quán)力不對(duì)等”，法治目標(biāo)維系之下“權(quán)力不對(duì)等”的行政雙方關(guān)系依賴三個(gè)支點(diǎn)支撐而不至于割裂、對(duì)峙、傾覆一一權(quán)力正當(dāng)、權(quán)利保障和權(quán)力控制。正是由于支撐體系的整體失序或局部缺位，致使行政雙方失去和諧共處的正義基礎(chǔ)、價(jià)值導(dǎo)引和秩序維系。因此，加固權(quán)力正當(dāng)性基礎(chǔ)、擴(kuò)充權(quán)利保障維度、健全權(quán)力控制體系，成為構(gòu)筑和諧的行政雙方關(guān)系的邏輯起點(diǎn)，法律路徑則及于

2、憲政導(dǎo)語之下的理念、制度、手段等各個(gè)層面，其中正當(dāng)法律程序原則及其制度的確立在諸多制度建設(shè)進(jìn)路中具有啟發(fā)和示范意義?！娟P(guān)鍵詞】和諧；權(quán)力正當(dāng)；權(quán)利保障；權(quán)力控制；路徑審視【正文】引言一輛無牌證自行車遭遇巡警盤查，車子的合法來源被查證，事情卻沒有了結(jié)，5名無辜的內(nèi)勤警察錯(cuò)愕間斃命于毫無防范之中，人們的錯(cuò)愕則久久難消；一個(gè)已經(jīng)被挖成大坑的工地中孤零零地佇立著一幢兩層小樓，它的四周被挖成了懸崖峭壁，成為城市拆遷中拔不掉的“釘子”；一起14歲女孩溺水身亡的刑事定性之爭，演變成一場嚴(yán)重的打、砸、燒群體性事件，事先沒有任何征兆這就是人們耳熟能詳?shù)乃^“襲警事件”、“釘子戶事”、“甕安事件”的梗概。諸如此類

3、的極端事件，都不是純粹偶然發(fā)生的，且都肇始或反映出行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系緊張。LoCalHOsT事實(shí)上，政治語境中對(duì)于官民疏離的久無良策，信訪部門對(duì)于纏訴纏訪的無可奈何，社會(huì)公眾對(duì)于官場潛規(guī)的病態(tài)默認(rèn)等等，都至少反復(fù)說明了這個(gè)行政法基本問題的解決之難，并暗含了這樣的詰問：隔閡、緊張、對(duì)峙，是行政雙方關(guān)系形態(tài)的“胎記”嗎？法治是人類文明的重要成果，法治社會(huì)行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系，自應(yīng)規(guī)范在法治形態(tài)下。行政的本能是維護(hù)良好的社會(huì)秩序，禍及自身的治安或刑事事件確屬始料不及。時(shí)下，“和諧”正成為一個(gè)社會(huì)關(guān)鍵詞，行政主體與相對(duì)人關(guān)系的和諧對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)則具有突出意義。這不僅因?yàn)椤靶姓C(jī)關(guān)與相對(duì)

4、人一方的現(xiàn)實(shí)矛盾關(guān)系及其在法律上表現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是行政法永恒關(guān)懷的主題?！备匾氖?，在當(dāng)代日益膨脹的“行政國”中，相對(duì)于其它社會(huì)主體關(guān)系，行政雙方關(guān)系形態(tài)更具有標(biāo)本意義，更切中以人為本的價(jià)值內(nèi)涵，更具有生成、左右和熏染其它關(guān)系形態(tài)的“酵母作用”。因此，深入探討并解析相應(yīng)的法理基礎(chǔ)、制度痼疾和解救理路，尤顯意義重大。不過，由于這實(shí)在是一個(gè)關(guān)涉理念、制度、手段等諸層面的全局性問題，盲人摸象式的認(rèn)知、隔靴搔癢般的尋診以及偶發(fā)案例的匯總便顯得于事無補(bǔ)。質(zhì)言之，這個(gè)話題更宜在憲政視域中展開。因此,本文盡管專業(yè)指向行政法，但同時(shí)會(huì)兼顧憲政視角。一遇行政主體與相對(duì)人關(guān)系問題，人們很容易從“關(guān)系”、“社會(huì)

5、關(guān)系”、“法律關(guān)系”、“行政法律關(guān)系”等概念的語義限縮中剝離出“行政主體與相對(duì)人的法律關(guān)系”的內(nèi)涵，也很容易造成與本文旨意的混淆。必須重申：本論題與“行政主體與相對(duì)人之間的法律關(guān)系”不是一個(gè)維度，盡管文內(nèi)也會(huì)文字儉省地做相應(yīng)解析，主旨則是從行政雙方關(guān)系的性狀、機(jī)理、效果上“回望”或“寄語”行政法、行政乃至國家，并試圖做出法律路徑宏觀審視，而不會(huì)在純專業(yè)的“主體一一客體一一內(nèi)容”模式化論域中尋求學(xué)科邏輯自洽?，F(xiàn)實(shí)情境中，確實(shí)存在很多會(huì)被專業(yè)思維“拒之門外”或“逐出門外”的尷尬問題。例如，一個(gè)深諳官場潛規(guī)則的人面對(duì)一項(xiàng)受益性許可的望而卻步及由此產(chǎn)生的對(duì)“衙門作風(fēng)”的慍怒，不能不說是行政雙方關(guān)系的一

6、種病態(tài)，卻很容易被專業(yè)思維以“純意識(shí)形態(tài)問題”為由推脫給政治思想領(lǐng)域。又如，假設(shè)所有公眾都對(duì)政府某項(xiàng)不公正的裁決、決定不滿，當(dāng)然產(chǎn)生了廣義相對(duì)人與政府間的關(guān)系形態(tài)問題，但是按照局限性的理論剖析，除了受到不公正裁決、決定的具體當(dāng)事人與政府之間外，其余公眾則顯然是“無干者”，而恰恰是這些所謂的“無干者”與政府之間的糟糕的關(guān)系形態(tài)，嚴(yán)重威脅著整個(gè)社會(huì)的和諧，甚至可能釀成革命或暴動(dòng)式的破壞這無論如何都不應(yīng)被行政法學(xué)理論無視。不容否認(rèn)，無論是尚未步入行政法律關(guān)系的“前相對(duì)人”，或被行政主體以種種情由逐出行政法律關(guān)系之外的“后相對(duì)人”，他們對(duì)行政主體都有著這樣或那樣的認(rèn)知，進(jìn)而生發(fā)出信賴、怨憤、狐疑、失望

7、、敵視、遷就等種種情緒；行政主體對(duì)這些難于界定身份的“人”也有著這樣或那樣的認(rèn)知：尊重或漠視、關(guān)懷或防范、呵護(hù)或遺棄，等等。所有這些，都構(gòu)成了行政雙方之間的關(guān)系形態(tài)，本不應(yīng)受到忽視?；蛘哒f，本文采廣義相對(duì)人概念。以上重申除了標(biāo)明憲政進(jìn)程任重道遠(yuǎn)，主要是力圖避免把價(jià)值問題都技術(shù)化處理的專業(yè)傾向，以觸及行政雙方關(guān)系緊張的“病灶”。應(yīng)該說明，由于“行政主體與相對(duì)人之和諧關(guān)系”這一行政法基本問題關(guān)涉極廣，言必終其極非本文能及，概而論之則又過于閑散，因此在相對(duì)宏觀地對(duì)具備法治價(jià)值的行政雙方關(guān)系形態(tài)進(jìn)行論證、分析和背景審視后，本文將僅落腳在示例性的程序制度提示上一一這也是“初論”之“初”的語義所在：并無首

8、開言路之意，只是一種低端開始。一、行政主體與相對(duì)人之和諧關(guān)系的應(yīng)然性概述和諧是行政雙方關(guān)系的法治形態(tài)就像“民主是個(gè)好東西”已無須過多佐證一樣，”和諧是個(gè)好形態(tài)”、“法治是個(gè)好狀態(tài)”的也都是無須饒舌的判斷。語義解釋上，“和諧”系指和睦協(xié)調(diào)，或配合得勻稱、適當(dāng)、協(xié)調(diào)，或和好相處。“法治”在法理學(xué)科上被認(rèn)知為“人類為馴服政治國家權(quán)力的最有力工具”,即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”無疑，傳統(tǒng)工具論的衰落、“控權(quán)論”興盛和“平衡論”的張揚(yáng)，確為行政法上的和諧話題開啟了寬松空間；從邏輯上說，普遍尊奉“良法”的人們達(dá)成良性關(guān)系秩序也是必然的，何況“民主”二字

9、本身就對(duì)應(yīng)著“人人皆言”的“和諧”語素。但是，行政法律關(guān)系中行政主體與相對(duì)人權(quán)力不對(duì)等的事實(shí)，也足令“和諧”一語運(yùn)用起來應(yīng)謹(jǐn)慎區(qū)別大同式的審美觀念。在中國傳統(tǒng)文化中，和諧體現(xiàn)為中正、中和、均衡、和合、協(xié)調(diào)等外部特征和“貴和尚中”的內(nèi)涵追求。傳統(tǒng)意義上的“和諧”概念盡管符合和諧社會(huì)指向的秩序目標(biāo)，卻因過重的宗法血統(tǒng)和小農(nóng)基因而胎變?yōu)榧夹g(shù)化統(tǒng)御之下的“功利性和諧”或“形式化和諧“，實(shí)乃人治形態(tài)的和諧。和諧不是消滅矛盾差別，而是在承認(rèn)有矛盾有差別基礎(chǔ)上的和諧，是和而不同、求同存異”。民主法治社會(huì)行政主體與相對(duì)人之間的和諧關(guān)系形態(tài)，應(yīng)是符合矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律、指向持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、內(nèi)蘊(yùn)人文價(jià)值稟賦的良性社會(huì)存在

10、一一或則意指行政雙方同心同德、增惠添益的人文關(guān)懷，比如行政幫助行為呈現(xiàn)的圓滿狀態(tài)即是；或則意指行政雙方相生相克、共存共榮的正和博弈，這主要體現(xiàn)于現(xiàn)代行政的參與性、公開性、互動(dòng)性等民主走向發(fā)揮的對(duì)行政雙方關(guān)系自身失衡屬性的矯正功效上；或則意指由此及彼、鑒往知來的良性預(yù)期，這是“行政”對(duì)“法的規(guī)范作用”的正常實(shí)現(xiàn)。行政雙方之和諧，是建立在法治基礎(chǔ)之上的行政雙方不喪失獨(dú)立性的有序共處、并存形態(tài)，是以公職人員依法辦事為法治精髓的現(xiàn)代法治國的典型人文關(guān)系形態(tài)，是民主法治社會(huì)中具有價(jià)值擔(dān)當(dāng)、秩序生成、效率遞增功能的關(guān)系形態(tài)，兼指良法之治和民主社會(huì)的道德預(yù)期、法治預(yù)期，兼指“過程和諧”與“結(jié)果和諧”、“形式

11、和諧”與“實(shí)質(zhì)和諧”。不過，由于厘定困難，在行政法領(lǐng)域，“和諧”幾乎是一個(gè)可以替換的概念，尤其是在“和諧”一語泛濫性誤傳誤讀的當(dāng)下更是如此。但是，在民主與法治的多重價(jià)值目標(biāo)指向尚無一個(gè)恰當(dāng)?shù)臐h語語素對(duì)稱的情形下，“和諧”用語實(shí)難舍棄?；谡軐W(xué)層面的和諧觀和時(shí)下日顯突出的行政雙方關(guān)系僵局，在難于選取更恰當(dāng)語素的情形下，“和諧”一語之于外部行政法律關(guān)系，至少應(yīng)是對(duì)峙、對(duì)立、漠視、仇視、敵視、狐疑等糟糕語義的對(duì)沖一一或者說，行政主體與相對(duì)人之關(guān)系和諧，至少不是積極的對(duì)立、消極的遷就和病態(tài)的媾和，不是失當(dāng)、錯(cuò)位、短視、變形的“行政”客觀上造成的“行政樹敵”、“國家樹敵依以上言路，“行政主體與相對(duì)人之和

12、諧關(guān)系”就不會(huì)失語于“警察與小偷之間何談和諧”之類的詰問：治安管理行為在公安局與廣義相對(duì)人之間營造的安寧秩序，警察依法履職與相對(duì)人伏法就范共同呈現(xiàn)出的對(duì)法治尊嚴(yán)的敬畏，公安機(jī)關(guān)“罰教結(jié)合”懲處相對(duì)人發(fā)揮的預(yù)防作用，以及此間體現(xiàn)人權(quán)尊重的申辯程序的運(yùn)用、體現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義和形式正義的處罰結(jié)果被相對(duì)人誠服接受等，貫穿在行政雙方在法治秩序之下的正和博弈中，并未背離法治的預(yù)期，也未背離和諧社會(huì)的安寧追求。相反的情形，如警察刑訊逼供，警匪沆淹一氣，扒手伺機(jī)蓄意惡性報(bào)復(fù)警察等典型的“不和諧”，則不是“警察與小偷”的天然角色使然，也不盡是“人性之惡”一端造成，制度性問題應(yīng)是主因。現(xiàn)實(shí)中確也存在著類似“刁民擾政”造

13、成的不和諧，但大眾心理上對(duì)“酷吏”的嫌惡則遠(yuǎn)勝于“刁民”，這不應(yīng)該被指責(zé)為偏袒，因?yàn)楣姷囊恢绿蛔o(hù)或責(zé)難本身便呈現(xiàn)某種正義直覺。盡管行政雙方關(guān)系的不和諧總會(huì)以相對(duì)人反管理、反規(guī)約的形式呈現(xiàn)，但就行政維持社會(huì)秩序的“本能”而言，源于相對(duì)人逐利本性或政府低能造成的秩序混亂本屬行政管理能力問題，與本文主旨實(shí)不搭界。行政雙方和諧相處的法治基礎(chǔ)概說任何可以和諧共存的矛盾體之間都存在著某種價(jià)值依歸，或稱之為矛盾的統(tǒng)一性、共同的價(jià)值取向。一般認(rèn)為，行政主體與相對(duì)人之間的法律關(guān)系具有一方主體恒定、雙方權(quán)力不對(duì)等、雙方權(quán)利義務(wù)不可處分、雙方權(quán)利義務(wù)具有相對(duì)性和統(tǒng)一性等特點(diǎn)，其中“雙方權(quán)力不對(duì)等”特征最為顯著。實(shí)

14、踐中，大量存在的行政服務(wù)關(guān)系、行政指導(dǎo)關(guān)系等，由于行政雙方利益高度一致性而呈現(xiàn)出融洽狀態(tài)，首先從實(shí)證層面排除了“權(quán)力不對(duì)等”必然導(dǎo)致關(guān)系雙方不和諧的武斷。依社會(huì)契約論，人們讓渡自身權(quán)利給政府，該契約本身就是要設(shè)定一種“權(quán)力不對(duì)等”的關(guān)系模式，以便政府得以完成好受托的事務(wù)。恰恰是行政雙方“權(quán)力不對(duì)等”造成的“關(guān)系斜姿”，維系著公權(quán)力與私權(quán)利、公共利益與個(gè)人私利、社會(huì)安定與個(gè)人自由之間的平衡生態(tài)，功能指向當(dāng)然的和諧狀態(tài)。不過，畢竟“權(quán)力具有非平等性，以命令與服從構(gòu)成的軌跡運(yùn)行?！笔鞘裁粗沃@種表面上“傾斜”的行政雙方關(guān)系不淪落為強(qiáng)權(quán)脅迫之下的失語、私利交換之下的媾和、撕毀契約之后的革命？這個(gè)支撐

15、體系就是內(nèi)蘊(yùn)其間的法治鼎足。1.權(quán)力正當(dāng)性構(gòu)筑的正義基石“和諧”起碼意指關(guān)系雙方互不敵視。在行政雙方間，基于權(quán)源基礎(chǔ)和權(quán)力效能，自然不存在行政方敵視相對(duì)人的邏輯這種“敵視危險(xiǎn)”主要來源于相對(duì)人，而行政權(quán)的正當(dāng)性則成為阻卻這種“敵視危險(xiǎn)”的正義標(biāo)線。一方面：作為一個(gè)與“國家”、“公權(quán)力”有著諸多語義重疊和價(jià)值牽連的公法范疇，“行政主體”和“國家”、“政府”一樣確不完美，但人類社會(huì)迄今還沒有發(fā)現(xiàn)更好的能夠幫助人們逃離“霍布斯叢林”的組織體或組織模式，這可能是人類歷史迄今最無奈的選擇?！币粋€(gè)合法的法治社會(huì)應(yīng)基于人民的同意，這種同意應(yīng)建在人們?yōu)榻⒄_(dá)成的社會(huì)契約中反映出來?！笔聦?shí)上，人們之所以同

16、意或合意將自身的部分權(quán)利讓渡出來交給政府，并不是誰天性中有被管束的癖好，自由約束或權(quán)利克減無論如何都不是一件讓人倍感舒坦的事情。但是“你的權(quán)利止于我的鼻尖”這句古老法諺，也道出了私權(quán)利沖動(dòng)需要公權(quán)力抑制的無奈。張揚(yáng)著民主精神和浪漫情懷的社會(huì)契約論，為國家權(quán)力假定了合理權(quán)源，預(yù)設(shè)了公權(quán)力存在的政治正當(dāng)性，從而使權(quán)力贏得了被尊重的可能。正義地衡量，如果權(quán)力不是暴力篡奪、秘密竊取或訛詐謳騙而來，如果權(quán)力確是經(jīng)由全體人民自愿舉手表決或由衷委托的代議人勤勉忠實(shí)履職代授的，人們就可以善良地假定國家或政府不是伊索寓言中“分肉的狐貍”，也不是曼瑟奧爾森描摹的“坐寇”，權(quán)力就沒有被抵觸的借口，更沒有被仇視的理由

17、11。這種行政權(quán)力的政治正當(dāng)性，在社會(huì)主義中國無需贅言。另一方面：就功能而言，“行政系達(dá)成國家存立目的之最重要手段，行政之運(yùn)用并非單純執(zhí)行法律，并負(fù)有形成符合社會(huì)正義之生活關(guān)系、規(guī)劃及推動(dòng)基本建設(shè)、引導(dǎo)及維持合于公意之政治發(fā)展等任務(wù)?！?2無論現(xiàn)代行政如何難于定義，其功用均指向公眾福祉。恰恰是這種公共福祉的功能指向，使得具有政治正當(dāng)性的行政權(quán)，又披上了一層道義正當(dāng)性的外衣。事實(shí)上，馬克思主義對(duì)原始共產(chǎn)主義和最終的共產(chǎn)主義之間的無政府主義的反對(duì)，也可以被認(rèn)為是對(duì)基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系主導(dǎo)性建立起來的國家、政府、公權(quán)力體系必然性、正當(dāng)性的認(rèn)同。行政權(quán)的政治正當(dāng)性、道義正當(dāng)性，實(shí)乃行政權(quán)的合法性、合理性，

18、構(gòu)筑著行政雙方和諧共處的正義基石，也是行政雙方關(guān)系和諧話題的邏輯起點(diǎn)。否則，在一個(gè)欠缺權(quán)力正當(dāng)性的國度、區(qū)域或歷史階段，盡管強(qiáng)權(quán)也能營造出政府與民眾之間萬馬齊喑般的“太平”景象，卻絕不能被認(rèn)同為“和諧”一一就像誰也不會(huì)認(rèn)同歷史上的“偽滿”政權(quán)與民眾之間的表面安定就是“和諧”一樣。.權(quán)利保障性提供的價(jià)值依托“公民權(quán)利至上是現(xiàn)代憲政以及行政法律制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)，現(xiàn)代法律制度的目的就是為了維護(hù)公民權(quán)利?！?3作為一國法律體系中最重要的憲法部門，行政法在維護(hù)相對(duì)人權(quán)利方面的價(jià)值指向不言而喻，現(xiàn)代行政服務(wù)角色的定位更驗(yàn)證著這種價(jià)值擔(dān)當(dāng)。與此同時(shí)，“如果行政權(quán)力的膨脹是現(xiàn)代社會(huì)不可避免的宿命，那么為了取

19、得社會(huì)的平衡，一方面必須讓政治充分反映民眾的意愿，另一方面在法的體系中應(yīng)該最大限度地尊重個(gè)人的主體性，使他們能夠與過分膨脹的行政權(quán)力相抗衡?！?4可見，行政和行政法上權(quán)利價(jià)值的倚重，本身又成為維系行政雙方關(guān)系和諧的必須。即便行政或國家的存在確實(shí)潛藏著對(duì)“暴民”的提防，但是“公共權(quán)并不總是作為社會(huì)成員的權(quán)利的敵對(duì)者而存在的，凡是在公法權(quán)利發(fā)達(dá)的地方，公共權(quán)力通常是作為友善的合作者而存在?！?5這種“友善存在”作為調(diào)和階級(jí)矛盾以維持統(tǒng)治永續(xù)的手段，通常以“服務(wù)行政”、“福利國家”等公共行政形式呈現(xiàn)，這正是“工具論”的價(jià)值回歸一一盡管這種回歸顯得無奈。言及相對(duì)人權(quán)利保障在行政雙方關(guān)系中的尊崇地位，可

20、能容易造成“偏袒相對(duì)人、苛求行政主體”的錯(cuò)覺，果真如此毋寧將“相對(duì)人權(quán)利”放置在“人權(quán)”語境中；或者說，“相對(duì)人權(quán)利”這個(gè)特定概念之所以值得倍加推崇，是因?yàn)榘ㄋ行姓黧w和它的雇員在內(nèi)，都是現(xiàn)實(shí)或潛在的行政相對(duì)人，都具有現(xiàn)實(shí)或潛在的相對(duì)人權(quán)利預(yù)期?？傊F(xiàn)代行政法固守的相對(duì)人權(quán)利這個(gè)目標(biāo)，成為行政雙方和諧相處的價(jià)值依托，或內(nèi)在動(dòng)因。.權(quán)力可控性搭建的秩序框架和諧關(guān)系的基本性狀呈現(xiàn)著一種良性秩序輪廓。在“權(quán)力不對(duì)等”和“權(quán)力擴(kuò)張性”等判斷下，彰顯“控權(quán)”主旨的現(xiàn)代行政法，成為行政雙方和諧并處的秩序守持?！毙姓ㄊ强刂茋倚姓顒?dòng)的法律部門，它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那

21、些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救。”16控權(quán)論認(rèn)為，在任何國家，行政權(quán)力都是強(qiáng)制他人服從的權(quán)力，行政權(quán)本身是無須行政法加以保障的，需要保障的恰恰是作為弱者的行政相對(duì)人權(quán)利，行政法存在的原因就在于行政權(quán)力的存在及其運(yùn)行有可能損害他人的利益，需要行政法來加以控制?；诠娜诵约俣?，階級(jí)國家與社會(huì)契約論上的國家面臨著同樣的公權(quán)力拷問：這種權(quán)力已經(jīng)先天生發(fā)于它賴以寄身的主體的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)性，過多的法律保障是在維護(hù)什么還是慫恿什么？“控權(quán)”于是成為行政法的基本命題。近年來國內(nèi)頗受矚目的“平衡論”，主張行政法在實(shí)現(xiàn)其監(jiān)控政府權(quán)力、保障相對(duì)人權(quán)利、提高行政效率、促進(jìn)社會(huì)公正等多重價(jià)值目標(biāo)中，必須統(tǒng)籌、平衡、協(xié)調(diào)

22、各種可能相互沖突的因素。也許“平衡論”的求全初衷很難全然實(shí)現(xiàn)，但這種理論的出發(fā)點(diǎn)卻難能可貴：這種理論認(rèn)為在行政實(shí)體法律關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等性明顯地表現(xiàn)為行政主體處在優(yōu)越的地位上，同時(shí)期望通過控制行政權(quán)而實(shí)現(xiàn)行政雙方權(quán)利義務(wù)的總體平衡，這體現(xiàn)出行政法的精髓所在。至此，在“管理法”、“控權(quán)法”、“救濟(jì)法”、“關(guān)系法”、“平衡法”等不同語義表述中，行政法的控權(quán)羽翼日漸豐滿，為構(gòu)建和諧的行政雙方關(guān)系搭建著秩序框架，提供著衡平規(guī)則。行政雙方和諧相處契合實(shí)踐矚望依唯物史觀，一切社會(huì)關(guān)系中生產(chǎn)關(guān)系即經(jīng)濟(jì)關(guān)系是最基本的，其它諸如政治、法律、倫理等關(guān)系則是從屬的，但也存在反作用問題一一藉此，我們?cè)谔接懕菊擃}

23、的時(shí)候便不至于陷入臆想和消沉。在社會(huì)主義初級(jí)階段的中國，市場主體之間平等、互助、協(xié)作、誠信、守法，和諧的經(jīng)濟(jì)關(guān)系正在形成，構(gòu)建和諧的行政雙方關(guān)系成為歷史必然。行政實(shí)踐中，旨在提供公共產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、實(shí)施有效管制、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的公共行政模式日漸暢行，強(qiáng)調(diào)多元和參與的公共治理理論肇興，大量帶有命令和強(qiáng)制色彩的管理手段向開放、協(xié)商、參與等軟性治理方式轉(zhuǎn)變，公共行政奉行的法制、服務(wù)、效率、責(zé)任原則為實(shí)現(xiàn)行政雙方關(guān)系和諧提供了理念支撐和價(jià)值導(dǎo)引，也給傳統(tǒng)“工具論”上的行政雙方關(guān)系僵局找到了解決端口。行政立法方面，凸顯權(quán)利價(jià)值和權(quán)力控制的程序、實(shí)體立法不斷完善，“軟法”在理論和實(shí)踐上被推崇和探索運(yùn)用等

24、等，都為失衡的行政主體與相對(duì)人關(guān)系營造著多維的平衡機(jī)制。關(guān)注實(shí)踐，確會(huì)時(shí)常遭遇諸如“甕安事件”之類的窘迫話題，但這何嘗不是另一種實(shí)踐回應(yīng)？這類“負(fù)面事件”帶來的社會(huì)關(guān)注、真相追問、問責(zé)聲討、熱點(diǎn)討論，除了普通大眾對(duì)酷吏政治、警察國家的本能憎惡與戒備，本身就是一種難得的權(quán)利覺醒、進(jìn)路倒逼和機(jī)制警策。這也是一種密集的“負(fù)營養(yǎng)”一一當(dāng)然這種“負(fù)營養(yǎng)”的提取代價(jià)過大，不值得慶幸。小結(jié)即便是在“權(quán)力擴(kuò)張性”、“人性之惡”和“行政雙方權(quán)利義務(wù)不對(duì)等”等判斷下，行政雙方之間依舊存在著和諧共處的法治基礎(chǔ)行政權(quán)的正當(dāng)性是前提，行政和行政法對(duì)相對(duì)人權(quán)利的終極維護(hù)是價(jià)值所在，行政法的“控權(quán)”機(jī)制則維系著基本秩序。但

25、是，現(xiàn)實(shí)情境并沒有描摹出一副行政主體與相對(duì)人之間“夜警巡更”或“保姆育嬰”般的安寧，相反卻屢爆行政對(duì)峙事件這也是我們不得不繼續(xù)下一個(gè)話題的原因。二、支撐行政主體與相對(duì)人之和諧關(guān)系的制度缺失問題權(quán)力正當(dāng)、權(quán)利保障和權(quán)力控制，成為支撐行政雙方關(guān)系和諧形態(tài)的法治三足，任何一個(gè)支點(diǎn)的偏離或缺失，都足以顛覆這副本來呈現(xiàn)“斜姿”的關(guān)系架構(gòu)?！皸罴岩u警案”中，楊佳對(duì)警方合法盤查的本能抵觸表明他內(nèi)心一定偏執(zhí)地認(rèn)為警察和警察行為是可惡的，這種犯罪人格無疑源自他對(duì)自身生活經(jīng)驗(yàn)的偏見總結(jié)或?qū)娸浨榈钠鎱R總，但也透露出一個(gè)社會(huì)理性人對(duì)警察、警察機(jī)關(guān)權(quán)力正當(dāng)性的錯(cuò)覺?！爱Y安事件”中，死者家屬和親友輕易地被一些別有用

26、心的人挑唆利用終至釀成公共事件，這種“輕易被利用”的群體要挾，除了表明個(gè)別人市井心理、逐利本性的隨機(jī)發(fā)作，也有當(dāng)事人對(duì)死者死亡真相知情權(quán)一一這種主體權(quán)利被忽視的預(yù)設(shè)。“釘子戶事件”中，“釘子戶”幾近“作秀”的堅(jiān)守對(duì)峙，除了借助媒體和輿情尋求社會(huì)道義上的支持，也暗含著對(duì)強(qiáng)勢(shì)權(quán)力操控下正當(dāng)訴求渠道的無奈與避走。言及行政雙方關(guān)系的不和諧，除了蓄意制造的敵國行為，盡可個(gè)案發(fā)揮出萬千情由，卻幾乎完全可以歸類到上述三個(gè)制度支點(diǎn)的偏離、缺失、錯(cuò)位、虛置。當(dāng)然，制度的缺失絕不是一種文本技術(shù)缺失，根本缺失肯定在于制度根植其間的土壤：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的土壤。制度的缺失也絕不僅僅是一種文本缺失，從理念到原則，從實(shí)體

27、到程序，從事前預(yù)防、事中監(jiān)控到事后補(bǔ)救，都可以圈點(diǎn)一二。但是，制度缺失的檢視之于行政雙方關(guān)系，畢竟是最直接、最現(xiàn)實(shí)、最奏效的展開路徑，因此有必要單獨(dú)提及一一且不表明筆者對(duì)相關(guān)根源性問題的忽視。在制度層面上，如果我們尚且認(rèn)同行政權(quán)是這樣一種強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力，行政是這樣一種無所不用其極的手段，行政法是這樣一種關(guān)乎憲政主旨的規(guī)范，那么就必須扎牢權(quán)力正當(dāng)、權(quán)利保障和權(quán)力控制這三足，絕不容許半截假肢替代。由于權(quán)力正當(dāng)、權(quán)利保障和權(quán)力控制問題是交織關(guān)聯(lián)、互為因果的，任何單個(gè)問題的解析都難以獨(dú)善，因此以下的分述難免邏輯重疊。權(quán)力正當(dāng)?shù)蔫Υ脤?duì)于構(gòu)建和諧的行政雙方關(guān)系的正義基礎(chǔ)一一行政權(quán)的正當(dāng)性尤其是政治正當(dāng)性，在中

28、國當(dāng)下自然無需多語。因?yàn)榻?jīng)由民主革命建立的人民政權(quán)本身就是國人最大的合意，人民在民主普選的基礎(chǔ)上選派代表組成全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，并選舉產(chǎn)生國家機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了人民主權(quán)原則。但是，現(xiàn)代代議制普遍采行的間接民意表達(dá)機(jī)制的局限性，代表選舉在利益動(dòng)機(jī)缺位前提下的形式化，代表素質(zhì)低下和意愿表達(dá)機(jī)制不暢，人大監(jiān)督的“橡皮圖章”化，以及直接導(dǎo)致行政主體權(quán)力正當(dāng)性”含金量降低”的機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人差額選舉范圍狹窄、正式候選人協(xié)商確定比重過大、公開平等競選不被倚重等等問題，除了反映人類社會(huì)民主政治建設(shè)任重道遠(yuǎn)，也是行政權(quán)在政治正當(dāng)性論域永臨的難題。對(duì)此，我們矚望中國憲政運(yùn)程一路風(fēng)順，也對(duì)旨在加固權(quán)力

29、正當(dāng)性基礎(chǔ)的“民主行政”、“行政民主”等實(shí)踐探索寄予厚望。比較看來，比政治正當(dāng)性加固更面臨挑戰(zhàn)的是行政權(quán)的道義正當(dāng)性加固。在社會(huì)契約論上，人們創(chuàng)設(shè)或選擇政府，初衷是把自己的安寧托付給一個(gè)勤勉盡責(zé)的“夜警”，卻也極可能造就一個(gè)兇悍暴戾的“獄卒”。這種尷尬，一方面是因?yàn)槿魏慰貦?quán)機(jī)制都不可能細(xì)密到極致地控權(quán)，另一方面是因?yàn)闊o論行政主體在學(xué)理上如何被定義為超越個(gè)人意義的組織、機(jī)構(gòu)，最終的主體行為畢竟要通過具體的人來完成而人畢竟是自私的。如此，在以自私的人為核心因素的行政主體與同樣自私的相對(duì)人之間，關(guān)系緊張、存在矛盾問題是不可能期求徹底消除的，只能最大限度地舒緩、消減、抑制在一個(gè)可以理性共存的界域一一這

30、個(gè)界域我們姑且稱之為“和諧”，這種具有理性制衡特點(diǎn)的并存狀態(tài)也是實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的必須。正是基于上述多少令人沮喪的事實(shí)，人類社會(huì)創(chuàng)設(shè)了行政法，以維持行政權(quán)道義正當(dāng)性的底線。但是,基于“無無私之人”和“無無缺之制”的判斷，行政權(quán)的道義正當(dāng)性時(shí)刻處于良知拷問中，而制度的過于粗疏、失恰，則為權(quán)力尋租提供了捷徑?，F(xiàn)實(shí)中，腐敗案件、官場潛規(guī)、部門利益、官商勾結(jié)等灰色語匯充斥，市井公眾則望腐興嘆、默認(rèn)潛規(guī)、迎合強(qiáng)權(quán)、放棄操守，直逼倫理底線。行政主體的個(gè)別頑劣或行徑不端，極具漂黑和放大效應(yīng)，體制性的無視和低能則構(gòu)成變相縱容，仿佛是行政主體“速制”著自身的蔑視者、鄙夷者、質(zhì)疑者甚至敵視者，使得行政雙方關(guān)系漸入僵局

31、。行政權(quán)是建立在公眾信賴和利益托付之上的，任何權(quán)力尋租的行徑或企圖，哪怕只是偶爾和極少，都足令公眾百倍警覺，這種尋租看似販賣了不屬于誰的利益，實(shí)則觸動(dòng)了所有人的利益。在公眾“誰動(dòng)了我的奶酪”的道義追問中，行政雙方關(guān)系即便不以令人震驚的極端對(duì)峙形態(tài)出現(xiàn)，相安無事的安定也不是和諧一一前者固然違背了行政營造安寧秩序的初衷，“沉默的大多數(shù)”則是相對(duì)人缺位情形下行政監(jiān)督機(jī)制的乏氧。從社會(huì)契約論和人民主權(quán)原則出發(fā)，現(xiàn)代社會(huì)之公權(quán)力，更應(yīng)該是一片蔭及民眾的茂林嘉卉，它的正當(dāng)性生成于民主土壤、存活于制度藩籬、證認(rèn)于陽光空間。否則，權(quán)力就具有榛莽劣根，權(quán)力就隨機(jī)旁逸斜出，權(quán)力就值得深度狐疑。關(guān)于行政權(quán)正當(dāng)性的制

32、度建設(shè)問題，同一切上層建筑存在一樣，確實(shí)不是一蹴而就的，有待經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之夯實(shí)，也有待法律文本的技術(shù)化完善、校正、佐注，內(nèi)容之冗繁不是有限文字可以囊括的。不過，基本的、顯見的、頗為詬病的、緊迫的問題不應(yīng)該被長期擱置，不應(yīng)該成為行政法乃至憲法理論和實(shí)務(wù)界的“長期焦慮”。這類制度性問題大體包括：與民主“向度”逆反的“自上而下”的“少數(shù)人選少數(shù)人”的用人制度問題，以及由此滋生的賣官販爵等惡劣問題，直逼權(quán)力民主正當(dāng)性、道德正當(dāng)性底線；作為國家良心守望者存在基礎(chǔ)的司法獨(dú)立、司法中立被“包養(yǎng)化”、“入伙化”、“差役化”問題，很大程度上導(dǎo)致“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”混同，不能夠?qū)Σ痪邆湔握?dāng)性的行政權(quán)給出“參賽資

33、格不適格”的裁判，以及難以吹響對(duì)喪失道義正當(dāng)性行政權(quán)的“罰哨”；作為權(quán)力正當(dāng)性認(rèn)證規(guī)則的行政公開、信息公開、官員私產(chǎn)公開以及量級(jí)更大但“同質(zhì)”的執(zhí)政黨黨務(wù)公開等問題，更多地被文本規(guī)范中的“但書”條款自否，“不公開”情境下罰則設(shè)置過輕和訴訟可行性等問題，讓正義成為看不見的正義，也靡費(fèi)著“陽光防腐”的寶貴機(jī)會(huì)。權(quán)利保障的乏力作為行政法的核心目的，相對(duì)人權(quán)利保障是一個(gè)永恒話題。這是因?yàn)?，無論按照自然權(quán)利學(xué)說，還是按照法律實(shí)證主義，行政法上的相對(duì)人權(quán)利都是一個(gè)終極性范疇。XX年國家憲法修正案增補(bǔ)“人權(quán)條款”后，基本權(quán)利高于國家的價(jià)值地位被默認(rèn)，權(quán)利保障與國家義務(wù)的實(shí)定化被賦予了新的規(guī)范內(nèi)涵。具體到行政

34、和行政法，權(quán)利保障理念不斷提升，大量體現(xiàn)對(duì)相對(duì)人主體地位尊重的行政法規(guī)范頒行，具有人文關(guān)懷的柔性手段廣泛運(yùn)用等，都標(biāo)明中國的行政和行政法正在走向權(quán)利的時(shí)代。但是，反思各類公共事件，細(xì)剖政出多門的行政規(guī)章，檢討行政實(shí)踐中近乎“荒唐”的個(gè)案，我們很容易發(fā)現(xiàn)權(quán)利保障在制度上的短臂，尤其是權(quán)利救濟(jì)途徑的狹窄、閉塞。例如，頗受媒體關(guān)注的“處女嫖娼案”中17,囿于國家賠償法，法院未予支持原告500萬元的精神損害賠償，而是按照國家上年度職工平均工資水平確定公安機(jī)關(guān)應(yīng)予賠償?shù)臄?shù)額一一元。從訴求與判決的兩個(gè)數(shù)字的強(qiáng)烈反差中，折射出國家賠償法律對(duì)相對(duì)人權(quán)利完整性的忽視個(gè)行政相對(duì)人人格權(quán)意義上的隱私維護(hù)權(quán)在粗暴的行

35、政面前是可以通過日工資折算的。除了實(shí)體法律規(guī)范的欠缺，直涉相對(duì)人尊嚴(yán)、民主行政、科學(xué)行政內(nèi)涵的正當(dāng)法律程序原則的遲遲缺位，客觀上也使行政主體秉持權(quán)柄大肆販賣“公共利益”的“羊皮紙”，隨意租售手中的“自由裁量權(quán)”?！白鳛橥獠勘O(jiān)督機(jī)制的司法審查被認(rèn)為是保護(hù)個(gè)人自由和權(quán)利的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。沒有司法審查的有力保障，行政法治就是一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障?！?8但是，政治工具附庸化的“司法獨(dú)立”、抽象行政行為與內(nèi)部行政行為的可訴性障礙、違憲行政行為審查制度的虛置、行政公益訴訟制度的缺席等諸多深層次問題，一直是橫亙?cè)谙鄬?duì)人權(quán)利概念與權(quán)利實(shí)現(xiàn)之間的高墻?；蛘呤怯捎谌狈λ痉ú昧康慕K端權(quán)威評(píng)價(jià)，或者出于對(duì)與

36、行政機(jī)關(guān)有著編制、人事、財(cái)務(wù)等千絲萬縷聯(lián)系的法院中立性的懷疑,相對(duì)人在權(quán)利受損時(shí)通過所謂體制外的訴求途徑尋求權(quán)利修復(fù)便不足為奇，而這種體制外的訴求途徑正是典型的行政雙方關(guān)系不和諧的表現(xiàn)：群體上訪、對(duì)峙甚至沖突。權(quán)利保障的短臂，權(quán)利救濟(jì)渠道的狹窄與閉塞，嚴(yán)重摧殘著行政雙方和諧共處的價(jià)值體系，讓和諧找不到理由。權(quán)力控制的失序隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐步發(fā)展，行政權(quán)力的日趨擴(kuò)張成了必然趨勢(shì)。從權(quán)力屬性看，行政權(quán)本身意味著一種支配力量，行政主體在享用支配權(quán)的同時(shí)具有同等職責(zé)，理論上可以防范權(quán)力濫用和權(quán)力懈怠，事實(shí)上則可能導(dǎo)致職責(zé)權(quán)力化?！靶姓黧w有依法行政之義務(wù)，公務(wù)員個(gè)人行為亦應(yīng)誠實(shí)清廉、勤勉謹(jǐn)慎，然并無對(duì)應(yīng)權(quán)

37、利之人，蓋此等義務(wù)純屬職務(wù)義務(wù)而已?！?9權(quán)力天然地具有擴(kuò)張性，而源于權(quán)利讓渡形成的行政權(quán)與讓渡者又是分離的，便極易異化成侵凌公民權(quán)利的兇器、行政專制的權(quán)杖、催化腐敗的酵母，使得行政雙方的和諧關(guān)系時(shí)刻處被強(qiáng)權(quán)顛覆的危險(xiǎn)中。因此，“控權(quán)”便不僅是一個(gè)具有憲政價(jià)值和人權(quán)寓意的話題，也成為維持行政主體與相對(duì)人關(guān)系和諧的關(guān)鍵。近二、三十年來行政實(shí)踐回應(yīng)了“控權(quán)論”，責(zé)任政府、有限政府、服務(wù)行政理念日漸暢行，對(duì)行政權(quán)的立法控制、司法控制和內(nèi)部控制也日益得到強(qiáng)化。但是，傳統(tǒng)“工具論”的表情依舊沒有徹底轉(zhuǎn)換,在行政實(shí)踐中則“變臉”為形形色色的官僚主義、政客邏輯、話語壟斷。十九世紀(jì)英國歷史學(xué)家阿克頓勛爵曾昭示

38、世人：“權(quán)力趨于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”20隨著行政權(quán)的日益擴(kuò)張，權(quán)力資本的增值功能伺機(jī)而作，權(quán)力異化機(jī)會(huì)增多，制度疏漏則助紂為虐，近年來腐敗案件高發(fā)的態(tài)勢(shì)就是明證。面對(duì)肆意的權(quán)力濫用，一般公眾顯然可以發(fā)出“偷一頭牛和貪污相當(dāng)于同樣一頭牛的公款為何遭遇不同的刑期”的疑問，專業(yè)人士則把目光投向司法獨(dú)立、民主競選、新聞自由等深度空間。比較突出的是，在權(quán)力的擴(kuò)張中，以運(yùn)行方式靈活、范圍幅度模糊為特點(diǎn)的行政自由裁量權(quán)，時(shí)常假借同樣模糊但堂皇的公益標(biāo)簽尋租，給法律評(píng)價(jià)的明晰化和帶來了新的挑戰(zhàn)。例如，在時(shí)下的金融危機(jī)中，地方政府采取技改投資、資金拆借等方式“保增長、保企業(yè)”已不鮮見。姑且回避開此

39、類行為的法律授權(quán)問題，單就決策過程而言，多是經(jīng)過一兩次所謂的“市長辦公會(huì)”或“書記辦公會(huì)”，主要是“一把手”的意見主導(dǎo)會(huì)議，動(dòng)輒幾百上千甚至過億元的“救企”投入旋即完成。這種調(diào)用巨額公共財(cái)政資金的行政給付行為，民意基礎(chǔ)僅僅是地方人代會(huì)上代表們帶著榮譽(yù)感鼓掌通過的“數(shù)字打包”式的年度預(yù)算草案，事前評(píng)估程序僅僅是有關(guān)官員一兩次企業(yè)調(diào)研或下屬匯報(bào)，事中決策機(jī)制僅僅是幾個(gè)主要官員的表態(tài)、點(diǎn)頭,事后追蹤問效僅僅是受益企業(yè)在統(tǒng)計(jì)法的微弱約束下譽(yù)寫的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行報(bào)表。這種可以無度掌控的自由裁量權(quán)背后可能隱含的官商勾結(jié)造成的公共資源巨大浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，難道僅僅基于對(duì)個(gè)別或部分政客的德行信賴與智識(shí)高估就可以避免？這種攜

40、帶著巨大道德風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的專制式行政決策也許符合實(shí)質(zhì)正義，但密謀和專斷的正義總會(huì)令人生疑，至少會(huì)招來更多沒有受到公正評(píng)估就被排除在“保增長、保企業(yè)”嘉惠之外的所有其它企業(yè)的懷疑一一這就預(yù)設(shè)了廣義相對(duì)人與行政主體之間的隔閡。這種隔閡背后，則是預(yù)算法的虛置、獨(dú)立審計(jì)制度的掣肘、民主行政的標(biāo)簽化等具體制度問題，以及行政官員特別是正職官員公開競選、差額選舉、罷免制度、問責(zé)制度等諸多憲政層面的問題，還有輿論監(jiān)督受限、民意訴求渠道堵塞，以及本土文化上小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和宗族譜系圈養(yǎng)的人身依附觀念等復(fù)雜問題。所有這些，在現(xiàn)實(shí)中又構(gòu)成對(duì)一些政客專制獨(dú)裁傾向的默認(rèn)、縱容、嘉許或奴性支持，讓制度“控權(quán)”在“一把手”監(jiān)督這

41、個(gè)命門上尷尬不已。此外，各種行行政主體之實(shí)而冠以“黨派”、“社團(tuán)”、“事業(yè)單位”、“群眾組織”、“公共企業(yè)”等名號(hào)的組織體，公開或變相地、單獨(dú)或聯(lián)合地掌控著巨大的公共權(quán)力資源，游離于“控權(quán)”機(jī)制之外，成為制造行政雙方關(guān)系僵局的元兇之一，衍生著“醫(yī)鬧”、“學(xué)術(shù)造假”、“賣糧難”等諸多社會(huì)問題。更為重要的是,“控權(quán)”失序?qū)е碌纳鐣?huì)道德譜系嚴(yán)重亂碼化，一方面加劇著權(quán)利正當(dāng)性詰問之下的行政對(duì)峙局面，一方面使“不道德的和諧”失去了道德存續(xù)可能性。“控權(quán)”失序情形下，萬能的權(quán)力使得權(quán)力本身添附了炫示資質(zhì)、評(píng)介功能、標(biāo)高作用，于是靠賄買、取悅、奴性換取的權(quán)力登堂入室，大批具有精英智識(shí)的自然人人才在權(quán)力主導(dǎo)型

42、的職業(yè)選取中遭遇“劣幣驅(qū)逐良幣”規(guī)則生成和價(jià)值漂黑，并在岌岌可危的濫權(quán)危局和齷齪不已的罪案真相中保持著集體緘默，權(quán)力幻影之下的“事業(yè)”朝陽同時(shí)步入物欲裝裱之下的人性黃昏，“不當(dāng)?shù)美餐w”呈現(xiàn)“集團(tuán)性道德缺失”，精英人才在終極價(jià)值觀上集體走失則構(gòu)成民族民主進(jìn)化史的“減擋”。當(dāng)身教失真，言傳就是說謊。權(quán)力導(dǎo)向型社會(huì)的“權(quán)力職業(yè)化”、“職業(yè)精英化”、“精英巨奸化”，首先使得權(quán)力秉持者自身身教失真，勢(shì)必造成全社會(huì)德育教化失語。以家庭啟蒙為主要形式的道德傳承縱軸在權(quán)力秉持者自身的身教謊言中折斷，“識(shí)時(shí)務(wù)者為俊杰”的媚俗型主流文化觀則讓道德滑坡在“精英示范”下呈現(xiàn)橫向倍增效應(yīng)。在隨處可見的“權(quán)力增值”成

43、功個(gè)案示范下，具有趨利本性的人一一公務(wù)員、商人乃至農(nóng)民等社會(huì)主體趨之若鷲，形成了以反市場規(guī)則為基本范式的所謂的“潛規(guī)則”，市場化的資源生成機(jī)制和交易機(jī)制遭遇侵蝕，實(shí)體經(jīng)濟(jì)遭到破壞，方法論淪落為“官術(shù)”精研和“詐術(shù)”交流，社會(huì)信用嚴(yán)重缺失，社會(huì)價(jià)值譜系嚴(yán)重“盜版化”。如此，在缺乏道德母語的情境中，行政主體與相對(duì)人關(guān)系的和諧語言便無從說起?？傊?，當(dāng)權(quán)力萬能，權(quán)力便萬惡；當(dāng)權(quán)力變成了主子，權(quán)力便淪為貨幣和裙裾的奴隸；當(dāng)權(quán)力具備了生發(fā)一切的囂張，權(quán)力便給自己備好了棺槨。在這樣的意義重估之下，“控權(quán)”失序的原罪，便不僅僅及于行政雙方關(guān)系僵局，也深度觸及民主生發(fā)和人性基底?！翱貦?quán)”，注定是一粒要飽經(jīng)風(fēng)霜的

44、民主種子，負(fù)載著不能負(fù)載的制度建設(shè)之重，每一次成長和分篥都要付諸沉重的發(fā)力。控權(quán)機(jī)制的虛置，則起碼讓行政雙方失去了和諧相處的秩序基線。當(dāng)然，法治原則周延于行政“控權(quán)”與“賦權(quán)”之下，“控權(quán)”話題的單提，是現(xiàn)實(shí)中尤顯突出的行政濫權(quán)現(xiàn)狀逼迫之下的邏輯無奈。小結(jié)權(quán)力正當(dāng)?shù)蔫Υ?，?quán)利保障的乏力，權(quán)力控制的失序，共同或單方面地摧毀著行政雙方關(guān)系和諧共處的法治基礎(chǔ)。權(quán)力正當(dāng)性既面臨著恒久的憲政加固任務(wù)，也面臨著更現(xiàn)實(shí)的道義正當(dāng)性加固任務(wù)，制度反腐則顯得日程緊迫。權(quán)利保障既面臨實(shí)體維度擴(kuò)充，也面臨著程序維度擴(kuò)充。正當(dāng)法律程序的缺位、司法審查制度的局促、權(quán)利救濟(jì)途徑的狹窄，使得權(quán)利保障大打折扣。權(quán)力控制流于形

45、式，自由裁量、應(yīng)急原則、公共利益等模糊用語被隨意取用，職責(zé)與職權(quán)嚴(yán)重混同?！翱貦?quán)”失序在造成既得利益集團(tuán)和等量人性悲劇犧牲品的同時(shí)帶來嚴(yán)重的道德亂碼，以民族文化危機(jī)的形式加劇行政雙方關(guān)系僵局。制度“控權(quán)”任重道遠(yuǎn)。三、構(gòu)建行政主體與相對(duì)人之和諧關(guān)系的法律路徑審視法律路徑選擇的理性把握如前述，行政雙方關(guān)系和諧問題的全局性意義，更宜于在憲政視域下解讀，實(shí)質(zhì)是民主政治話題的分述；且制度問題本不是文本問題，制度培育既需要深掘制度賴以生發(fā)的經(jīng)濟(jì)、文化乃至社會(huì)心理土壤，也需要依存于意識(shí)嫂變、法律移植、市場生成等“有氧空間”。因此，審慎地把握歷史向度、冷靜地估價(jià)時(shí)局背景、適度地掌控節(jié)奏進(jìn)度，便不僅僅是一種理

46、性的從容，更是責(zé)任與使命所在。關(guān)于法律路徑選擇中應(yīng)持有的理性態(tài)度，意指既不冒進(jìn)也不消沉的務(wù)實(shí)，是建立在應(yīng)然性判斷之下的實(shí)然性考量。這種冷靜務(wù)實(shí)的態(tài)度建立在以下適當(dāng)展開的考量中：第一，執(zhí)政黨在民主革命和建設(shè)中積累的寶貴治國經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)政黨內(nèi)大批精英知識(shí)分子的智識(shí)匯總，執(zhí)政黨在近年來推進(jìn)民主政治建設(shè)中的有益探索，都不會(huì)也沒有置公權(quán)力秉持者“集團(tuán)性道德缺失”于不顧。事實(shí)上，執(zhí)政黨“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨，本身就是“權(quán)利至上、權(quán)力謙抑”的終極性直白表述，實(shí)施中的技術(shù)問題則屬于次級(jí)問題。第二，中國特色社會(huì)主義較之于社會(huì)契約論上的國家，權(quán)力合法性根基更牢，權(quán)利保障性指向更明，權(quán)力可控性意圖更堅(jiān)，足以開

47、啟行政雙方和諧相處的廣闊空間，不至于使得行政僵局演變和引發(fā)出理論上的對(duì)罵、實(shí)務(wù)中的沖突。第三，依歷史唯物主義，社會(huì)發(fā)展有賴于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不斷夯實(shí),過于冒進(jìn)的上層建筑路徑選擇和類似的沖動(dòng)都將難收預(yù)期，且可能造成歷史倒退、民族危機(jī)，實(shí)屬不堪“折騰”。歷史曾發(fā)人深?。簡尉兔裰髡紊尚识?，“滿清”若早亡于清初，則三百多年的“民主履歷”將使泱泱大國歷史遺憾更少；“滿清”若茍延至于辛亥之后若許年，王權(quán)體系腐爛殆盡，遺老遺少盡予“結(jié)扎”，則國人“民主情結(jié)”之堅(jiān)牢便不容袁氏之流造就的民主“夾生飯”進(jìn)入民族主食。面對(duì)已然的歷史，誰也不能將“民主效率觀”建立在先人人性災(zāi)難延續(xù)的荒唐預(yù)期上，也不是指責(zé)“國父”舉

48、事不和機(jī)宜，蓋得以窺見歷史生發(fā)規(guī)律而已。時(shí)下，中國行政主體與相對(duì)人關(guān)系堅(jiān)冰之破除，亦應(yīng)順應(yīng)歷史陰晴，尤其是憲政生成，必須依循經(jīng)濟(jì)生發(fā)、依循市場演進(jìn)、依循科技進(jìn)步與人文開化一一而這種“氣候轉(zhuǎn)暖”尚需時(shí)日。否則，生硬的憲政移植，激進(jìn)的全刪重?cái)M，或?qū)⒃庥鏊敛环舱?，或?qū)⒚媾R語嫣紊亂而覆水難收，實(shí)屬欲速而不達(dá)。第四，事關(guān)行政雙方僵局的權(quán)力正當(dāng)、權(quán)利保障、權(quán)力控制三個(gè)基礎(chǔ)性問題，完全可以“民主法治”涵蓋，但民主法治之弊絕非一役可以革除，也絕非正義直覺之下的個(gè)別政客或政客集團(tuán)的專制特長、癖好使然，實(shí)出于經(jīng)濟(jì)、政治、文化土壤。撇開可以諒解的對(duì)人治守望者的道德責(zé)難，民主法治弊端之原罪必須深掘文化“祖墳”才

49、得見。這不是為人治者開脫責(zé)任，也不是把奴隸作為奴隸制的元兇，確是農(nóng)本經(jīng)濟(jì)之上的文化遺憾。理論上，基于天賦人權(quán)而存立世間之人，本依勞動(dòng)價(jià)值得以高貴體面，社會(huì)人際則充斥猥瑣情狀，權(quán)利呈現(xiàn)著“權(quán)利跪姿”，主體淪落為“權(quán)利乞丐”。這種猥瑣情狀，支撐起機(jī)關(guān)單位人際奴性生態(tài)，突出表現(xiàn)在行政層級(jí)不同的主體關(guān)系中，為“一把手專制”充任著稱職的保姆；這種猥瑣情狀，構(gòu)成了無所不在的潛規(guī)則表情，以主動(dòng)馴服的媚眼慫恿著人治者的意淫傾向；這種猥瑣情狀，機(jī)敏地尋覓著各種被包養(yǎng)的機(jī)會(huì)，在被包養(yǎng)的巨大不幸中流露出癡醉的成就感；這種猥瑣情狀，還表現(xiàn)在普通大眾心理上對(duì)傳統(tǒng)專制文化符號(hào)的“戀尸”上，表現(xiàn)在主流媒體和話語壟斷方復(fù)古型

50、文化創(chuàng)意中流露出的對(duì)前朝往事的無盡追憶和招魂上，表現(xiàn)在愈益呈現(xiàn)富麗堂皇張揚(yáng)氣息的市政辦公設(shè)施建筑上這種文化型的猥瑣，不是“權(quán)利的淺睡”，而是“權(quán)利的夢(mèng)魘”，與“奴性”語義同出一轍一一奴性的動(dòng)機(jī)則是有朝一日做帝王主子，它癡醉于“織女檢查所長”之類的權(quán)力頭銜，頑固地為專制和人治辯白。如果說一個(gè)民族的面貌真是它的政府決定的，那么一個(gè)政府的猙獰則往往是它的族群成員惡劣表情的匯總。也許，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的猥瑣的確表現(xiàn)為囊中羞澀之下衣冠不整的窘迫，但法學(xué)意義上的“權(quán)利”生來就是“裸體”的，本不需要時(shí)裝。從心理生成和社會(huì)規(guī)范角度分析，個(gè)體的猥瑣情狀，不是起因于法律意義上的前科，就是起因于道德意義上的不軌一一群體

51、的猥瑣情狀則肯定透露出那個(gè)族群的不自信，仿佛一度做錯(cuò)過什么或正試圖做錯(cuò)什么，始終囁嚅在求得饒恕的蚊聲自語中具有諷刺意味是，與營造出“自虐式”的行政主體與相對(duì)人關(guān)系情境的人際文化猥瑣相應(yīng)，在更恒久的人與自然之間的物際文化關(guān)系上，人的表現(xiàn)則再無往昔的馴服。于是,在宿命般的權(quán)力虐待下，人們更承受著污染、化工、涸澤而漁等自身驕橫帶來的禽流感、豬流感、人流感等自然報(bào)復(fù)。從這個(gè)意義上說，構(gòu)建行政雙方之間的和諧關(guān)系，與構(gòu)建人與自然之間的和諧關(guān)系一樣，既需要人性向度的改造，更需要市場原罪的揭發(fā)。權(quán)利高貴，權(quán)利無因，權(quán)力不沉默一一以此為主語達(dá)成社會(huì)價(jià)值譜系，有待民主進(jìn)化的漫長周期，給予理性的從容的期待，便不是理

52、論閑適。第五，如果說“比法律更重要的是良知”這個(gè)法諺首先責(zé)難著行政雙方關(guān)系僵局中的權(quán)力正當(dāng)性，那么權(quán)力恣肆造成的人倫退化則又道出“法與道德”論題的兩難。在當(dāng)前難于期望新設(shè)“國教”修復(fù)道德體系的情形下，重大自然災(zāi)害帶來的短暫人性回歸只是道德譜系生成上的“意外收獲”，至多是一種“良知逗留”；重大社會(huì)動(dòng)蕩促成道德范式重構(gòu)的期望本身則又因代價(jià)慘重而遭遇著道德責(zé)問，不是應(yīng)有的預(yù)期；指望通過官員敗德行徑嫡傳子嗣后帶來報(bào)應(yīng)似的反思則本身就不具有時(shí)序上的因果意義，不具有救贖價(jià)值。因此，只有遵循道德生成規(guī)律，倚賴市場經(jīng)濟(jì)自身的孵化、遴選、棄置功能，培育起權(quán)威真實(shí)的道德體系，為行政主體與相對(duì)人關(guān)系提供法外之法、法

53、上之法、眾法之法，才是應(yīng)有的態(tài)度。總之，構(gòu)建行政主體與相對(duì)人之間和諧關(guān)系的法律路徑選擇不僅僅是一個(gè)法律問題，還牽連著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、道德等諸多深層次問題。即便是最“近緣”的憲政理念的法律移植問題，基層民主形式化荒蕪語境下特大族群的民主政治模式問題等等，都是既需要曠日持久的實(shí)踐探索、更需要深邃久遠(yuǎn)的政治襟懷、還需要可遇難求的歷史機(jī)遇的問題，甚至是九死一生的改革勇氣問題，歷史必悲壯且漫長。因此,保持睿智與從容，是一種責(zé)任。當(dāng)然，“從容”并不排斥在全民尤其是首先在知識(shí)階層中倡導(dǎo)“人人都是道德牧師、人人都是民主教父”的主體理念，讓“沉默的大多數(shù)”開口講話不能拖延一一與此相反，極端宗教主義之下”食物鏈

54、就是罪惡鏈”的全然自否、急躁的“終極審判”道德建構(gòu)臆想、從重大自然災(zāi)害造成的生靈涂炭中尋求道德存續(xù)證據(jù)的習(xí)慣等等，都是于事無補(bǔ)或不足以自慰的，甚至具有某種惡意,語同“自生自滅”、“自作自受”、“自暴自棄”。法律路徑選擇的視域廓清出于但不限于上述審視，構(gòu)建行政主體與相對(duì)人之間和諧關(guān)系的法律路徑，至少應(yīng)該在以下三個(gè)近緣視域展開：一是歷史空間，主要從行政雙方博弈的固有屬性出發(fā)，指向市場。權(quán)力和權(quán)利的問題，從來就不是文本問題，規(guī)則的生成必須依賴現(xiàn)實(shí)土壤，尤其是經(jīng)濟(jì)土壤。從矛盾生發(fā)的直觀視角出發(fā)，樹立謙抑行政理念，盡量減讓行政博弈特別是規(guī)制性行政博弈空間，讓渡給市場自治空間，是克服行政博弈固有屬性缺陷的

55、基本策略。這種空間讓渡包括消極讓渡和積極讓渡兩個(gè)方面，即行政審批事項(xiàng)的減讓和福利行政、公益行政、服務(wù)行政范圍的擴(kuò)大等，可以虛擬的顯著例子是如果經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)全部放置到市場交易場景，大量“釘子戶”將不復(fù)存在。市場讓渡的一個(gè)深層次問題是，市場資源的國有化、私有化比重到底掌控在何種幅度，以使行政權(quán)保持適度的純潔性、中立性，不在市場中走失為商主體，并成為“腐敗”惡疾的病原宿主一一這涉及私有化改革問題，本文不贅述。從規(guī)范生成規(guī)律出發(fā)，依賴、期待、寬容市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則生成機(jī)制，是必須立足的觀念。特別是應(yīng)當(dāng)汲取小崗村村民創(chuàng)設(shè)新型物權(quán)的樸實(shí)啟示，期待市場主體一一農(nóng)民工、新社會(huì)階層或千萬個(gè)“麻旦旦”的權(quán)利伸張，

56、因?yàn)檫@可能是一種新的或雖不新但是一直被忽視的權(quán)利形態(tài)的創(chuàng)設(shè)或重申，而這恰恰是提升法的權(quán)利保障價(jià)值、抗衡公權(quán)力恣肆的原生機(jī)制。二是價(jià)值空間，主要從行政雙方和諧關(guān)系的人文稟賦出發(fā)，指向憲政。具體包括人權(quán)、良法、民主、法治、權(quán)力制衡、司法獨(dú)立等關(guān)鍵詞，這方面的出路在于漸進(jìn)的、實(shí)質(zhì)性的政治體制改革，法律移植和wto規(guī)則的落實(shí)可能具有機(jī)遇意義。三是技術(shù)空間，主要是從行政雙方和諧關(guān)系的規(guī)范意義出發(fā)，指向具體的行政法制度，以及行政行為方式。其中：加固行政權(quán)正當(dāng)性，需要“讓正義成為看得見的正義”，主要涉及行政公開、信息公開等程序性制度的制定或落實(shí)，以及行政中立理念的確立等；需要通過民主行政、行政民主等現(xiàn)代行政

57、行為方式解決行政權(quán)膨脹之下權(quán)力正當(dāng)性不足問題，主要涉及聽證、回避、聽取不利方陳述、專家咨詢以及大量柔性手段的運(yùn)用等等。提升權(quán)利保障價(jià)值，需要強(qiáng)化實(shí)體保障和程序保障，涉及公共利益標(biāo)準(zhǔn)的考量，信賴保護(hù)原則的提升，權(quán)利救濟(jì)渠道的拓展，權(quán)利保護(hù)范圍的擴(kuò)大等等。健全權(quán)力控制體系，需要設(shè)置或完善行政行為事前、事中、事后全程控制機(jī)制，涉及司法審查、內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督、陽光防腐制度、自由裁量權(quán)衡量、合法性及合理性的綜合評(píng)價(jià)等問題。法律路徑選擇之制度建設(shè)示例加固權(quán)力正當(dāng)性基礎(chǔ)，擴(kuò)充權(quán)利保障維度，健全權(quán)力控制體系，應(yīng)該成為構(gòu)建和諧的行政雙方關(guān)系的制度主線。僅就前述極不周全的言路，建構(gòu)和諧的行政雙方關(guān)系至少就涉及以

58、下若干問題：人民代表大會(huì)制度的完善，人民代表對(duì)行政主體和行政官員質(zhì)詢、罷免制度的落實(shí)，行政官員尤其是正職官員選任辦法的完善，相對(duì)嚴(yán)苛的瀆職犯罪刑事懲戒規(guī)范的確定，公務(wù)員懲戒制度的落實(shí)，國家賠償法中精神損害行政賠償制度的確定，行政訴訟法中抽象行政行為可訴性的確定，兼顧形式正義和實(shí)體正義的有效約束自由裁量權(quán)的行政程序選取，“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)的衡量，行政公益訴訟制度的建立，預(yù)算法的修改完善，行政程序法等法律規(guī)范的頒行，輿論監(jiān)督的放行，瀆職犯罪檢舉舉報(bào)人的保護(hù)，司法獨(dú)立進(jìn)程的推進(jìn)，行政中立角色的確立，等等。盡管如前所述，制度建設(shè)遠(yuǎn)非法律路徑之全部，但畢竟是一個(gè)實(shí)然端口。由于本文趣旨和篇幅、能力局限，筆者

59、僅以“正當(dāng)法律程序原則”為例，為諸多層面的制度建設(shè)提供一種思維嵌入。提供這個(gè)示例除了程序問題確實(shí)重要，主要是強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)之于行政雙方關(guān)系，應(yīng)該考慮所選制度的量級(jí)、輻射性和緊迫性，同時(shí)觀照權(quán)力正當(dāng)、權(quán)利保障、權(quán)力控制三個(gè)方面。需要重申，這只是一種多少具備典型化、模板化特征的進(jìn)路揣想，或者只是一個(gè)切入，并不表明這是畢其功于一役的選擇，其它基礎(chǔ)性制度建設(shè)可能更為重要或至少應(yīng)同時(shí)推行一一比如信賴保護(hù)原則的確立、行政公益訴訟制度的確立、行政中立原則的確立，等等。.選取程序切入點(diǎn)的原因正當(dāng)法律程序原則起源于英國古老的“自然正義”，主要涵義是“任何人不得自己做自己的法官”和“任何人在受到公權(quán)力不利行為的影響

60、時(shí)，有獲得告知、說明理由和提出申辯的權(quán)利”，基本形式和途徑是告知、說明理由、聽取申辯和公職人員在與所處理事務(wù)有利害關(guān)系時(shí)回避。這一原則在行政法上系指行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為必須遵守正當(dāng)法律程序，包括事前通知，向相對(duì)人說明行為的根據(jù)、理由，并聽取相對(duì)人的陳述、申辯；事中行政行為的實(shí)施必須依法行使；事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。隨著行政實(shí)踐的不斷發(fā)展，20世紀(jì)中期以后，公開、透明、公眾參與在正當(dāng)法律程序中越來越占有重要地位?！俺绦虻目刂浦灾匾褪且?yàn)樵趯?shí)體上不得不賦予行政機(jī)關(guān)很大的權(quán)力?！?1兼具合法性和合理性約束的法律程序，本身就是對(duì)行政權(quán)的規(guī)制。與此同時(shí)，“法律程序具有自