中央銀行獨(dú)立性的法律思考

1、.：.；中央銀行獨(dú)立性的法律思索2000年8月11日，日本銀行金融政策委員會(huì)經(jīng)過八個(gè)小時(shí)猛烈爭(zhēng)論，決議將銀行間無擔(dān)保隔夜拆借利率從0.020.03%誘導(dǎo)至0.05%。鑒于本次利率調(diào)升范圍與幅度不大，經(jīng)濟(jì)層面影響相當(dāng)有限，因此決議本身的意味意義更值得思索，這不僅終了了自1999年2月起已實(shí)行18個(gè)月零利率政策，為日本十年來地初次加息，而且是1882年日本銀行成立百年來第一次獨(dú)立行使貨幣政策決議權(quán)。假設(shè)再思索該項(xiàng)決策背景，即日本政府要員和部分自民黨高層頻頻露骨施壓，要求日本主銀行不要終了零利率政策，那么日本銀行在與政府競(jìng)賽中頂住壓力，達(dá)成其總裁速水優(yōu)聲稱地“決議利率的是我們的目的，困難地捍衛(wèi)199

2、8年新日本銀行法賦予的中央銀行獨(dú)立位置的行為具有重要?dú)v史意義-8月11日堪稱日本銀行的“獨(dú)立日。筆者也因此思索中央銀行法律位置，即獨(dú)立性問題，并試圖對(duì)我國中央銀行獨(dú)立性的法律制度進(jìn)展反思。一、 中央銀行獨(dú)立性的國際比較與中央銀行制度建立、開展、完善的歷程相一致，關(guān)于中央銀行獨(dú)立性的認(rèn)識(shí)也存在從無到有，去異趨同的演進(jìn)。初期的中央銀行大多數(shù)具為政府提供資金的政府銀行和擁有乃至壟斷貨幣發(fā)行權(quán)的發(fā)行銀行雙重性格，因此人們擔(dān)憂，一個(gè)被政府控制中央銀行能夠無節(jié)制供應(yīng)貨幣以滿足政府的貪夢(mèng)的需求。歷史證明這不是杞人憂天，第一次世界大戰(zhàn)中，中央銀行為向政府提供戰(zhàn)爭(zhēng)資金而濫發(fā)紙幣，引發(fā)嚴(yán)重通貨膨脹，金本位制也因此

3、一度停頓運(yùn)轉(zhuǎn)。于是1920年布魯塞爾國際金融會(huì)議作出決議：“中央銀行必需不受政府壓力，應(yīng)根據(jù)謹(jǐn)慎的金融道路而行動(dòng)。1922年熱那亞國際金融會(huì)議，重申上述目的，但是由于金本位下中央銀行職能和影響的局限，獨(dú)立性的認(rèn)識(shí)也停留于較低程度。三十年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷全球，主要資本主義國家相繼實(shí)行凱恩斯的國家積極干涉政策，主要手段是財(cái)政政府，相應(yīng)地貨幣政策那么是從屬財(cái)政政策的配套措施，于是中央銀行獨(dú)立性也無從讀起，二戰(zhàn)迸發(fā)，各參戰(zhàn)國中央銀行再次成為戰(zhàn)爭(zhēng)政策的工具，其獨(dú)立性也就喪失貽盡。直至戰(zhàn)后，各國總結(jié)閱歷教訓(xùn)逐漸感悟到堅(jiān)持本國幣值穩(wěn)定以及長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步開展，必需存在一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的中央銀行，并構(gòu)成大致以下四種方式

4、：(一)中央銀行直接對(duì)國會(huì)擔(dān)任，具有較強(qiáng)獨(dú)立性，德國、美國等最為典型。規(guī)定德意志聯(lián)邦銀行是公法意義上的聯(lián)邦直接法人單位(第2條)，聯(lián)邦銀行的中央銀行理事會(huì)和執(zhí)行理事會(huì)，享有最高聯(lián)邦政府職能機(jī)構(gòu)位置(第29條)，并明確規(guī)定聯(lián)邦銀行與聯(lián)邦政府的關(guān)系，在對(duì)其職責(zé)的執(zhí)行不受進(jìn)犯條件下，德意志聯(lián)邦銀行必需支持聯(lián)邦政府總的經(jīng)濟(jì)政策，在行使本法律賦予的權(quán)益時(shí)，聯(lián)邦銀行可以不按聯(lián)邦政府的指示(第12條)。美國中央銀行制度頗具特點(diǎn)，由于分權(quán)制衡的法律政治理念和聯(lián)邦制的憲政架構(gòu)，聯(lián)邦政府的1811年、1836年兩次組織設(shè)立中央銀行先后失敗，于是構(gòu)成如今的通貨監(jiān)理署、聯(lián)邦貯藏系統(tǒng)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的聯(lián)邦一級(jí)的三大機(jī)

5、構(gòu)分享中央銀行職能，其中根據(jù)1913年建立的聯(lián)邦貯藏系統(tǒng)行使制定貨幣政策和實(shí)施金融監(jiān)管的雙重職能最類似于中央銀行。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)作為與政府并列機(jī)構(gòu)直接向國會(huì)擔(dān)任，除個(gè)別情況下總統(tǒng)可對(duì)其發(fā)號(hào)示令外，任何機(jī)構(gòu)或部門均無權(quán)干涉。此外美聯(lián)儲(chǔ)享有資金和財(cái)務(wù)獨(dú)立權(quán)，并且獨(dú)立自主制定和執(zhí)行貨幣政策，進(jìn)展金融監(jiān)管，具有極大地權(quán)威性，并且由于貨幣政策制定的技術(shù)性和不透明性，美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)踐擁有不受國會(huì)約束自在裁量權(quán)，而成為立法、司法、行政之外“第四部門，其總裁亦被稱之為“第二總統(tǒng)。(二)中央銀行名義隸屬財(cái)政部，但具有相對(duì)獨(dú)立性，英國最為典型。素有中央銀行鼻組之稱的英格蘭銀行是由倫敦城一個(gè)商人集團(tuán)于1694年出

6、資設(shè)立，成立伊始為英國國王威廉三世提供貸款、籌集軍費(fèi)和政府開支，并且為了延伸貨幣發(fā)行的營業(yè)特許證而與政府建立親密聯(lián)絡(luò)，充任政府資金提供者。1844年(又稱PeelsAct)始賦予其中央銀行部分職能，直至1946年將其收歸國有，才完成英格蘭銀行由私營銀行向中央銀行演化，并且在財(cái)政部指點(diǎn)下享有統(tǒng)治銀行系統(tǒng)的權(quán)益，那么正式將銀行監(jiān)管職能權(quán)授予英格蘭銀行。雖然法律上英格蘭銀行隸屬于財(cái)政部，但是實(shí)際中，財(cái)政部普通尊重英格蘭銀行決議，英格蘭銀行也自動(dòng)尋求財(cái)政部支持，而相互配合，幾乎未發(fā)生“獨(dú)立性危機(jī)。1997年5月修正，又在法律上成認(rèn)英格蘭銀行的現(xiàn)實(shí)上地獨(dú)立位置，使之向第一種方式轉(zhuǎn)化。(三)中央銀行隸屬財(cái)

7、政部，獨(dú)立性較小，韓國以及1998年以前日本較為典型。韓國的中央銀行職權(quán)遭到財(cái)政部較大干涉，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)商業(yè)銀行有效監(jiān)管，這也呵斥韓國金融危機(jī)一個(gè)重要要素。日本是高度行政集權(quán)國家，日本政府擁有較大經(jīng)濟(jì)管理、調(diào)控職能和權(quán)限，日本銀行成立之日起不斷絕對(duì)服從政府，聽命于大藏省的指令，大藏大臣對(duì)日本銀行享有業(yè)務(wù)指令權(quán)、監(jiān)視命令權(quán)、官員任命權(quán)以及詳細(xì)業(yè)務(wù)操作監(jiān)視權(quán)，金融政策委員會(huì)對(duì)存款預(yù)備金設(shè)立、變卦和廢止城市中利率最高限額調(diào)整要聽從大藏省管理。但1995年日本住專危機(jī)以及大和銀行事件暴露該體制弊端，因此1998年4月日本國會(huì)經(jīng)過，以法律方式確認(rèn)中央銀行獨(dú)立位置，實(shí)現(xiàn)向第一種方式轉(zhuǎn)化，這也是文首日本銀行和

8、政府零利率政策之爭(zhēng)的肇端。(四) 中央銀行隸屬于政府，與財(cái)政部并列，我國中央銀行制度為該類型，見下文的詳細(xì)分析。二、 我國中央銀行獨(dú)立性的法律制度我國中央銀行-中國人民銀行是1948年2月1日新中國成立前夕，在石家莊合并華北銀行、北海銀行和西北農(nóng)民銀行根底上成立的，隨著全國解放，各解放區(qū)的原有銀行以及舊中國的“四行二局一庫先后改組為中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)。其后在長(zhǎng)達(dá)30多年大一統(tǒng)銀行體制下，中國人民銀行執(zhí)行中央銀行和商業(yè)銀行雙重職能，無獨(dú)立性的規(guī)定，甚至“文化大革命期間一度被并入財(cái)政部。1977年11月國務(wù)院決議恢復(fù)成立中國人民銀行，1983年9月17日，國務(wù)院發(fā)布，中國人民銀行作為我國中央銀行

9、，原中國人民銀行辦理地工商信貸和城鎮(zhèn)儲(chǔ)蓄結(jié)算業(yè)務(wù)均由新成立的中國工商銀行承辦。1986年國務(wù)院第一次以行政法規(guī)方式賦予人民銀行作為中央銀行的法律位置，即中國人民銀行是國務(wù)院指點(diǎn)下管理全國金融事務(wù)的國家機(jī)關(guān)，規(guī)范還明確了“三個(gè)獨(dú)立，即獨(dú)立于財(cái)政、獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)方案和主管部門、獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣?。隨著市場(chǎng)化改革推進(jìn)，為配合金融體制改革，更好發(fā)揚(yáng)金融在國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和優(yōu)化資源配置的作用，1995年3月18日八屆人大三次會(huì)議經(jīng)過，第一次以國家根本法的方式明確了中國人民銀行法律位置，即第二條規(guī)定地“中國人民銀行在國務(wù)院指點(diǎn)下制定和實(shí)施貨幣政策，對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)視管理，并且法律從不同角度對(duì)此進(jìn)展深化論述。由于中央

10、銀行獨(dú)立性是央行職能運(yùn)作根底，而中央職能的界定是獨(dú)立位置的合理性根據(jù)，筆者主要從中央銀行職能角度對(duì)其獨(dú)立性進(jìn)展分類分析，通常將中央銀行職能分為發(fā)行銀行，國家銀行和銀行的銀行，但筆者以為陳曉學(xué)者關(guān)于中央銀行職能因貼近現(xiàn)代銀行特征，更值采信，即公共效力、宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管：(一)公共效力與中央銀行獨(dú)立性。公共效力是指中央銀行作為公法人和特別銀行，即要為政府提供效力，又要為金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)提供金融效力。第四條，確定了中國人民銀行應(yīng)履行的11項(xiàng)職責(zé)。其中(六)、(七)、(八)、(九)、(十)都屬于公共效力范疇，而且其中持有管理、運(yùn)營國家外匯貯藏、黃金貯藏，管理國庫，擔(dān)任金融的統(tǒng)計(jì)、調(diào)整、分析和預(yù)測(cè)，作為

11、國家中央銀行從事有關(guān)國際金融活動(dòng)等都屬于為國家政府提供金融效力;維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常進(jìn)展那么屬于為金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)提供金融效力。上述業(yè)務(wù)的特殊性，要求一個(gè)體系完好，位置超脫的機(jī)構(gòu)來提供，中央銀行是當(dāng)然的選擇。但從事公共效力，也能夠?qū)е轮醒脬y行獨(dú)立性的損害，因此法律規(guī)定中央銀行在向政府、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)實(shí)施公共效力時(shí)必需堅(jiān)持資金獨(dú)立，即獨(dú)立于財(cái)政，我國舊的財(cái)政金融體制下，資金高度集中于財(cái)政部門，結(jié)果是國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題，表如今財(cái)政收支不平衡，而財(cái)政與銀行之間資金運(yùn)動(dòng)沒有嚴(yán)厲界限，財(cái)政赤字自動(dòng)經(jīng)過“透資來進(jìn)展禰補(bǔ)，于是1995年第二十八條規(guī)定“中國人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國

12、債和其他政府債券，第二十九條限制人民銀行向地方政府，各級(jí)政府部門提供貸款以及信譽(yù)擔(dān)保;與信貸收支的分別，根據(jù)1983年國務(wù)院決議中國人民銀行不再辦理為工商存款與貸款業(yè)務(wù)，第二十五條規(guī)定中國人民銀行只需根據(jù)執(zhí)行貨幣政策需求對(duì)商業(yè)銀行貸款，但期限不超越一年，第二十九條規(guī)定不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人提供貸款，國務(wù)院決議除外，不得向任何單位和個(gè)人提供擔(dān)保，上述關(guān)于資金獨(dú)立的規(guī)范以及獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算體制的設(shè)計(jì)構(gòu)成中央銀行獨(dú)立性的物質(zhì)根底。(二)宏觀調(diào)控與中央銀行獨(dú)立性，宏觀調(diào)控是中央銀行利用其擁有各項(xiàng)金融手段對(duì)貨幣和利率進(jìn)展調(diào)理和控制，中心內(nèi)容就是貨幣政策的制定和執(zhí)行。方案經(jīng)濟(jì)體制下，國民經(jīng)濟(jì)主

13、要依托實(shí)物方案和調(diào)理，銀行的貨幣發(fā)行方案和信貸方案要服從于實(shí)物方案安排和調(diào)理，銀行實(shí)踐上是計(jì)委和財(cái)政部的會(huì)計(jì)和出納機(jī)構(gòu)，不存在貨幣政策的空間。1978年改革開放以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，貨幣政策的重要作用日益凸現(xiàn)，中央銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的獨(dú)立性逐漸得到成認(rèn)，但在制度設(shè)計(jì)上的規(guī)定存在矛盾，一方面第六條要求人民銀行向全國人大常委會(huì)提交有關(guān)貨幣政策的任務(wù)報(bào)告，另一方面第七條那么規(guī)定中國人民銀行在國務(wù)院指點(diǎn)下依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，第五條規(guī)定貨幣政策的重要工具貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)的決議，報(bào)國務(wù)院同意后執(zhí)行，這種人民銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策時(shí)受國務(wù)院直接指點(diǎn)，同時(shí)對(duì)人

14、大、人大常委會(huì)直接擔(dān)任的權(quán)益構(gòu)造，反映制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特點(diǎn)?；诋?dāng)前行政主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)，貨幣政策與財(cái)政政策可以一致調(diào)和、相得益彰，但鑒于政治體制改革，行政職能調(diào)整，人大功能拓展能夠構(gòu)成府院之間沖突的隱患。此外，各國大多設(shè)立獨(dú)立的委員會(huì)等機(jī)構(gòu)享有貨幣政策制定的權(quán)限，而我國根據(jù)第十一條設(shè)立的貨幣政策委員會(huì)，僅是咨詢議事機(jī)構(gòu)，擁有有限的貨幣政策建議權(quán)，且人員構(gòu)成按1997國務(wù)院公布規(guī)定由人民銀行行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)二名、計(jì)委副主任一名、經(jīng)貿(mào)委副主任一名、財(cái)政部副部長(zhǎng)一名、外匯管理局局長(zhǎng)、證監(jiān)會(huì)主席、國有獨(dú)資商業(yè)銀行行長(zhǎng)二人、金融專家一人組成，其中人民銀行行長(zhǎng)、外匯管理局局長(zhǎng)、證監(jiān)會(huì)主席為當(dāng)然委員，這些決議人民銀行

15、貨幣政策的制定必然反映太多行政系統(tǒng)的要求，而缺乏必要地獨(dú)立性。(三)金融監(jiān)管與中央銀行獨(dú)立性，金融監(jiān)管是指金融主管當(dāng)局依法行使職權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)實(shí)施規(guī)制和約束，促進(jìn)其依法穩(wěn)健運(yùn)轉(zhuǎn)的系列活動(dòng)。中央銀行由于具有無可比較的技術(shù)、信息、人才優(yōu)勢(shì)，同時(shí)擁有金融調(diào)控手段，在一國金融體制中居特殊位置，成為金融監(jiān)管的當(dāng)然主體。設(shè)專章確定中國人民銀行依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)虛施監(jiān)視管理，維護(hù)金融業(yè)合法穩(wěn)健運(yùn)轉(zhuǎn)，并賦審批、監(jiān)視管理金融機(jī)構(gòu);監(jiān)視管理金融市場(chǎng);發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)視管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章等三項(xiàng)監(jiān)管職權(quán)。然而由于貫徹金融分業(yè)運(yùn)營、分業(yè)管理的原那么，中央銀行的金融監(jiān)管權(quán)出現(xiàn)分化，諸如證監(jiān)會(huì)擔(dān)任對(duì)證券機(jī)構(gòu)、

16、證券市場(chǎng)以及期貨市場(chǎng)的監(jiān)管;保險(xiǎn)會(huì)擔(dān)任對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管。人民銀行僅對(duì)除上述領(lǐng)域外的包括銀行、信托等金融業(yè)務(wù)虛行監(jiān)視。即使在該范圍中人民銀行也不是絕對(duì)權(quán)威，例如國家外匯管理局對(duì)銀行外匯運(yùn)營和外債業(yè)務(wù)的管理;審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)收支的監(jiān)視;財(cái)政部門經(jīng)過制定、執(zhí)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)那么、財(cái)務(wù)規(guī)章和代行國有資產(chǎn)一切者角色對(duì)銀行尤其國有銀行的管理。人民銀行缺乏必要的監(jiān)管權(quán)威，現(xiàn)實(shí)上的多頭管理，協(xié)調(diào)不暢，是如今監(jiān)管姿態(tài)的重要緣由之一。人民銀行金融監(jiān)管的獨(dú)立性要求不局限于中央一級(jí)，各地分支機(jī)構(gòu)也是金融監(jiān)管體系的關(guān)鍵，為防止分支機(jī)構(gòu)地方化與本位化的傾向，確保其在一定轄區(qū)范圍內(nèi)獨(dú)立履行監(jiān)管職責(zé)，規(guī)定分支機(jī)構(gòu)設(shè)立的兩項(xiàng)要求明確各地人民銀行分支機(jī)構(gòu)為中央銀行的派出機(jī)構(gòu)，由人民銀行進(jìn)展一致指點(diǎn)和管理，各分支機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立主體資歷，不享有獨(dú)立權(quán)益，一切職能必需經(jīng)總行授權(quán)才干行使;分支機(jī)構(gòu)由人民銀行根據(jù)履行職責(zé)需求設(shè)立，改動(dòng)依行政區(qū)劃設(shè)置的格局，1999年人民銀行撤銷省級(jí)分行，建立假設(shè)干跨省的大區(qū)分支機(jī)構(gòu)，那么將該立法藍(lán)圖付諸于現(xiàn)實(shí)。三、 完善我國中央銀行獨(dú)立性假設(shè)干法律建議綜上所述，我國中央銀行歷經(jīng)五十余年風(fēng)風(fēng)雨雨，其權(quán)威性和獨(dú)立性逐漸抬升，但現(xiàn)有法律框架內(nèi)僅具有有限獨(dú)立性，這與世界金融現(xiàn)代化的開展趨勢(shì)有一定差距，而且