社區(qū)建設的“沈陽模式”簡明資料

1、社區(qū)建設的“沈陽模式”簡明資料沈陽模式是農(nóng)村村民自治向城市社區(qū)的延伸,對中國整個民主政治和政治 民主化的建設有很大的促進作用，必將推動基層政治體制的改革.但是沈陽社區(qū)管 理模式仍然處于探索階段，還有許多問題尚需研究和改進.沈陽社區(qū)管理模式是借鑒了衣村村委會建設的一些經(jīng)驗和做法，如引入競爭 機制,實行差額直接選舉,推行公開辦事和服務承諾制度等，逐步形成了具有沈陽 市特點的城市社區(qū)管理模式.在民政部指揮下，從1998年下半年起,全市在和平，沈 河兩區(qū)試點基礎上,全面展開新社區(qū)改革.即通過調整社區(qū)規(guī)模,理順條塊關系，強 化社區(qū)的管理，教育，服務，監(jiān)督職能，增加政府投入.逐步建立起以居住地為特征，以

2、居民的認同感和歸屬感為紐帶.以提高居民生活質量,綜合素質和文明程度為目的, 以社區(qū)成員的自我教育，自我服務,自我約束為手段，有黨和政府領導，社會各方參 與，群眾自治管理的區(qū)域性文明小社會，并形成共居一地，共同管理，共促繁榮，共保 平安，共建文明，共求發(fā)展的社會化自治管理的運行機制.這也就是沈陽建設社區(qū) 的社區(qū)管理模式.一，沈陽現(xiàn)行社區(qū)體制改革的基本內容與主要做法明確社區(qū)定位.在沈陽社區(qū)體制改革中,將社區(qū)明確地定位在小于街道辦事 處，大于原來居委會的層面上.其理由是:原有的居委會規(guī)模過小，區(qū)域界限不明顯, 社區(qū)資源匱乏.居民的依附性也較差，不利于社區(qū)功能的發(fā)揮;街道辦事處是政府 的派出機關，是政

3、權組織，在街道層面上組建社區(qū),無法體現(xiàn)社區(qū)的自治性質.因此. 將社區(qū)確定在街道與居委會之閫的層面上，充分體現(xiàn)了社區(qū)的自然屬性，有利于社 區(qū)資源的利用與功能的發(fā)揮.所以，沈陽市根據(jù)時代的需要，本著有利于政府管理， 有利于社區(qū)主體的自治,有利于充分利用社區(qū)資源,提高工作效能,對社區(qū)重新進 行了定位.全市按照居民實際居住地重新調整了社區(qū)規(guī)模，小的1000多戶,大的 2000戶-3000戶.市內5個區(qū)有2011個居委會,共組建了 832個新社區(qū)，比原來減 少58.6%.這種定位是比較合理的.沈陽對社區(qū)的定位有利于社區(qū)的成員參與社區(qū) 建設，進行自我教育,自我管理啟我服務.有利于實現(xiàn)社區(qū)居民的民主權利，調

4、動社 區(qū)成員參與社區(qū)建設的積極性.合理劃分社區(qū).沈陽市按照社區(qū)的基本要素,即主要依據(jù)居民居住的自然地 緣關系，社區(qū)的資源配置，適度的管轄人口和人們的心理認同感等社區(qū)構成要素， 按照有利于社區(qū)管理，自治，資源利用，有利于提高工作效能的原則,有利于社區(qū)居 民行使民主權利，優(yōu)化社區(qū)資源配置，將社區(qū)重新進行劃分，來組建新的社區(qū).新的 社區(qū)主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來的板塊 型社區(qū);二是以封閉型的居民小區(qū)為單位的小區(qū)型社區(qū):三是以職工家屬聚居 區(qū)為主體的單位型社區(qū);四是根據(jù)區(qū)的不同功能特點以高科技開發(fā)區(qū)，金融商貿(mào) 開發(fā)區(qū)，文化街，商業(yè)區(qū)等劃分的功能型社區(qū).這些社區(qū)的劃分有助

5、于社區(qū)政府因 地制宜地去開展社區(qū)工作,使各社區(qū)在社區(qū)內的各項資源得到有效的配置,這種社 區(qū)劃分是以建設有中國特色的社區(qū)理論為指南.根據(jù)社區(qū)的不同的實際情況決定 的.建立新型社區(qū)組織體系.這個組織體系包括決策層，執(zhí)行層，議事層和領導 層.1999年10月16日至17日，民政部基層政權和社區(qū)建設司在沈陽市召開體 制改革一沈陽模式（以下簡稱沈陽模式）專家論證會。參加會議的有來自北京 國際大中城市社區(qū)建設比較研究中心、南開大學社區(qū)建設研究中心、北京大學、 北京行政學院等6名專家。還特邀北京、天津、石家莊、哈爾濱、本溪、丹東、 南京、青島、合肥、漯河、?？诘?1個城市12個城區(qū)從事社區(qū)建設的實際工作 者

6、參加了會議。與會同志就沈陽模式進行了研究論證?，F(xiàn)將主要情況綜述如下： *關于沈陽市社區(qū)管理體制改革的基本做法大家認為，沈陽市社區(qū)管理體制改革，主要包括三個方面內容：一是社區(qū) 定位。從有利于推進民主和優(yōu)化資源配置出發(fā)，將社區(qū)定位在小于街道辦事處、 大于原來居委會的層面上；二是社區(qū)劃分。依據(jù)居民居住的地緣關系、心理認同 感等社區(qū)構成要素，按照有利于群眾自治和管理、優(yōu)化資源配置、提高工作效能 的原則，將社區(qū)劃分為四種類型：按照居民居住和單位自然地域劃分的“板塊型 社區(qū)”，以封閉型的居民小區(qū)為單位“小區(qū)型社區(qū)”，以職工家屬聚居區(qū)為主體的 “單位型社區(qū)”和根據(jù)功能特點劃分的“功能型社區(qū)”；三是社區(qū)組織體

7、系。這個組 織體系包括決策層、執(zhí)行層、議事層和領導層。決策層為社區(qū)成員代表大會，由 社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項。執(zhí)行層為社區(qū)管理 委員會，它與規(guī)模調整后的居委會實行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍 民警、物業(yè)管理公司負責人組成，對社區(qū)成員代表大會負責并報告工作，其職能 是教育、服務、管理和監(jiān)督。議事層為社區(qū)協(xié)商議事委員會，由社區(qū)內人大代表、 政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區(qū)代表大會閉會期間行 使對社區(qū)事務的協(xié)商、議事職能，有權對社區(qū)管理委員會的工作進行監(jiān)督。領導 層為社區(qū)黨組織，即根據(jù)黨章規(guī)定，設立社區(qū)黨委、總支和支部。沈陽市的做法，體現(xiàn)了“社

8、區(qū)自治、議行分離”的原則。*關于社區(qū)的定位和劃分專家們認為，沈陽市的社區(qū)定位是合理的。關于社區(qū)的定位，有的專家介 紹，目前全國有三種做法：一是定位在居委會，以現(xiàn)有居委會，以現(xiàn)有居委會所 轄區(qū)域作為社區(qū)；二是定位在街道辦事處，以街道辦事處所轄區(qū)域作為社區(qū)；三 是定位在街道辦事處與規(guī)模調整前的居委會之間。第一種做法的弊端是，社區(qū)規(guī) 模過小，資源分割，各類生活要素只能在有限的狹小空間內配置，造成資源的浪 費和無謂損耗。第二種做法的弊端是，社區(qū)組織容易成為政府的附屬物，不利于 推進社區(qū)民主。第三種做法吸取了前兩者的優(yōu)點，避免了前兩者的缺點。社區(qū)建設的主體是社區(qū)成員，社區(qū)成員參與和自我管理、自我教育、自

9、我 服務，是社區(qū)建設的生命力所在。只有定位于這個層面上，才能便于社區(qū)成員的 民主權利發(fā)揮，才能把社區(qū)成員建設社區(qū)的積極性最大限度地激發(fā)出來。社區(qū)建 設，特別是在社區(qū)的初始階段，離不開政府的指導、支持和幫助，將社區(qū)定位在 這個層面，既使政府超脫于社區(qū)之外，又融于社區(qū)建設工作當中。專家們一致認為，沈陽市善于社區(qū)的劃分是科學的。它以社區(qū)理論作為指 導，成功地運用了社區(qū)理論的已有成果，將社區(qū)屬性和構成要素作為社區(qū)劃分的 重要依據(jù)，使劃分的社區(qū)便于社區(qū)成員自我管理、自我教育和自我服務，便于優(yōu) 化資源配置，提高工作效能。在類型劃分上，豐富了具有中國特色的社區(qū)理論， 盡管一些名稱有值得商榷的地方，但社區(qū)類型

10、實實在在地擺地在了那里，為進一 步研究奠定了基礎。*關于社區(qū)組織體系專家們對沈陽市的社區(qū)組織體系給予了較高評價，認為它建立了以社區(qū)為 整體為基礎的社區(qū)全組織或者叫主體組織。全組織就是整個社區(qū)的整體，它不是 社區(qū)的一部分，不是社區(qū)的某一個居民，它包括社區(qū)的所有構成部分，社區(qū)的單 位、社區(qū)的所有要素都包括進去，是從事社區(qū)管理活動、起重要作用的組織，社 區(qū)建設首先要構建社區(qū)全組織。沈陽模式中的社區(qū)全組織，包括一個大會、兩個 機構和社區(qū)黨組織，這個全組織是健全的。專家們認為，沈陽市的社區(qū)組織體系，體現(xiàn)了社區(qū)建設的本質特征。社區(qū) 建設的本質特征，有的專家認為應該有兩個方面：一是既非單純的政府行為，也 非

11、單純的民間行為，而是兩者結合，將社區(qū)內所有資源和力量都動員和組織起來， 形成合力，共同建設社區(qū)；二是與推進基層民主緊密結合，在社區(qū)內逐步實現(xiàn)民 主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。近些年來，各地在社區(qū)建設實踐中開 展的各種形式的共建活動，就是在體現(xiàn)和運用整合社區(qū)資源與力量這一特征。重 要問題在于能否使這種行之有效的經(jīng)驗體制化、制度化，沈陽市基本形成了一個 框架。它所建立的社區(qū)組織體系，將社區(qū)內各種力量和資源納入到一個整體當中， 使社區(qū)成員享有同等權利和義務。沈陽的社區(qū)組織體系，為社區(qū)成員的廣泛參與 提供了重要陣地，為推進基層民主創(chuàng)造了條件。*關于理順社區(qū)各種關系一些專家認為，沈陽模式初步理順

12、了社區(qū)的各種關系。在計劃經(jīng)濟體制時 期，我國城市社會管理是條塊結合，以條為主，以塊作為補充。大多數(shù)人歸屬于 部門管理的眾多單位中，人們行為的社會管理，主要依靠單位來實現(xiàn)，只有那些 沒有單位歸屬的少數(shù)人，才由街道和居委會進行管理，起到單位體制的補充作用。 在由計劃經(jīng)濟向市場體制轉軌的今天，單位體制正在解體，舊的社會管理體制已 漸漸失去作用，需要建立與市場經(jīng)濟體制相適應的社會管理體制，即條塊結合， 以塊為主的體制。沈陽模式，則為這種體制構筑了框架的基礎。但它僅僅是一個 框架基礎，整個框架包括政府層面。因此，沈陽模式只是邁出了第一，要完善框 架體系，還有更艱巨的任務。*關于沈陽模式的意義專家們認為，

13、沈陽模式具有重大意義并將產(chǎn)生深遠的影響。有的專家認為，沈陽模式回答了中國社會發(fā)展中的一個戰(zhàn)略性課題，昭示 了一種發(fā)展前景和方向。在即將到來的21世紀，人類發(fā)展面臨的問題有很多， 但最重要、且得到公認的戰(zhàn)略性問題有兩個：一個是知識經(jīng)濟的發(fā)展，另一個是 社區(qū)，這兩個問題是相互關聯(lián)的。西方國家的社區(qū)發(fā)展已相當成熟，但也面臨 21世紀的挑戰(zhàn)：一是失業(yè)不可逆轉地增加。隨著知識經(jīng)濟的發(fā)展，美國的藍領 工人和白領工人逐漸被現(xiàn)代技術所代替，從而造成失業(yè)人數(shù)迅猛增長，不像以前 那樣，在這里失業(yè)，在那里還可以就業(yè)；二是工作時間不可逆轉地縮短。由于信 息工程的發(fā)展，工作效率和生產(chǎn)率大大提高，人們工作時間越來越短；三

14、是企業(yè) 的虛擬化。由于網(wǎng)絡的發(fā)展，人們不用去公司上班，而是在家里辦公。這三個方面的 變化，使得在社區(qū)里工作和生活的人大大增加。因此，如果社區(qū)建設不搞好，就 會出現(xiàn)無序狀態(tài)，人類就不能發(fā)展。中國處于這樣一個潮流中，面臨著四個方面 的挑戰(zhàn)：一是市場經(jīng)濟的挑戰(zhàn)。我們正在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變，到21世 紀，這個轉變將進入關健時期，人們要適應市場經(jīng)濟的生產(chǎn)和生活方式；二是我 們的工業(yè)化尚未完成，又迎來了知識經(jīng)濟的挑戰(zhàn)。必須迎接這個挑戰(zhàn)，否則與發(fā) 達國家的差距越來越大，勢必影響到中華民族的生存與發(fā)展；三是可持續(xù)發(fā)展的 挑戰(zhàn)。過去我們只是單純追求經(jīng)濟增長，現(xiàn)在提出了以人為本的口號，人居環(huán)境 的改善，將成

15、為我們的追求；四是全球一體化的挑戰(zhàn)。我們要與國際全面接軌， 不僅經(jīng)濟上要與國際接軌，社會生活也要與國際接軌，沈陽模式的出現(xiàn)，體現(xiàn)了 他們對時代的關注，緊緊跟上時代潮流與脈搏，方向是正確的。有的專家認為，沈陽模式是農(nóng)村村民自治向城市社區(qū)的延伸，對我們中國 整個民主政治和政治民主化的建設有很大的促進作用。農(nóng)村的改革始于安徽省鳳 陽縣小崗村，城市社區(qū)體制的改革，從一定意義上說，將從沈陽市開始，沈陽市 就是城市的“小崗村”。部分專家認為，沈陽模式必將推動基層政治體制的改革。沈陽模式的創(chuàng)立， 至少使得沈陽市的基層政治體制改革更加迫切。沈陽市原有的2753個居委會， 被重新劃為1277個社區(qū)，不僅在數(shù)量上

16、少于原來的居委會，干部素質也有所提 高，工作方式也較原居委會先進，而街道辦事處并沒有調整，其行政成本顯然增 加了許多。因此，在社區(qū)管理體制改革以后，有必要對街道辦事處進行改革，這 是一場基層政治體制的改革。專家們普遍認為，沈陽模式回答了城市社區(qū)建設工作面臨的共同性問題。 改革開放以來，特別是實行市場經(jīng)濟以來，社會閑散人員增加，社會職能逐漸從 單位中分離出來，人們的生活需求日益呈現(xiàn)出多層次、多樣化，相互間利益出現(xiàn) 碰撞磨擦。如何將城市分散的居民重新組織起來，為社區(qū)居民提供更多更好的服 務，滿足居民需求，提高居民的生活質量，促進社會穩(wěn)定，這是城市社區(qū)建設面 臨的共同性問題。沈陽模式對這些共同性問題

17、作出了初步回答。*需要進一步研究的問題專家們指出，沈陽市社區(qū)體制改革，不是社區(qū)建設的整個模式，而只是社 區(qū)體制改革方面的模式。有的專家認為，社區(qū)建設有三個層次：一是它的組織建 設、管理體制，這是基礎；二是它的內容建設，即具體項目；三是理順各種關系。 沈陽市在社區(qū)建設工作上做了一些工作，但要完善這個模式，還需要做大量工作。社區(qū)組織的稱謂。一些專家認為，社區(qū)管理委員會這個稱謂具有較濃厚的 行政化色彩，自治性組織帶“管理”的稱謂，與其實際內容和目標的民主性不相符， 采用什幺稱謂更合適，有待研究。有的專家建議去掉，管理”二字，稱社區(qū)委員會 即可。社區(qū)利益的發(fā)現(xiàn)與培育。有的專家認為，我們的社區(qū)要有凝聚力

18、、號召力， 必須發(fā)現(xiàn)和培育社區(qū)的共同利益。有共同利益才有共同意志，有共同意志才能增 加社區(qū)成員的歸屬感。一個真正意義上的社區(qū)人，是社區(qū)同他的利益密切相關，他的多數(shù)利益來 源于社區(qū)。從這個意義上講，單位人向社區(qū)人的轉變還沒有完成。從計劃經(jīng)濟時 期，人是國家的人，福利由國家發(fā)，實行市場經(jīng)濟后，人是單位人，單位發(fā)了很 多灰色收入，灰色收入高于國家工資，對單位認同感增強了，形成了很多利益集 團，現(xiàn)在單位的作用還是很大。共同利益是由共同需要產(chǎn)生的，所以，社區(qū)要辦 實事，為社區(qū)成員解決現(xiàn)實生活中的問題，使其體會到，其利益在社區(qū)。社區(qū)運行機制。一些專家認為，怎樣體現(xiàn)社區(qū)自治，又不放棄黨的領導， 黨的領導應當

19、怎樣體現(xiàn)，以什幺方式體現(xiàn)，這是一個需要認真研究的問題。社區(qū) 既要避免行政化傾向，更應避免社區(qū)黨組織包辦自治事務，使黨的領導庸俗化的 傾向。社區(qū)管委會將物業(yè)管理公司納入其中，是否恰當？有待研究。因為，物業(yè) 管理公司是企業(yè)，其行為是經(jīng)濟行為，以追求利潤為目的。而社區(qū)管理委員會是 群眾性自治組織，兩者性質不同。社區(qū)中介組織的建設。有的專家提出，社區(qū)建設的核心是組織建設，組織 建設的重要一環(huán)是社區(qū)主體組織的建設，同時要配套一些中介組織。只有主體組 織，不能把社區(qū)整合起來，應把工會、共青團、婦聯(lián)等組織納入到這個組織結構 中，并注意培育其它中介組織，這些組織是橋梁。建立一套社區(qū)建設的評估體系。大部分專家要

20、求，在評估體系中，居民和 社區(qū)單位的參與應作為一個重要指標。啟動社區(qū)工作者專業(yè)化工程。一些專家認為，新的社區(qū)體制的優(yōu)越性，不 是自然而然體現(xiàn)出來的，需要通過社區(qū)工作者富有成效的工作來體現(xiàn)。社區(qū)建設 是社會工作，是有規(guī)律可循的，工作要有成效，光有熱情不夠，還需要掌握必要 的專業(yè)知識，需要啟動社區(qū)工作者專業(yè)化工程，即開展培訓工作。課程應當包括 社會學、社會心理學、社會調查方法、社區(qū)工作實務等。社區(qū)建設的“沈陽模式”在制度設計之初，強調社區(qū)民主和自治建設，這固 然觸及社區(qū)的根本內涵，但目前社會的民主精神、社團組織、社區(qū)發(fā)展所需資 源尚處匱乏狀態(tài)，現(xiàn)實社會基礎與“沈陽模式”的制度文本之間出現(xiàn)差距?！吧?/p>

21、陽 模式”的實踐運行狀態(tài)是怎樣的？在現(xiàn)實不能滿足理論要求的條件下，“沈陽模 式”是否自生出某種變化形態(tài)？筆者選取沈陽市鐵西區(qū)H、X兩個社區(qū)進行調查 研究。得出以下結論：實現(xiàn)“沈陽模式”制度設計之初的目標尚需時日，六年內“沈 陽模式”在實踐運行中出現(xiàn)了變化性的多元形態(tài)，即由居委會時期的精英人物、 由企業(yè)離職人員構成的社區(qū)組織模式成為社區(qū)建設“沈陽模式”的兩種主流形 式。這兩種模式既秉承了東北老工業(yè)基地大量下崗工人的現(xiàn)實，又保證了社區(qū) 建設的傳統(tǒng)和延續(xù)性，對實現(xiàn)“沈陽模式”的初衷而言，是很好的過渡形態(tài)。由 于東北老工業(yè)基地城市的同質性，這兩種組織模式的成功實踐為東北的城市社 區(qū)建設提供了現(xiàn)實和理論

22、的借鑒。社區(qū)建設面臨的最大阻礙是什么？最令社區(qū)書記困擾的事情有哪些？群眾 生活最迫切需要解決的問題是什么？困難家庭的出路在哪里在沈陽市和平 區(qū)領導者的思維里，找到這些問題的答案，就等于找到了建設和諧社區(qū)、構建和 諧社會的正確路徑。這樣的體會源自和平區(qū)靈活運用逆向思維、不斷創(chuàng)新工作方式的大膽實踐：從 群眾最關心的問題入手，以群眾最迫切需求為己任，舉全區(qū)之力解決社區(qū)經(jīng)費、 用房及居民就業(yè)、就醫(yī)、生活保障等一系列熱點難點問題，以此鋪開去，設定構 筑和諧社區(qū)的完美程序。為此，今年和平區(qū)又拿出8000萬元的高額社區(qū)建設資金，開始全面實施社區(qū) 基礎設施建設、社區(qū)組織隊伍建設、社區(qū)環(huán)境整治、平安社區(qū)建設、完

23、善社區(qū)服 務等工程，讓更多居民享受到區(qū)域經(jīng)濟高速發(fā)展的成果、感受到社會和諧的溫暖。 卸包袱，讓社區(qū)輕裝前行創(chuàng)條件，讓百姓安居樂業(yè)8000萬元資金，投入到社區(qū)建設的方方面面，這一計劃可不是領導干部坐在 辦公室里憑空想象出來的。這是和平區(qū)委、區(qū)政府領導及各職能部門負責人深入 到社區(qū)居民實際生活當中，了解群眾的最真實、最迫切需求，并最終形成報告， 經(jīng)過一筆一筆精確測算得出的社區(qū)建設所需的資金總額。市長助理、區(qū)委書記楊亞洲這樣詮釋這種做法：“建設和諧社區(qū)并不是只考慮 領導要求什么，更多需要考慮的是基層需要什么，百姓需要什么。”自下而上查 找問題，追根溯源解決問題，和平區(qū)找準了和諧社區(qū)建設的最佳切入點。

24、社區(qū)組織是和諧社區(qū)建設的最基礎堡壘，用房不穩(wěn)定、經(jīng)費緊缺、社區(qū)工作 人員待遇缺乏保障，這些問題影響堡壘的安全和牢固。對此，和平區(qū)采取的措施 是：對癥下藥，各個擊破。雖然經(jīng)過近年來的大力投入、精心建設，和平區(qū)社區(qū)公共用房的平均面積由 “十五”初期的不足50平方米增加到了目前的570平方米，已經(jīng)大大超過了沈 陽市400平方米的要求，但個別條件緊張的社區(qū)仍然在租借的房屋中辦公。這種 “打游擊”的工作方式，在一定程度上對推進和諧社區(qū)建設造成了影響。為此， 和平區(qū)決定由財政投入1300萬元，通過購置、置換、改擴建、新建等方式，逐 步解決社區(qū)租借房問題，并力爭用3年左右時間徹底解決這一問題，使社區(qū)用房 穩(wěn)定化、永久化。社區(qū)建設事事都要用到錢，但實際情況卻是，社區(qū)經(jīng)費中超過1/3的支出都用 在了支付采