“管理型”社會治理的倫理困境及其救治

1、“管理型”社會治理的倫理困境及其救治HKQ(+22mm。 170mm， ZX， D-WKH-+3mmDCD40mmKH-+1mmDHJ15mm基金項目： HT6K 國家社科基金重大項目“社會管理創(chuàng)新的倫理路徑與制度支持研究”(12&ZD043) ； 2014 年河北省高等學(xué)校青年拔尖人才計劃“河北省城鄉(xiāng)社區(qū)治理的倫理路徑研究”(J2014076) 。HJQ ) L ( K2JPHJ進(jìn)入工業(yè)社會以后，隨著社會進(jìn)步與人類主體意識的增強，強調(diào)權(quán)力的“統(tǒng)治型治理”逐漸淡出社會治理的舞臺，代替它的是一種新型的社會治理模式一一“管理型”社會治理。所謂“管理型”社會治理，是指在政治與行政二分的原則下，尤其是

2、接受了官僚科層制理想模式的思維之后，通過科學(xué)化、技術(shù)化思維路徑改造構(gòu)建起來的一種社會治理模式。近代以來，西方國家的社會治理是典型的管理型社會治理。管理型社會治理強調(diào)治理效率、注重治理技術(shù)與法律運用，是一種法制化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的治理，體現(xiàn)了社會治理模式的歷史進(jìn)步。盡管管理型社會治理在實施的過程中具有效率至上、程序正義、公平民主、依法治理的理性追求。但是，從根本上講，管理型社會治理的“價值中立”原則、“官僚制”治理框架與“科學(xué)管理”技術(shù)路線決定了它在突出法治、強調(diào)理性的同時卻限制了倫理的作用。只有在“服務(wù)型”社會治理中，倫理才能真正地發(fā)揮其應(yīng)有 作用。一、“管理型”社會治理的理性精神理性及其所代

3、表的文化精神，是管理型社會治理的價值基礎(chǔ)。西方理性精神傳統(tǒng)形成于 14 世紀(jì)歐洲的文藝復(fù)興運動，中間經(jīng)啟蒙運動和德國古典哲學(xué)的充實，提煉成為現(xiàn)代社會治理思想的核心精神。理性精神崇尚事實，懷疑先知，相信邏輯，排除盲目信仰。在社會治理領(lǐng)域，“理性導(dǎo)致了以效率為中心的科層管理制度和符合程序的現(xiàn)代法律制度。注重普遍主義原則的理性化的契約和制度，取代了以蒙昧信仰和情結(jié)為根據(jù)的宗教信條、 宗法觀念、 風(fēng)俗習(xí)慣和倫理規(guī)范， 成為現(xiàn)代社會的一般行為準(zhǔn)則。 ”管理型社會治理是由其理性精神和制度外殼構(gòu)成的，它不僅表現(xiàn)出明顯的制度化、 工具化、 技術(shù)化特征， 同時也包含著深刻的效率優(yōu)先、 程序正義、民主平等、依法治

4、理等理性精神內(nèi)核。HTK1 “管理型”社會治理體現(xiàn)了效率優(yōu)先的理性精神。社會治理要實現(xiàn)其治理目標(biāo)，重要的一條就在于提高治理效率，以盡量少的資源消耗發(fā)揮出更理想的社會治理效益。在管理型社會治理中，“一切行動都建立在功能關(guān)系上，精確性、速度、清晰性、持續(xù)性、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、降低物力和人力消耗等等，在嚴(yán)密的社會管理中這些都被提高到最適宜的程度。 ” 2973 因此， 管理型社會治理把追求效率作為首要的理性精神。從發(fā)展的角度看，管理型社會治理對效率的追求是社會治理的進(jìn)步，是社會治理科學(xué)化的標(biāo)志。伴隨著對效率的追求以及作為提高治理效率的各種社會治理制度、方法手段的創(chuàng)新，使得社會治理由混亂走

5、向有序，由經(jīng)驗走向科學(xué)。英國政治學(xué)教授戴維?畢瑟姆曾對管理型社會治理中效率的特征做過這樣的界定：“效率并不是指某種單個的特征，而是指各種價值的綜合，包括執(zhí)行的質(zhì)量（如速度和可預(yù)期性） ，范圍的擴張和運作的成本效益，這些是滿足工業(yè)社會龐雜的管理所需要的行政管理體制所要求的特征。”結(jié)合戴維?畢瑟姆的論述，筆者認(rèn)為如下三方面因素影響到管理型社會治理效率的高低：一是社會治理的系統(tǒng)構(gòu)架是否合理。社會治理需要人力、物力、財力、信息等各種資源作為保障。高效的社會治理應(yīng)該根據(jù)人力的不同稟賦、特征與優(yōu)勢，確定不同的職守、權(quán)限與責(zé)任。同時，要對各種資源進(jìn)行優(yōu)化配置， 將其以最合理的方式組織起來， 真正達(dá)到“人盡其

6、才，財宏其效，物當(dāng)其用，事竟其成”。二是社會治理的運行流程是否通暢。社會治理是個不間斷的運行過程。從宏觀上講，其是由各個不同的具體社會治理項目與活動組成的社會治理體系；從微觀上講，每個具體的社會治理都有若干個環(huán)節(jié)連接而成，這些環(huán)節(jié)之間以及每一環(huán)節(jié)內(nèi)部的運行是否通暢直接影響到社會治理的效率。三是社會治理的綜合效果是否實現(xiàn)最大化。任何一項社會治理都要通過提供管理與服務(wù)對社會產(chǎn)生影響。社會治理活動向社會提供的管理是否有效、提供的服務(wù)能否滿足公眾需求，是衡量社會治理效率高低的關(guān)鍵所在與最終標(biāo)志。上述三個標(biāo)準(zhǔn)有機統(tǒng)一，共同組成了管理型社會治理效率的評價體系，為管理型社會治理提高治理效率指明了方向。管理型

7、社會治理的技術(shù)性特點使其在提高治理效率方面具有統(tǒng)治型社會治理所沒有的優(yōu)勢。一是管理型社會治理建立了自上而下的運行體系，確保其運作的統(tǒng)一性和嚴(yán)格的服從，并減少磨擦。二是管理型社會治理實行了檔案制度，使得一切社會治理行為都記錄在案，從而保證了治理行為的可靠性、穩(wěn)定性與持續(xù)性。三是管理型社會治理實現(xiàn)了專業(yè)化。依據(jù)社會治理的實際需求和法律規(guī)定，對管理機構(gòu)的職位進(jìn)行明確分工并賦予相應(yīng)職責(zé)。同時，由接受過培訓(xùn)的官員具體實施社會治理活動，從而使各項社會治理活動日趨精確、嚴(yán)密。四是管理型社會治理具有嚴(yán)格的管理制度與程序，從而避免社會治理中的感情用事。管理型社會治理正是通過這種“統(tǒng)一性”“可靠性”“專業(yè)性”與“

8、穩(wěn)定性”的優(yōu)勢，達(dá)到對治理效率的追求。由此可見，通過發(fā)揮技術(shù)上的優(yōu)勢達(dá)到治理效率的最大化成為管理型社會治理的固有本性。而效率最大化意味著管理型社會治理要以效率為中心，一切行為都圍繞著爭取與提高社會治理效率來展開，并受到治理效率的約束。 HTK2 “管理型”社會治理體現(xiàn)了程序正義的理性精神。正義需要通過一套行之有效的操作程序才能實現(xiàn)。同時，程序體現(xiàn)了對公民權(quán)利與人格尊嚴(yán)的尊重與保障。因此，管理型社會治理將“追求形式上的公正和程序上的正義”作為其重要倫理精神。所謂“形式上的公正”，并不是指走過場，而是指社會治理在形式上符合規(guī)則，依照規(guī)則行事?！靶问街髁x的非人格化的統(tǒng)治沒有憎恨和激情，因此也沒有愛和

9、狂熱，處于一般的義務(wù)概念的壓力下，不因人而異，形式上對人人都一樣。 ” 2973 所謂“程序上的正義”， 是指管理型社會的一切社會治理事務(wù)都必須通過規(guī)則 （或者法律法規(guī)、 或者行政規(guī)章） 進(jìn)行安排。社會治理的職責(zé)分工、權(quán)力分割、管理人員的資格準(zhǔn)入等都必須由法律，或者行政規(guī)則作出普遍性規(guī)定?！靶问缴系墓迸c“程序上的正義”的實質(zhì)是對程序正義的肯定與追求。程序正義對于管理型社會治理具有很高的理性價值，美國著名哲學(xué)家約翰 ? 羅爾斯在其正義論中甚至認(rèn)為：“在純粹的正義中，不存在對正當(dāng)結(jié)果的獨立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也是正確的或公平的，無論它們會是些

10、什么樣的結(jié)果?！本唧w而言，在管理型社會治理中，程序正義具有如下作用：一是保障實體正義的實現(xiàn)。具體的社會治理中，常常涉及到公共利益與個人利益、公共權(quán)利和個人權(quán)利的沖突，社會治理就是要化解這些沖突，實現(xiàn)社會正義。西方法諺云：“正義要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)”，這“看得見的方式”就是程序正義，也就是說正義的實現(xiàn)需要一定的手段與程序。二是保障個人的自由權(quán)利與尊嚴(yán)。程序正義的人人平等原則捍衛(wèi)了人的尊嚴(yán)，體現(xiàn)了對人尊嚴(yán)、自由、權(quán)利的珍視。同時，程序正義通過對具體社會治理活動時間、范圍、權(quán)限的限定，規(guī)范社會治理的實施。如果政府因為不按權(quán)限、范圍、時限開展治理活動，并侵害了公眾的權(quán)益，就必須承擔(dān)相應(yīng)

11、的責(zé)任。三是維護(hù)公共利益。通過各種行政程序可以保證社會治理決策、執(zhí)行、評估的民主化、科學(xué)化與公開化，從而有效避免政府社會治理權(quán)力的濫用，切實保障公共利益的實現(xiàn)。HTK3 “管理型”社會治理體現(xiàn)了民主平等的理性精神。在多數(shù)情況下，民主是作為一種政府治理體制而存在的。由于宗法等級制與君主專制的存在，使得民主在統(tǒng)治型社會治理里無法實現(xiàn)。而作為工業(yè)化與科技進(jìn)步產(chǎn)物的管理型社會治理，它在本質(zhì)上是反對專制而傾向于民主的。它通過建立一種井然有序的規(guī)則與程序，來有效避免任意專斷。正如馬克斯韋伯指出的那樣：“同老的世襲統(tǒng)治的個人自由隨意專斷和恩惠相反，法律平等和要求法律保障不得隨意專斷，就需要有行政管理的形式的

12、理性的求實性。 ” 2872 這種“求實性”就是管理型社會治理依照規(guī)則辦事的特征，正是這種“求實性”消除了社會治理中的專斷支配，實現(xiàn)了治理上的民主。一般說來，“民主是一種制度框架，在它厚重的外殼下，深埋著各種各樣的政治價值取向。從某種程度上說，正是這些深藏于人們心中的價值取向賦予了民主制度以鮮活的血肉?！本凸芾硇蜕鐣卫矶?，平等是民主原則最基本的價值取向。正如杜威所言：“相信平等，這是民主信條中的一個因素。”從某種意義上說，平等的價值取向與管理型社會治理的運行機制實現(xiàn)了相互呼應(yīng)。管理型社會治理通過科學(xué)化、工具理性、非人格化打破了統(tǒng)治型社會里人與人之間的依附關(guān)系，在一定意義上使人與人之間的不平

13、等關(guān)系成為歷史，取而代之的是人與人之間的形式平等。以社會治理中的“服從”為例，在管理型社會治理的運行系統(tǒng)中，“服從”依據(jù)的是社會治理制度與規(guī)則，而不是存在于統(tǒng)治型社會治理中的人身依附與個人效忠。政府進(jìn)行社會治理要服從于非個人的社會治理制度與規(guī)則，政府內(nèi)部下級服從上級也是服從于規(guī)則，而不是個人。同時，也僅僅是在社會治理制度與規(guī)則范圍內(nèi)下級有義務(wù)服從于上級。而在這些規(guī)則之外，二者是平等的。在治理主體與治理對象方面，管理型社會治理只考慮社會治理行為的合法性、合理性與有效性，嚴(yán)格依照規(guī)則辦事，它“斷然拒絕特權(quán)”，要求對待治理對象不摻雜個人的情感、偏好等非理性的因素，做到規(guī)則面前人人平等。很明顯，管理型

14、社會治理使得公眾在贏得平等方面向前邁進(jìn)了一大步。HTK4 “管理型”社會治理體現(xiàn)了依法治理的理性精神。法治作為現(xiàn)代文明社會的理性選擇，是人類經(jīng)過漫長歷史實踐并付出巨大代價的結(jié)果。 在人類的社會治理史上， 統(tǒng)治型社會治理是一種基于人身依附的權(quán)治，社會的一切治理活動都是建立在君主的意志之上。雖然也存在法律，但是法律只是實現(xiàn)君主專制統(tǒng)治的工具。如果法律有利于君主專制統(tǒng)治，就會成為被選擇、被利用的對象，如果法律與君主專制統(tǒng)治發(fā)生沖突，就會被棄之不用。因此，從根本上說，統(tǒng)治型社會治理是傾向于否定法治的。與之相反，在管理型治理模式中，法律關(guān)系是重要的社會關(guān)系。治理規(guī)范主要是法律規(guī)范，法律責(zé)任成為主要責(zé)任。

15、因此，依法治理成為管理型社會治理的基本理性精神，它使社會治理始終處于規(guī)范化和制度化的良性運行中，并形成一種穩(wěn)定的社會秩序。管理型社會治理的這種法治精神在很大程度上是出于控制權(quán)力、防止權(quán)力失衡的需要。管理型社會治理從統(tǒng)治型社會治理中承襲了權(quán)力，權(quán)力依然是其開展治理活動的基礎(chǔ)。只是與統(tǒng)治型社會里權(quán)力屬于某個階層或個體不同，在管理型社會治理中，權(quán)力是一種公共權(quán)力。但是，這種公共權(quán)力依然由具體的個人掌握并行使，這就有可能造成公權(quán)力的濫用甚至私用，從而違背了管理型社會治理中權(quán)力的公共性。所以，必須對公共權(quán)力予以制約，而法治正是可以在一定程度上滿足限權(quán)要求的治理方式。管理型社會治理的法治理性主要體現(xiàn)在如下幾方面：首先，法治是一種貫徹法律至上、嚴(yán)格依法辦事的治理理念。在管理型社會治理中，法律具有至高無上的權(quán)威，并在社會治理的一切領(lǐng)域得到有效實施、有力貫徹和普遍遵守。其次，在管理型社會治理中，法治是一種按照法律授權(quán)、嚴(yán)格規(guī)范運行的治理方式。它要求管理國家、治理社會必須依靠法律這種普遍、穩(wěn)定、明確的社會規(guī)范，而不是依靠所謂的圣人人格、特權(quán)和親情。最后，在管理型社會