生態(tài)文明建設審計的格局及內容

1、生態(tài)文明建設審計的格局及內容十八大報告提由，大力推進生態(tài)文明建設要重點抓好四個方 面的工作：一是要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；二是要全面促進資源 節(jié)約；三是要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度；四是要加強生 態(tài)文明制度建設。十八大報告為未來一個時期的生態(tài)文明審計指 明了方向。隨著人們對生態(tài)文明內涵和外延的認識深化，生態(tài)文 明審計體系的整體范疇正處于探索、形成階段。審計機關應以國 土空間開發(fā)、節(jié)能資源利用、環(huán)境保護和生態(tài)文明制度建設等維 度為依托，構筑推動完善生態(tài)文明建設的科學審計體系，在審計 實踐中不斷推動生態(tài)文明建設，在生態(tài)文明建設中拓展國家審計 的邊界范圍。一、國土資源開發(fā)與生態(tài)文明審計國土資源是生

2、態(tài)文明建設的物質基礎、 空間載體和構成要素, 支撐各行各業(yè)，影響千秋萬代，在生態(tài)文明建設中具有全局性、 戰(zhàn)略性、根本性的地位。我國是一個人多地少、耕地資源稀缺的 發(fā)展中大國，面臨著建設用地供需矛盾突生、 耕地保護難度增大、 用地粗放浪費等問題。比如，2005年四城市高教園區(qū)開發(fā)建設情 況審計調查結果顯示，有的地方政府通過調整土地利用總體規(guī)劃 和拆分審批的辦法規(guī)避法定審批權限；開發(fā)建設單位在未辦理征 地審批手續(xù)的情況下采取租用等辦法違規(guī)圈占農民集體土地，租 用土地的一部分又被用于違規(guī)建設高爾夫球場等。除了資源供需矛盾不斷加劇、土地資源利用較為粗放等問題， 當前的地質環(huán)境和災害問題日益凸顯， 地質

3、災害呈易發(fā)多發(fā)之勢。 以上問題的成因十分復雜，與我國特殊的資源國情有關，與當前 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的特殊階段有關，也與現行的相關體制 機制不完善有關。實施生態(tài)文明審計過程中，要始終從統(tǒng)籌經濟、 社會和生態(tài)文明建設協(xié)調發(fā)展的大局由發(fā)，不斷優(yōu)化國土資源布 局，在保障發(fā)展和保護資源的同時，推動生態(tài)文明建設取得新成 效。第一，審查國土空間開發(fā)格局頂層設計的科學性。關注人口 資源環(huán)境相均衡、經濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一原則的執(zhí)行情況，重 點關注城鄉(xiāng)建設用地增減桂鉤、低丘緩坡荒灘開發(fā)、工礦廢棄地 復墾等機制的運行效果，促進生產空間集約高效、生活空間宜居 適度、生態(tài)空間山清水秀。第二，審查主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施

4、進度。推動各地區(qū)嚴格按 照主體功能定位發(fā)展，推進構建科學合理的城市化格局、農業(yè)發(fā) 展格局、生態(tài)安全格局。第三，審查陸海統(tǒng)籌情況，客觀評價海洋資源開發(fā)能力。關 注煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)油氣資源勘查開發(fā)進度，推動減少環(huán) 境污染和溫室氣體排放；分析海底礦產資源開發(fā)的有序性，推動發(fā)展海洋經濟，優(yōu)化海洋資源開發(fā)格局最后，評估制度供給的有效性。分析資源有償使用制度、農 村土地管理制度、國土資源管理體制以及行政審批制度的改革進 度和力度。二、資源節(jié)約與生態(tài)文明審計節(jié)約資源是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設的題中應有之 意，是全面推進生態(tài)文明建設的必然選擇。只有對傳統(tǒng)產業(yè)進行 生態(tài)化改造，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略

5、性新興產業(yè)，使綠色經濟、循環(huán)經濟和低碳技術在整個經濟結構中占較大比重，才能推動經 濟綠色轉型。審計機關要全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推動以總量控 制倒逼節(jié)約集約、以嚴格標準促進節(jié)約集約、以政策法規(guī)保障節(jié) 約集約、以試點示范帶動節(jié)約集約，提高資源綜合利用效率。第一，審查節(jié)約環(huán)保與調整產業(yè)結構、污染防治與企業(yè)節(jié)約 增效、發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)與擴大內需、生態(tài)保護與優(yōu)化生產力空 間布局的結合情況。第二，審查資源的綜合利用情況，是否根據自然環(huán)境承載力 規(guī)劃經濟社會發(fā)展，把節(jié)約環(huán)保的要求全面體現到經濟發(fā)展的生 產、流通、分配、消費等各個領域，推進礦產資源綜合開發(fā)利用 和煤層氣、煤砂石、大宗工業(yè)廢棄物、秸稈等農業(yè)廢棄

6、物綜合利 用，促進生產、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化。第三，審查清潔生產的推行情況。分析解決減少廢棄物和防 止污染環(huán)境的方案，促使企業(yè)改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術和設備，實現清潔生產第四，審查傳統(tǒng)產業(yè)的生態(tài)化改造情況。評估節(jié)約環(huán)保技術 和生產體系的運行運轉，是否大幅降低了能源、水、土地消耗強 度，推動實現自然生態(tài)系統(tǒng)和經濟社會系統(tǒng)的良性循環(huán)。最后，審查 兩高一資（高能耗、高污染和資源性）”、低水平重復建設和產能過剩項目，關注節(jié)能、節(jié)水、節(jié)電等應用工程 項目的專項投入、專項收費，揭示和制止擠占、挪用專項資金的 問題，規(guī)范專項收費征繳、管理和使用。三、生態(tài)環(huán)境保護與

7、生態(tài)文明審計以1972年聯合國首次人類環(huán)境會議、1992年聯合國環(huán)境與 發(fā)展大會、2002年可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議以及 2012年6月的 聯合國可持續(xù)發(fā)展大會為標志，人類對生態(tài)環(huán)境的認識，不斷深 化和拓展。改革開放進程中，唯增長速度”和 唯政績”發(fā)展觀念導致的結果，必然是高投入、高排放和高退化，同步體現為環(huán)境 保護無力、社會發(fā)展面臨環(huán)境方面的嚴峻挑戰(zhàn)。從審計視角看， 生態(tài)環(huán)境保護的形勢，也不容樂觀。三河三湖”水污染防治績效審計調查結果表明，三河三湖” 34外國控斷面2007年7月1日至2008年6月30日的水質監(jiān)測情況顯示，淮河、遼河為中度污 染；海河49.2%的斷面水質為劣V類；巢湖平均水質

8、為V類；太 湖平均水質為劣V類；滇池平均水質為劣 V類，形成這種狀況， 除環(huán)境變化、社會發(fā)展、經濟增長等客觀因素外，還有相關政策 措施不夠完善、部分水污染防治工作尚不完全落實到位、部分水污染防治資金管理和使用不夠規(guī)范等原因；對甘肅等7省區(qū)以及水利部黃河水利委員會2008年至2010年黃河流域水污染防治與水資源保護專項資金及相關工作情況進行審計調查時發(fā)現，部分 地方及有關部門和企業(yè)在資金征收管理使用、水污染防治、水資 源保護管理和部分堤防工程建設管理中還存在一些問題；9個省市2010年度城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金審計結果表明，部分地區(qū)和單位在污水垃圾處理資金的征收、管理、使用及項目建設運營 等方面

9、存在一些問題，有的影響到污水垃圾處理項目的建設和運 營效果。因此，應深刻反思傳統(tǒng)工業(yè)文明發(fā)展模式的不足，充分 吸納中華傳統(tǒng)文化智慧，并從文明進步的新高度，認識和解決生 態(tài)環(huán)境問題。第一，審查自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護的力度。評估環(huán)境保護 宏觀戰(zhàn)略體系、全面高效的污染防治體系、健全的環(huán)境質量評價 體系、完善的環(huán)境保護法規(guī)政策和科技標準體系、完備的環(huán)境管 理和執(zhí)法監(jiān)督體系、全民參與的社會行動體系等的建立健全情況， 是否與我國的國情相適應，是否堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā) 展；第二，審查重大生態(tài)修復工程的實施情況，評價生態(tài)產品生 產能力，推進荒漠化、石漠化、水土流失的綜合治理；最后，審查飲水、重金屬、化

10、學品、危險廢物、細顆粒物和 持久性有機污染物等重大環(huán)境問題的解決情況。關注整治違法排 污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動的效果，高估關注各類環(huán)境違法行為的查處情況四、生態(tài)文明制度建設與生態(tài)文明審計生態(tài)文明建設是一項重大歷史性任務和系統(tǒng)工程，凡與生態(tài) 文明建設相關的問題，不但與生態(tài)文明建設資金的籌集、分配和 使用有關，也公共政策制定的合理性和執(zhí)行的到位程度有關，更 與生態(tài)文明制度建設有關。在生態(tài)文明建設中，審計機關應當繼 續(xù)發(fā)揮自身的優(yōu)勢，從體制、機制、制度層面發(fā)現和分析研究問 題，為制定和完善生態(tài)文明建設政策法規(guī)提供參考依據，為推動 生態(tài)文明制度完善做由應有的貢獻。第一，審查生態(tài)文明建設體制機制的

11、完善情況。評價生態(tài)環(huán) 保綜合管理體制，關注職能是否有機統(tǒng)一、運轉是否協(xié)調高效； 關注法律法規(guī)體系的健全情況，是否加強規(guī)劃和政策引導，綜合 運用財稅、價格等經濟杠桿，建立健全了生態(tài)補償機制；關注基 本國情、基本國策和有關法律法規(guī)的宣傳教育普及情況，增強全 民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，促進全社會牢固樹立生態(tài)文 明觀念。第二，審查環(huán)保權力運行機制的科學性。評價環(huán)保權力現行 制度安排的合理性，關注環(huán)境保護部際聯席會議等綜合決策機制 的作用發(fā)揮情況，預防不同環(huán)保權力間的互相侵犯，防止環(huán)保權 力私有化；關注環(huán)保執(zhí)法行為的規(guī)范性，重點圍繞行政審批權、 行政評審權、行政執(zhí)法權等權力，從制度設計入手，規(guī)范自

12、由裁 量權的運用；評估環(huán)保權力運行相關問責機制的有效性，合理確 定環(huán)保權力的邊界，在此基礎上關注環(huán)境保護部門的責任落實情 況，以及各級政府實施環(huán)境治理戰(zhàn)略的進展情況。最后，審查政府環(huán)境責任的落實情況。關注生態(tài)文明目標指 標體系和考核辦法的制定實施，是否建立了體現生態(tài)文明要求的 目標體系、考核辦法、獎懲機制，是否把資源消耗、環(huán)境損害、 生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系，是否納入了地方黨委政府 的績效考核；分析中央政府與地方政府環(huán)境責任的角色定位是否 明確，關注信息公開、環(huán)境公民訴訟等制度建設情況，確保政府 各項環(huán)境責任的操作性和實效性。強化審計機關在推進生態(tài)文明建設中的作用，是應對資源約 束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題的必然選擇，同時 也是拓展國家審計范圍的重點方向。審計機關要從尊重自然、順 應自然、保護自然的生態(tài)文明理念由發(fā)，在國土資源開發(fā)、資源 節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明制度建設等領域，全方位推動加 快生態(tài)文明建設，為