農(nóng)村集體土地所有權(quán)問(wèn)題探討

1、農(nóng)村集體土地所有權(quán)問(wèn)題探討就土地所有權(quán)而言，在我國(guó)分為國(guó)有土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是我國(guó)的一種特殊土地所有權(quán)形式，可以看作是一種共有土地所有權(quán)，但又不能完成等同。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)村集體居民共同享有對(duì)所在行政區(qū)域土地的一種民事權(quán)利，其主要功能是滿(mǎn)足農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活對(duì)土地的需求。明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體,明確和完善集體土地所有權(quán)的行使，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，逐步建立農(nóng)村土地集體法人制度，充分尊重和保障集體土地所有權(quán)益,切實(shí)保障農(nóng)民這一使用人的合法利益，讓農(nóng)民確實(shí)享有法人成員的權(quán)益，使農(nóng)民擁有明晰、可靠、確實(shí)和長(zhǎng)久的土地物權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置,加快農(nóng)村集體土地

2、使用制度改革，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧、穩(wěn)定發(fā)展。一、關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的演變我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過(guò)程，舊中國(guó)農(nóng)村土地為私有制。建國(guó)初期，進(jìn)行了土地改革，1950年頒布土地改革法和城市郊區(qū)土地改革條例，廢除了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，在農(nóng)村形成農(nóng)民個(gè)人土地所有權(quán)制度，農(nóng)民對(duì)其分得的土地享有完全的所有權(quán)。1952年開(kāi)始互助合作社運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民自愿組織互助組，創(chuàng)辦初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，社員的土地依然實(shí)行私有。1955年初級(jí)社轉(zhuǎn)為高級(jí)社，全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)高級(jí)合作化。高級(jí)合作社的主要特點(diǎn)是：土地和其他主要生產(chǎn)資料歸合作社集體所有，以生產(chǎn)隊(duì)為基本的勞動(dòng)組織形式，集體勞動(dòng)以社為單位統(tǒng)一計(jì)劃進(jìn)行生

3、產(chǎn)，產(chǎn)品歸合作社集體所有。1956年6月頒布的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程第13條規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！边@樣大部分農(nóng)民通過(guò)加入合作社而將其私人所有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，至此形成了農(nóng)村土地的集體土地所有權(quán)，相應(yīng)地，也就開(kāi)始確定集體土地所有權(quán)。1958年又開(kāi)展了人民公社化運(yùn)動(dòng)，土地仍然屬于集體所有，但集體所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，土地由合作社轉(zhuǎn)為公社所有。1962年中共八屆十中全會(huì)通過(guò)決議（即“人民公社六十條”），肯定了農(nóng)村的土地集體所有制，對(duì)被公社搞亂了的土地權(quán)屬進(jìn)行了調(diào)整，確定了各農(nóng)民集體所有權(quán)的土地范圍，確立了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制。通過(guò)

4、互助組初級(jí)社高級(jí)社人民公社各農(nóng)民集體所有這種制度變革，把農(nóng)民私人土地所有權(quán)過(guò)渡到集體土地所有，形成了我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制。1982年國(guó)家制訂新憲法，最終確定了鄉(xiāng)農(nóng)民群眾集體所有權(quán)、村農(nóng)民群眾集體所有權(quán)和村內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民群眾集體所有權(quán)三種集體土地所有權(quán)形式。1979年至1983年，全國(guó)農(nóng)村逐漸實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。實(shí)行土地承包責(zé)任制后，土地所有權(quán)沒(méi)有改變，只是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民手中，由集體經(jīng)營(yíng)變成了農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)。1983年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知，相應(yīng)的組織形式變成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會(huì)和村民小組，這種狀況一直延續(xù)至今。隨著我國(guó)農(nóng)村土地的幾次調(diào)整，造成土地權(quán)屬關(guān)

5、系復(fù)雜、權(quán)屬糾紛多、權(quán)屬混亂的現(xiàn)象，主要原因一是歷史原因。建國(guó)后，從土地改革到人民公社，建立了農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，對(duì)農(nóng)村未分配利用的“無(wú)主地”，采取誰(shuí)先占、誰(shuí)先開(kāi)發(fā)利用就歸誰(shuí)所有的辦法，土地使用的來(lái)源十分復(fù)雜，并且不同地區(qū)、不同時(shí)期占用土地的方式有很大的差異，造成了農(nóng)村土地權(quán)屬混亂、不清，土地糾紛頻繁發(fā)生的現(xiàn)象。二是存在大量集體與集體，集體與國(guó)家，集體與部隊(duì)、鐵路、企業(yè)、水利、林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、漁場(chǎng)等單位間的土地權(quán)屬糾紛現(xiàn)象，大多數(shù)跨度時(shí)間長(zhǎng)、涉及面廣、成因較復(fù)雜。三是農(nóng)村地籍管理制度的嚴(yán)重缺失和混亂。建國(guó)后，我國(guó)農(nóng)村地籍制度一直都未完善，在土地登記制度和土地權(quán)屬證明發(fā)放工作方面存在缺失，以及土

6、地權(quán)屬檔案資料的嚴(yán)重遺失，都造成了農(nóng)村土地集體所有權(quán)界定不清的嚴(yán)重后果。二、關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)，是“指農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體經(jīng)濟(jì)組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權(quán)利，是我國(guó)社會(huì)主義土地所有權(quán)的另一種重要形式。本集體成員依照1956年高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程將個(gè)人所有土地入社后轉(zhuǎn)為集體所有；1962年六十條第21條規(guī)定的生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地。我國(guó)憲法第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖恋毓芾矸ǖ?條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地

7、，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！泵穹ㄍ▌t第74條第1款規(guī)定：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有，包括：（一）法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等”。1995年確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定第三章集體土地所有權(quán)，第19條至25條有明確的規(guī)定。物權(quán)法第58條第1款規(guī)定：“集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括：（一）法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂；（二）集體所有的建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施；（三）集體所有的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施；（四）集體所有的其他不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)?！?。三、關(guān)

8、于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體土地管理法第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！鞭r(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體為一種特殊的法人。其特殊之處在于無(wú)出資人，只是有農(nóng)民集體成員。農(nóng)村集體成員有兩個(gè)特征：一是平等性，即不分加入集體時(shí)間長(zhǎng)短，不分出生，不分貢獻(xiàn)大小，不分有無(wú)財(cái)產(chǎn)投入等，其成員資格都一律平等；二是地域性和身份性，農(nóng)村集體成員往往就是當(dāng)?shù)氐拇迕?，他們的子女，自出生后自?dòng)

9、取得該農(nóng)村集體成員資格，此外，也有通過(guò)婚姻、收養(yǎng)或者移民等遷入本集體而取得的集體成員資格。三是唯一性和獨(dú)特性，農(nóng)民只能在一個(gè)農(nóng)民集體內(nèi)享有成員權(quán)利，而不能同時(shí)享有兩個(gè)或者多個(gè)集體成員權(quán)利，且一旦喪失成員身份（如死亡、出嫁、遷徙等），就不再享有共同的所有權(quán)，也不得分割其所謂的應(yīng)有部分以繼承或作其他移轉(zhuǎn)。 四、關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使對(duì)于農(nóng)民集體土地的所有權(quán)如何行使，土地管理法第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)

10、）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！?；物權(quán)法第60條規(guī)定：對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。這里的“村”是指行政村，即設(shè)立村民委員會(huì)的村，而不是自然村?！按迕裥〗M”是指行政村內(nèi)的由村民委員會(huì)根據(jù)居住地區(qū)劃分的村民自治組織，相當(dāng)于原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，主要包括以下2種情況：一是改革開(kāi)放前

11、，原以人民公社為核算單位的土地，在公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后仍屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有；二是人民公社時(shí)期，公社一級(jí)掌握的集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)仍屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)和村民小組不是財(cái)產(chǎn)的所有人，只是依法代表集體行使集體所有權(quán)，并且向所屬集體負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督。五、關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的限制1. 集體土地所有權(quán)不能被處分，不能由所有權(quán)人自由處分，但可以因國(guó)家強(qiáng)制手段而消滅。土地管理法第2條規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！眹?guó)家建設(shè)征收土地，被征地單位應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不能因?yàn)榧w土地所有權(quán)而拒絕被征收，或以其他借口加以阻撓。2.憲法第10條第4款規(guī)定：“任

12、何單位或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！奔w土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓僅限于因征收而被轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。國(guó)家土地所有權(quán)具有永久性，國(guó)有土地可以由農(nóng)民長(zhǎng)期使用，無(wú)論退還給集體或者劃給其他農(nóng)民集體使用，其國(guó)有土地的性質(zhì)都不得改變，國(guó)有土地所有權(quán)不能轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有權(quán)，具有性質(zhì)不可變更的原則。3.礦產(chǎn)資源法第2條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，地表或地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附土地的所有權(quán)或使用權(quán)的不同而改變?！奔床荒芤蛴杉w所有權(quán)而行使礦產(chǎn)開(kāi)采權(quán)。4.行使集體土地的所有權(quán)時(shí)必須限制在法定范圍內(nèi)，不得借口行使所有權(quán)而任意處分土地、占用土地；不能借口行使所有權(quán)而損害公共利益、相鄰單位和公民的合

13、法權(quán)利。5.城市房地產(chǎn)管理法第8條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！?004年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定明確規(guī)定，禁止擅自通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有；2005年3月，國(guó)務(wù)院法制辦公室、國(guó)土資源部關(guān)于對(duì)中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例第二條第（五）項(xiàng)的解釋意見(jiàn)（國(guó)法函2005第36號(hào)）指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地，屬于國(guó)家所有，是指“可以依法征收為國(guó)有”；2007年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知

14、（國(guó)辦發(fā)2007第71號(hào)）也重申了這一點(diǎn)。因此，對(duì)于城鎮(zhèn)范圍內(nèi)屬于農(nóng)民集體所有的土地，除依照法律規(guī)定和權(quán)限和程序征收外，是不能直接登記為國(guó)有土地的，將居民住宅所使用的集體土地登記為國(guó)有的做法違背現(xiàn)行法律和政策 。6.物權(quán)法第184條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：1.土地所有權(quán)?！蓖恋厮袡?quán)包括國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。7、集體土地所有權(quán)也可以與土地使用權(quán)分離，依法確定給該集體內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人使用。六、關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的消滅集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)不一樣，國(guó)有土地所有權(quán)只能等到國(guó)家消亡、法律消失才消滅，引起集體土地所有權(quán)消滅的原因有兩個(gè)。1、集體土地所有權(quán)因征收為國(guó)有而消滅。

15、第一，國(guó)有化。國(guó)有化使國(guó)家獲取了土地所有權(quán)，相應(yīng)地使一些農(nóng)民集體喪失了一部分土地所有權(quán)。如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，屬于其成員集體所有的土地，可依照相關(guān)的法律程序?qū)⒓w經(jīng)濟(jì)組織所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。第二，征收。土地管理法第2條規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！?征收使集體喪失了該土地的所有權(quán)。第三，沒(méi)收。擁有土地所有權(quán)的集體違法使用土地，國(guó)家有權(quán)沒(méi)收其違法使用的土地，使該集體喪失該土地的所有權(quán)。2、集體土地所有權(quán)因分立、合并、調(diào)整而消滅。當(dāng)前實(shí)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)行撤村并點(diǎn)、村居合并、行政區(qū)劃調(diào)整，必然帶來(lái)土地所有權(quán)的變更，從而導(dǎo)致舊的集體土地所有權(quán)的喪失，同時(shí)集體土地所有權(quán)分立、合并、調(diào)整也是新的集體土地所有權(quán)取得的重要方式。集體土地所有權(quán)的合并一是吸收合并，即一個(gè)農(nóng)民集體接受另一個(gè)農(nóng)民集體全部或部分的加入；二是新設(shè)合并，即兩個(gè)農(nóng)民集體合并為一個(gè)新的農(nóng)民集體。合并使加入方歸于消滅而喪失全部或部分集體土地所有權(quán)，新設(shè)合并因原來(lái)的兩個(gè)集體土地所