澳大利亞天然氣行業(yè)的改革參考資料

1、澳大利亞天然氣行業(yè)的改革及其對(duì)中國(guó)的啟示、澳大利亞天然氣行業(yè)概況1、行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀澳大利亞從1969年開始使用天然氣，目前，天然氣占其一次能源消費(fèi)的 19.7% （ 2003 04 年度）。澳大利亞是天然氣資源十分豐富的國(guó)家，目前，已探明經(jīng)濟(jì)儲(chǔ)量為25280億M3（2001-02年度）。與資源量相比，其天然氣的產(chǎn)量相對(duì)較低，近年來年產(chǎn) 量一般在340-350 億M3左右，這是因?yàn)槠淙丝谙∩伲瑖?guó)內(nèi)需求不大的緣故。 為此，澳大利亞正在積極開拓國(guó)際市場(chǎng)，將天然氣以LNG的形式出口。目前，LNG 的出口量約占天然氣總產(chǎn)量的 1/3（2001 02年度，天然氣出口占其產(chǎn)量的30.5% ）。日本是其傳統(tǒng)的L

2、NG出口市場(chǎng)，近年來，韓國(guó)、美國(guó)、西班牙也成 為其天然氣的進(jìn)口國(guó)，澳大利亞還將中國(guó)、印度等國(guó)作為其潛在的天然氣市場(chǎng)。澳大利亞國(guó)內(nèi)天然氣消費(fèi)量在 230億M3年左右，其中，工業(yè)及發(fā)電用氣為 消費(fèi)總量的74%左右，城市居民用氣只占19%（2001-02 年度）。連接氣源地和主要用氣市場(chǎng)的高壓輸氣管線超過1.5萬(wàn)公里；地區(qū)配氣管網(wǎng)總長(zhǎng)超過6.92萬(wàn)公里。2、行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀澳大利亞是聯(lián)邦制國(guó)家，由6個(gè)州和兩個(gè)地區(qū)組成。在聯(lián)邦制下，各州和 地區(qū)政府都對(duì)能源問題負(fù)有憲法意義上的責(zé)任。90年代中期以前，各州（地區(qū)）為了發(fā)展本州（地區(qū)）的天然氣工業(yè)，都通過州（地區(qū)）法律保障整個(gè)天然氣鏈（包括生產(chǎn)、輸配和銷售等）

3、的國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)，因此，長(zhǎng)期以來澳大利亞天然氣 市場(chǎng)的參與者數(shù)量較少，并且州際貿(mào)易也很少，行業(yè)發(fā)展緩慢。為了清除天然氣工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的主要障礙，在該領(lǐng)域創(chuàng)造一個(gè)公平的市場(chǎng)競(jìng)2005年赴注1 :本文是國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制于管理研究所“中國(guó)石油天然氣行業(yè)監(jiān)管體系研究”課題組 澳、新考察的報(bào)告的節(jié)選。爭(zhēng)環(huán)境，以促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)的建立和天然氣行業(yè)的發(fā)展。澳大利亞政府從1994年就開始采取以下措施對(duì)天然氣行業(yè)進(jìn)行以調(diào)整市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為主的改革：通過簽署政府間協(xié)議（如“ 1997年天然氣管道準(zhǔn)入?yún)f(xié)議”），制定并實(shí)施 第三方管線接入條例，為天然氣輸配網(wǎng)絡(luò)的合理利用和快速發(fā)展提供了法 律依據(jù)；為消費(fèi)者自主選擇供應(yīng)商及競(jìng)

4、爭(zhēng)性天然氣銷售市場(chǎng)的形成創(chuàng)造了 良好的政策環(huán)境；實(shí)行輸送管線私有化政策，以打破天然氣零售和批發(fā)領(lǐng)域的國(guó)有壟斷，吸引更多的私人和外國(guó)資本參與管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)；在天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域采取寬松的政策，吸引外國(guó)投資和先進(jìn)技術(shù)；提供160億美元的財(cái)政補(bǔ)助，以鼓勵(lì)州（地區(qū)）政府在法律和監(jiān)管上清除制約其轄區(qū)內(nèi)天然氣競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)形成的的障礙；逐步建立國(guó)家一級(jí)的監(jiān)管機(jī)制來支撐全國(guó)范圍內(nèi)互聯(lián)互通的輸氣管網(wǎng)和天 然氣市場(chǎng)的形成和發(fā)展。通過上述改革，澳大利亞天然氣行業(yè)已經(jīng)基本形成了競(jìng)爭(zhēng)性的生產(chǎn)、銷售領(lǐng)域與壟斷性的輸配領(lǐng)域并存的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，在東南部地區(qū)，區(qū)域性互聯(lián)互通的管網(wǎng)系統(tǒng)也已形成，但建立國(guó)家一級(jí)監(jiān)管體制的任務(wù)尚在實(shí)施之中。

5、目前，天然氣行業(yè)的監(jiān)管還是由各州（地區(qū)）政府自行負(fù)責(zé)；而涉及到防止 企業(yè)濫用壟斷權(quán)力和維護(hù)消費(fèi)者利益等方面的監(jiān)管職權(quán)則由聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者 委員會(huì)（ACCC ）依據(jù)1974年交易行為法、1997年天然氣管道準(zhǔn)入?yún)f(xié) 議等法律法規(guī)行使。但在 2001年成立了能源部長(zhǎng)理事會(huì)（MCE ），開始了 逐步向全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管體制過渡的改革進(jìn)程。MCE由聯(lián)邦能源部長(zhǎng)和各州（地區(qū)）能源部長(zhǎng)組成，這是一個(gè)在聯(lián)邦政府聯(lián)席會(huì)議（CoAG ）的領(lǐng)導(dǎo)下行使國(guó)家 級(jí)能源政策制定職能的機(jī)構(gòu)。目前，澳大利亞天然氣行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體制的基本架構(gòu)如下圖1、2所示。需要說明的是由于資源的監(jiān)管和市場(chǎng)的監(jiān)管分別遵循的是不同的原則，所以，在

6、澳大利亞天然氣上下游領(lǐng)域的監(jiān)管是分開的，上游領(lǐng)域的監(jiān)管職能是在能源部 長(zhǎng)理事會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下由礦產(chǎn)和石油資源部長(zhǎng)理事會(huì)（MCMPR）2行使的，因注2 :礦產(chǎn)和石油資源部長(zhǎng)理事會(huì)（MCMPR ）的組成方式同能源部長(zhǎng)理事會(huì)， 也是由聯(lián)邦政府和各州 （地區(qū)）的礦產(chǎn)和石油資源部長(zhǎng)組成的，其在油氣行業(yè)的主要職能是對(duì)上游勘探開發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。此，圖2及圖3所示僅是天然氣輸配領(lǐng)域的監(jiān)管框架圖1澳大利亞天然氣行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)*：此處的大用戶包括大型工商業(yè)用戶、天然氣電廠和城市配氣公司。圖2澳大利亞天然氣行業(yè)現(xiàn)行監(jiān)管框架、澳大利亞天然氣行業(yè)改革進(jìn)展情況以2001年6月成立能源部長(zhǎng)理事會(huì)（MCE）為標(biāo)志，澳大利亞天然氣

7、行業(yè)在以往6年改革（1994 2000年）的基礎(chǔ)上邁開了更大的改革步伐，改革的宗旨是建立全國(guó)統(tǒng)一的天然氣市場(chǎng)及其監(jiān)管框架，具體措施是：1、制定國(guó)家能源政策框架3在2001年6月的聯(lián)邦政府聯(lián)席會(huì)議上，各級(jí)政府同意制定國(guó)家級(jí)的能源政 策框架，作為各州（地區(qū)）能源政策的指導(dǎo)方針，以為整個(gè)能源領(lǐng)域創(chuàng)造穩(wěn)定而 全國(guó)統(tǒng)一的政策環(huán)境。政策框架所確定的目標(biāo)和原則是：推動(dòng)各地區(qū)之間的有效合作，并進(jìn)一步發(fā)展和完善全國(guó)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性能源 市場(chǎng)；制定國(guó)家級(jí)能源政策，建立全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管框架，確保能源政策和監(jiān)管環(huán) 境的穩(wěn)定、透明、公正，以吸引長(zhǎng)期投資，保障能源供應(yīng)的安全和可靠性； 鼓勵(lì)研究并采用提高能源利用效率的新技術(shù)、

8、鼓勵(lì)開發(fā)并利用低炭能源（包 括可再生能源），減少能源生產(chǎn)和利用對(duì)環(huán)境的影響；鼓勵(lì)開拓能源出口市場(chǎng)，努力提高澳大利亞在各類能源市場(chǎng)中的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。2、建立全國(guó)統(tǒng)一的能源監(jiān)管框架（1）成立能源部長(zhǎng)理事會(huì)（MCE）為了實(shí)現(xiàn)上述能源政策框架所確立的目標(biāo)，從國(guó)家層次上協(xié)調(diào)能源政策，以充分發(fā)揮國(guó)家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在該領(lǐng)域的作用，澳大利亞聯(lián)邦政府聯(lián)席會(huì)議（CoAG）于2001年6月成立了能源部長(zhǎng)理事會(huì)（MCE ）。MCE由聯(lián)邦和各州（地區(qū)） 能源部長(zhǎng)組成，是澳大利亞唯一負(fù)責(zé)能源政策制定的機(jī)構(gòu)， 其職能除了研究并提 出澳大利亞能源發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃以及實(shí)施戰(zhàn)略和規(guī)劃所需要解決的政策問題；協(xié)調(diào)國(guó)家級(jí)能源政策的制定和執(zhí)行， 以

9、避免各州（地區(qū)）政策與國(guó)家政策的不一致 性；促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的天然氣和電力市場(chǎng)的形成外， 還有一個(gè)很重要的方面是評(píng)估 天然氣和電力市場(chǎng)監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與潛力， 并提出改革措施；評(píng)估能源市場(chǎng)改革 進(jìn)程，并提出調(diào)整改革政策的建議。 MCE成立以后，在對(duì)澳大利亞能源行業(yè)的 改革情況作出了一系列評(píng)估的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步改革的原則和方向，包括： 改善和提高能源市場(chǎng)監(jiān)管的高效性、及時(shí)性和全國(guó)性；進(jìn)一步消除競(jìng)爭(zhēng)壁壘，并注3 :澳大利亞能源領(lǐng)域改革主要是在自然壟斷領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域并存的電力和天然氣行業(yè)進(jìn)行的，但因 我們考察的對(duì)象是其天然氣行業(yè)，本文的內(nèi)容也僅限于介紹澳大利亞天然氣行業(yè)的改革的情況，盡 管在澳大利亞

10、電力和天然氣的監(jiān)管是由同一機(jī)構(gòu)完成的。此外，能源領(lǐng)域改革的主要目標(biāo)是建立競(jìng) 爭(zhēng)性的能源市場(chǎng)，故沒有涉及其他已經(jīng)存在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的石油、煤炭等能源行業(yè)。將競(jìng)爭(zhēng)引入零售領(lǐng)域；擴(kuò)大天然氣利用等。為了實(shí)現(xiàn)這些改革目標(biāo)， MCE 還制 定了一攬子改革政策和實(shí)施計(jì)劃。（2）成立能源市場(chǎng)委員會(huì)（ AEMC ）和能源監(jiān)管委員會(huì)（ AER ） 2004 年 1 月發(fā)生于 Moomba 天然氣工廠的火災(zāi)事故所導(dǎo)致的燃?xì)夤?yīng)危 機(jī)，凸現(xiàn)了澳大利亞天然氣市場(chǎng)和政府監(jiān)管的重大缺陷： 由于沒有統(tǒng)一、 透明的 全國(guó)性天然氣市場(chǎng)， 沒有形成全國(guó)性的監(jiān)管體系， 因此在出現(xiàn)突發(fā)事故時(shí)， 能源 供應(yīng)安全的應(yīng)急機(jī)制根本無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，

11、無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)資源， 以保障供 應(yīng)安全。 深刻的教訓(xùn)促使了改革步伐的加快， 2004 年 6 月，各級(jí)政府首腦在 2001 年確定的“能源政策框架”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簽署了“澳大利亞能源市場(chǎng) 協(xié)議”。該協(xié)議將包括天然氣在內(nèi)的所有能源行業(yè)的監(jiān)管職能規(guī)范化，以促進(jìn)全 國(guó)統(tǒng)一的能源市場(chǎng)的建立和完善。 新協(xié)議的一項(xiàng)重要決定是成立兩個(gè)法定機(jī)構(gòu)作 為全國(guó)性能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。能源市場(chǎng)委員會(huì)（ AEMC ）：作為獨(dú)立的法人實(shí)體，對(duì) MCE 的政策指導(dǎo)負(fù) 責(zé)，并受制于 MCE 的政策指導(dǎo)。其主要職能是： 監(jiān)管市場(chǎng)參與者； 在 MCE 的授權(quán)下，制定或修改包括市場(chǎng)準(zhǔn)入程序在內(nèi)的電力和天然氣行業(yè)市場(chǎng)的 法規(guī)；制定和

12、修改與其職權(quán)范圍有關(guān)的法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則；評(píng)估市場(chǎng)發(fā) 展?fàn)顩r，并提出完善和發(fā)展市場(chǎng)的建議。 AEMC 有 3 名委員， 2 名（包括主 席 ）由各州任命； 1 名由聯(lián)邦任命。能源監(jiān)管委員會(huì) （AER ）：作為獨(dú)立的法人實(shí)體，其主要職能是在 MCE 以及 競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)（ ACCC ）的政策指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)包括輸電網(wǎng)和輸氣網(wǎng) 的準(zhǔn)入監(jiān)管在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。 AER 是 ACCC 的組成部分，但相對(duì)獨(dú)立于 ACCC行使職能。AER有3名委員，其中2名由各州任命；1名來自ACCC。上述兩個(gè)法定機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來自于由 MEC 批準(zhǔn)的行業(yè)征稅；其工作人員主要 由相關(guān)方面的專家組成。在新的監(jiān)管框架下， ACCC

13、仍保留原有的 1974 年交易行為法所賦予的 競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管職能以及與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)的法規(guī)修訂的核準(zhǔn)權(quán)和行業(yè)準(zhǔn)入法規(guī)的審批權(quán)； 而 ACCC 、AEMC 和 AER 之間的職能劃分、 信息交流和協(xié)商合作等事宜由三個(gè)機(jī) 構(gòu)所簽署的、并得到 MEC 批準(zhǔn)的諒解備忘錄規(guī)定。（ 3 ）向新框架過渡的三年計(jì)劃為了實(shí)施 2004 年能源市場(chǎng)協(xié)議，平穩(wěn)地向新的監(jiān)管框架過渡， MEC 制定 了一個(gè)三年計(jì)劃（ 2004 2006 ），具體規(guī)定了需要修改和制定的相關(guān)法律及其 時(shí)間表； 成立有關(guān)機(jī)構(gòu)， 原有機(jī)構(gòu)向新機(jī)構(gòu)移交職能和權(quán)力的程序和時(shí)間表； 天 然氣市場(chǎng)進(jìn)一步開放的方案和時(shí)間表。 按照三年過渡計(jì)劃， 原負(fù)責(zé)電力行業(yè)政策

14、 職能的國(guó)家電力市場(chǎng)部長(zhǎng)會(huì)議已并入 MEC ； AEMC 和 AER 也已根據(jù) 2004 年通過的有關(guān)設(shè)立這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的立法成立， 并即將開始運(yùn)行。屆時(shí)原有的各州（地 區(qū)）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及國(guó)家電力法規(guī)管理局 （MECA ）將向這兩個(gè)新機(jī)構(gòu)移交其所承 擔(dān)的監(jiān)管職能和權(quán)力。 到 2006 年底， 全國(guó)性的監(jiān)管機(jī)制將正式運(yùn)行，天然氣和 電力的配送和零售業(yè)務(wù)也要按 2004 年簽訂的“能源市場(chǎng)協(xié)議”運(yùn)行。3、其他改革措施除了建立包括天然氣在內(nèi)的全國(guó)性能源行業(yè)監(jiān)管框架外， 其他改革措施還有： （1）進(jìn)一步開放天然氣上游市場(chǎng)：將實(shí)施更為靈活的探礦權(quán)制度，使那些 已發(fā)放了許可證、卻未投入工作量的區(qū)域的探礦權(quán)能夠

15、及時(shí)地轉(zhuǎn)移到新的投資者 手里，并在上游基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┑谌綔?zhǔn)入制度， 以鼓勵(lì)對(duì)天然氣勘探開發(fā)領(lǐng) 域進(jìn)行更多的有效投資。 礦產(chǎn)與石油資源部長(zhǎng)理事會(huì)還就目前的準(zhǔn)入制度提交了 評(píng)估報(bào)告，向 MCE 提出了進(jìn)一步開放該領(lǐng)域的建議。2 ）制定國(guó)家天然氣法規(guī) ：內(nèi)容包括規(guī)定各州在建立天然氣共同市場(chǎng)方面 的責(zé)任和義務(wù)；天然氣行業(yè)（特別是管網(wǎng)系統(tǒng)）準(zhǔn)入機(jī)制的目標(biāo)和制度安排；以 及開放零售競(jìng)爭(zhēng)的原則和制度安排等。該法規(guī)將由 MCE 責(zé)成 AEMC 根據(jù)其對(duì) 中介機(jī)構(gòu)生產(chǎn)力委員會(huì)（ Productivity Commission ）所提交的“當(dāng)前全國(guó)天 然氣準(zhǔn)入制度評(píng)估報(bào)告” 的意見制定， 該項(xiàng)評(píng)估工作是 MC

16、E 委托生產(chǎn)力委員會(huì) 完成的。（ 3）修改和制定相關(guān)法律程序：為了使新體制能夠正常運(yùn)行， MCE 正在制 定一個(gè)更加清晰、透明的法規(guī)修訂程序，所有的行業(yè)參與者，包括能源公司（生 產(chǎn)商、供應(yīng)商、運(yùn)輸商） 、各類用戶以及行業(yè)監(jiān)管者（ AEMC 、AER 和 ACCC ） 都將納入該程序的規(guī)定。按照上述設(shè)想，在改革到位以后，新的監(jiān)管框架如圖 3 所示：圖3改革到位以后的監(jiān)管架構(gòu):執(zhí) i行:層:(:實(shí)I:施I:監(jiān)I:管;)能源市場(chǎng)管理委員會(huì)聯(lián)邦法院1競(jìng)爭(zhēng)仲裁庭Ji核準(zhǔn)決策競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)(ACCCACCC AER AEMC之間的諒解備忘錄(AEMC能源部長(zhǎng)理事會(huì)（MEC只 對(duì) 天 然 氣輸決定入電力

17、申請(qǐng)?zhí)幠茉幢O(jiān)管委員會(huì)（AER*政策層制定政蘆聯(lián)邦政府聯(lián)席會(huì)議（CoAG注1: MCE有權(quán)對(duì)AEMC發(fā)布約束性政策指導(dǎo)并質(zhì)詢 AEMC注2:油氣資源方面的政策職能仍由礦產(chǎn)與石油資源部長(zhǎng)理事會(huì)負(fù)責(zé)，但能源部長(zhǎng)理事會(huì)有協(xié)調(diào)職能。由上圖可以看出，新的監(jiān)管框架是政策制定與政策實(shí)施相對(duì)分離的監(jiān)管模式， 如果在行業(yè)參與者之間，或監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)參與者之間出現(xiàn)分歧， 并且協(xié)商和調(diào) 解無(wú)效的話，則可通過法院仲裁解決。4、改革效果澳大利亞歷時(shí)十余年的改革成效明顯：天然氣上游領(lǐng)域有多家生產(chǎn)開發(fā)商參 與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而使其探明儲(chǔ)量增加很快；全國(guó)8個(gè)州（地區(qū)）中有5個(gè)州（地 區(qū)）的電力批發(fā)市場(chǎng)得到了高度整合； 在發(fā)電和天然

18、氣生產(chǎn)領(lǐng)域以及東部、南部各州之間的輸電網(wǎng)和天然氣管輸領(lǐng)域吸引了大量的投資；在大中型商業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了有效的批發(fā)和零售競(jìng)爭(zhēng)，并在部分州實(shí)現(xiàn)了小用戶的零售競(jìng)爭(zhēng)； 提高了網(wǎng)絡(luò)的 可靠性，實(shí)現(xiàn)了高水平的供應(yīng)安全保障。改革也帶來了天然氣行業(yè)的大發(fā)展，天然氣的探明經(jīng)濟(jì)儲(chǔ)量十年里增加了1.5倍，由91 92年度的1萬(wàn)億M3增加到2002年的2.5萬(wàn)億M3;產(chǎn)量由 91 92年度的215億M3增加到2001 02年度的350億M3； LNG出口量 由91 92年度的340萬(wàn)噸增加到800萬(wàn)噸；天然氣作為一次能源的消費(fèi)量由91 92年度的0.66 X 101 焦耳增加到2003-04 年度的1.04 X 10 1

19、焦耳。 與此同時(shí)，天然氣管網(wǎng)的發(fā)展也很迅速，其輸配能力增加了80%以上。三、啟示與借鑒1、構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是促進(jìn)天然氣行業(yè)發(fā)展的重要因素通過對(duì)澳大利亞的考察，我們深刻地感到，構(gòu)建合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是促進(jìn)天然 氣行業(yè)發(fā)展的重要因素。所謂合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)就是要符合天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的特點(diǎn)及其發(fā)展規(guī)律。天然氣 行業(yè)是競(jìng)爭(zhēng)性與自然壟斷性并存的行業(yè)，其上游勘探開發(fā)領(lǐng)域和下游批發(fā)零售領(lǐng) 域是可競(jìng)爭(zhēng)的，而其輸配系統(tǒng)則是自然壟斷環(huán)節(jié)。 因此，在前兩個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該采取 開放市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)的政策，這不僅能夠引入更多的資金、更多的技術(shù)；而且也 能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于行業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用。而對(duì)于管輸和配氣系統(tǒng)這一典 型的網(wǎng)絡(luò)依存型

20、自然壟斷領(lǐng)域，為了保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的有效性，以吸引 投資，可以采取壟斷經(jīng)營(yíng)的政策， 但須以政府的監(jiān)管來有效遏制市場(chǎng)權(quán)力的濫用。 這樣的改革是目前國(guó)際上許多國(guó)家已經(jīng)完成或正在進(jìn)行的改革，其結(jié)果將形 成如下的行業(yè)結(jié)構(gòu)：眾多的生產(chǎn)商 （供應(yīng)商 ）與國(guó)有石油公司一起參與天然氣批發(fā) 市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)；大型工業(yè)用戶、 電廠和城市配氣公司可以在天然氣批發(fā)市場(chǎng)上任意 選擇供應(yīng)商； 家庭用戶和商業(yè)用戶則通過配氣公司供氣。 而所有的氣都通過獨(dú)立 的運(yùn)輸公司的管網(wǎng)運(yùn)送。 目前，澳大利亞天然氣行業(yè)已基本形成了這樣的市場(chǎng)結(jié) 構(gòu)，正在進(jìn)一步向零售競(jìng)爭(zhēng)（即逐步允許小用戶自主選擇供應(yīng)商）推進(jìn)。鑒于我國(guó)是天然氣資源相對(duì)匱乏而資

21、源探明程度又較低的國(guó)家，我們特別提 出，應(yīng)該借鑒澳大利亞在上游資源領(lǐng)域采取的開放政策。 根據(jù)我國(guó)目前上游資源 勘探開發(fā)中存在的問題， 我們認(rèn)為應(yīng)該在礦權(quán)的獲得中引入市場(chǎng)機(jī)制， 并采取包 括提高獲得探礦許可的成本并嚴(yán)格執(zhí)行許可條件等措施杜絕在區(qū)塊的獲得中存 在的“跑馬圈地”現(xiàn)象，促使未按規(guī)定投入資金和工作量的區(qū)塊轉(zhuǎn)讓，同時(shí)，修 改對(duì)外合作的產(chǎn)品分成合同條件， 并盡快制定民間資本進(jìn)入上游領(lǐng)域的具體規(guī)定 和措施，以吸引新的投資、技術(shù)和開采思路。2、建立全國(guó)性監(jiān)管體系是天然氣行業(yè)發(fā)展的可靠保證澳大利亞天然氣行業(yè)改革的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是行業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與監(jiān)管體制的改 革是互動(dòng)的。 在天然氣行業(yè)發(fā)展的初期， 全

22、國(guó)性的天然氣市場(chǎng)尚未形成時(shí)， 僅有 地區(qū)性的監(jiān)管是足以應(yīng)對(duì)本地區(qū)內(nèi)天然氣發(fā)展的有關(guān)問題的， 但當(dāng)行業(yè)的發(fā)展已 經(jīng)對(duì)建立全國(guó)統(tǒng)一的天然氣市場(chǎng)提出了要求， 而國(guó)家能源政策的目標(biāo)也已確定為 建立全國(guó)性天然氣市場(chǎng)的情況下， 統(tǒng)籌規(guī)劃并建立全國(guó)性的監(jiān)管體系， 就顯得十 分必要和迫切了。澳大利亞包括天然氣行業(yè)在內(nèi)的能源領(lǐng)域監(jiān)管體制的改革正是 在建立全國(guó)性能源市場(chǎng)的背景下進(jìn)行的。對(duì)于我們這樣一個(gè)能源行業(yè)相對(duì)落后而能源需求又極其旺盛的國(guó)家而言， 這 應(yīng)該是一個(gè)更為迫切的需要解決的問題。 目前，我國(guó)政府的能源管理職能分散于 近十余個(gè)部門，管理分散、交叉、重疊，并存在著嚴(yán)重的管理“真空” 。同時(shí)， 政企不分的弊病

23、依然存在， 國(guó)有石油公司既是其他市場(chǎng)參與者的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手， 又是 市場(chǎng)規(guī)則制定的參與者， 其雙重身份阻礙了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境的形成。 上述情 況不僅導(dǎo)致國(guó)家對(duì)能源長(zhǎng)期發(fā)展的目標(biāo)和基本政策問題缺乏基本的研究和統(tǒng)籌 規(guī)劃，也大大增加了政府管理的不確定性和企業(yè)投資與經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)， 既不利于國(guó) 內(nèi)公司的成長(zhǎng)壯大， 又難以為國(guó)內(nèi)外民間投資者提供穩(wěn)定的政策環(huán)境。 因此，亟 需改革目前的能源管理體制。實(shí)際上， 國(guó)務(wù)院已經(jīng)意識(shí)到缺乏高層次的綜合性能源管理的弊病， 因此，直 屬國(guó)務(wù)院的能源辦公室的籌建工作已經(jīng)啟動(dòng)。 但是，僅僅只有一個(gè)高層次的議事 機(jī)構(gòu)是不夠的， 它必須有一整套的機(jī)制和機(jī)構(gòu)相配合， 才能夠真正承擔(dān)起使

24、整個(gè) 能源行業(yè)健康、有序、快速發(fā)展的責(zé)任。3在構(gòu)建全國(guó)性監(jiān)管框架方面，澳大利亞可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)是：成立涵蓋了石油、天然氣、電力、煤炭等各種能源的高層次綜合性實(shí)體部 門作為國(guó)家能源管理部門。該部門的職能是從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)研究和 制定能源長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和能源安全戰(zhàn)略以及能源資源開發(fā)利用政策；確定 能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)政策并制定相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)則；確定能源監(jiān)管體制的模式、制 定監(jiān)管原則和政策；指導(dǎo)和監(jiān)控能源領(lǐng)域的各項(xiàng)改革；開展能源領(lǐng)域的國(guó) 際合作；研究能源開發(fā)利用中的環(huán)境問題，并提出相應(yīng)的政策。澳大利亞 能源部長(zhǎng)理事會(huì)就是在聯(lián)邦制的國(guó)體下負(fù)責(zé)國(guó)家能源管理的機(jī)構(gòu)，對(duì)于中 央集權(quán)制的我國(guó)而言，就是成立能源部作為全國(guó)

25、唯一的負(fù)責(zé)能源政策的機(jī) 構(gòu)。將政策制定層與政策實(shí)施層分開，采取獨(dú)立監(jiān)管的模式，即設(shè)立專門監(jiān)管 機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)既受政府能源主管部門的政策指導(dǎo)，但也有法定的獨(dú)立實(shí)施 監(jiān)管的權(quán)力。圖 3 清楚地顯示了澳大利亞監(jiān)管框架的的這一特點(diǎn)。獨(dú)立監(jiān) 管的優(yōu)點(diǎn)一是能避免政治對(duì)于日常監(jiān)管職能和執(zhí)行活動(dòng)的不恰當(dāng)干預(yù)，避 免特殊利益集團(tuán)（如企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和其他非政府集團(tuán)）對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出 不恰當(dāng)?shù)睦嬖V求；二是使政策制定層有更多的精力研究大政方針，并能 確保監(jiān)管是由具有高水平專業(yè)技能的專家來實(shí)施的，以切實(shí)地提高能源政 策的水平、改善監(jiān)管的質(zhì)量和確保穩(wěn)定和可預(yù)期的監(jiān)管環(huán)境；三是有利于 形成政策制定和實(shí)施的內(nèi)部制約機(jī)制。目前，

26、許多國(guó)家都采取了這樣的監(jiān) 管模式。針對(duì)天然氣行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的不同特點(diǎn)，采取不同的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和監(jiān)管政 策。在非自然壟斷領(lǐng)域，即上游勘探開發(fā)和下游銷售領(lǐng)域逐步放松管制、 充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，政府的監(jiān)管主要體現(xiàn)在與技術(shù)相關(guān)的質(zhì)量、 安全、環(huán)境等方面以及對(duì)礦權(quán)的管理和資源租金的收取上；而在“市場(chǎng)失 靈”的自然壟斷領(lǐng)域，即長(zhǎng)距離運(yùn)輸和城市配氣領(lǐng)域，則除技術(shù)監(jiān)管外， 主要是應(yīng)對(duì)管網(wǎng)的準(zhǔn)入以及管輸和配送價(jià)格實(shí)施經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。以政府的經(jīng)濟(jì) 監(jiān)管替代市場(chǎng)機(jī)制，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。通過構(gòu)建市場(chǎng)作用和政府 管制相結(jié)合的機(jī)制， 為天然氣行業(yè)的所有參與者創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境； 為產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的投資和經(jīng)營(yíng)者以及消

27、費(fèi)者尋找到一個(gè)利益平衡點(diǎn)。 在構(gòu)建新監(jiān)管框架的同時(shí)，修改并完善其法律體系，以確保改革過程的合 法性和改革結(jié)果的可預(yù)見性。法律先行是澳大利亞政府實(shí)施能源行業(yè)改革 的原則，改革以來制定的各種法律法規(guī)成為政府指導(dǎo)改革進(jìn)程、主管部門 和監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定具體的改革政策和方案、企業(yè)調(diào)整經(jīng)營(yíng)方式的基本依據(jù)， 從而使整個(gè)行業(yè)的改革在法律設(shè)定的框架內(nèi)有序進(jìn)行，并最終得以實(shí)現(xiàn)政 府的目標(biāo)。鑒于我國(guó)天然氣行業(yè)立法嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀，加快立法程序，建 立完整、透明、公平的，以市場(chǎng)化原則為基礎(chǔ)的法律規(guī)制框架就成為我國(guó) 天然氣行業(yè)在起步初期就能夠步入良性發(fā)展軌道的必由之路。4強(qiáng)化改革過程的監(jiān)控和領(lǐng)導(dǎo)，使新、舊體制得以平穩(wěn)過渡。澳

28、大利亞政府十分重視能源領(lǐng)域的改革，都通過高層決策和監(jiān)控直接領(lǐng)導(dǎo)了 這一改革，改革過程體現(xiàn)了高層主導(dǎo)、注重調(diào)查研究、法律先行的特點(diǎn)。澳大利亞聯(lián)邦政府聯(lián)席會(huì)議 (CoAG )為能源改革確定清晰的目標(biāo)，在 CoAG 的領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)下，能源部長(zhǎng)理事會(huì)( MCE )制定了切實(shí)可行的改革方案及詳細(xì) 的實(shí)施計(jì)劃和時(shí)間表，并始終監(jiān)控著改革的進(jìn)程。無(wú)論是 CoAG 的能源改革目標(biāo)，還是 MCE 的改革方案和計(jì)劃都是在對(duì)澳大 利亞能源市場(chǎng)的狀況進(jìn)行了充分的調(diào)研和評(píng)估以后才確定的。 在每一個(gè)改革措施 實(shí)施以后， CoAG 也要責(zé)成 MCE 組織有關(guān)方面對(duì)改革過程及其成效進(jìn)行評(píng)估， 并對(duì)所提交的評(píng)估報(bào)告作出積極的反應(yīng)。 評(píng)估工作有的是由政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)完成 的，如對(duì)天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域及其基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)入情況的評(píng)估就是由主管該領(lǐng)域 的政府部門礦產(chǎn)和石油資源部長(zhǎng)理事會(huì)（MCMPR ）負(fù)責(zé)的；而有的是由獨(dú)立的 中介機(jī)構(gòu)完成的，如對(duì)天然氣管網(wǎng)準(zhǔn)入制度的評(píng)估就是由全國(guó)生產(chǎn)力委員會(huì)獨(dú)立 作出的。所有的評(píng)估報(bào)告都要分析現(xiàn)狀、找出問題并提出下一步改革的建議。MCE應(yīng)及時(shí)對(duì)這些評(píng)估報(bào)告作出反應(yīng)，