美國預算法律規(guī)章制度考察報告樣本

1、 HYPERLINK / 更多企業(yè)學院： 中小企業(yè)治理全能版183套講座+89700份資料總經(jīng)理、高層治理49套講座+16388份資料中層治理學院46套講座+6020份資料國學智慧、易經(jīng)46套講座人力資源學院56套講座+27123份資料各時期職員培訓學院77套講座+ 324份資料職員治理企業(yè)學院67套講座+ 8720份資料工廠生產(chǎn)治理學院52套講座+ 13920份資料財務治理學院53套講座+ 17945份資料銷售經(jīng)理學院56套講座+ 14350份資料銷售人員培訓學院72套講座+ 4879份資料美國預算法律制度考察報告（一）編者按：按照財政部黨組批準的2010年外事打算，2010年10月21日至

2、26日，條法司和國際司組織考察團赴美國對預算法律制度進行了考察學習?；貒螅勒湛疾烨闆r撰寫了“美國預算法律制度考察報告”。報告上報部領導批閱后，李勇副部長批示“這是一份專門有價值的考察報告，既系統(tǒng)梳理了美國的預算法律制度，又為加強和改進我預算法律體系提出了專門好的建議，此類考察能夠講是有實效的”?，F(xiàn)將考察報告分二期刊出，供大伙兒研究參考。 依照我部外事打算安排，2010年10月21日至26日，條法司組織考察團赴美國對預算法律制度進行了考察?？疾靾F由條法司、國際司有關人員組成。考察團訪問了美國聯(lián)邦治理和預算辦公室、財政部、國會預算辦公室、紐約市治理和預算辦公室、紐約市獨立預算辦公室等預算治理部

3、門?，F(xiàn)將有關情況報告如下：一、美國聯(lián)邦預算法律制度差不多情況現(xiàn)行美國預算法律制度由為數(shù)眾多的預算治理法律組成。自1789年美國預算制度建立以來，其預算治理先后經(jīng)歷了國會主導預算治理過程（1789年1921年）、總統(tǒng)主導預算編制過程（1921年1974年）、國會和總統(tǒng)共同操縱預算治理過程（1974年至今）三個歷史時期。伴隨這三個時期預算治理權的加強和轉移，美國出臺了一系列的法案（見表）。這一系列法案構成了美國現(xiàn)行預算法律制度體系，要緊包括1870年反超支法、1921年預算與審計法、1974年國會預算和截留操縱法、1985年平衡預算和赤字操縱法、1990年預算執(zhí)行法等，上述法律的要緊內(nèi)容均被編入美

4、國法典第31卷（貨幣與財政）。從法律淵源上看，美國預算法律制度起源于美國憲法有關財政治理的條款。從進展歷史上看，1974年是美國預算法律制度建設的分水嶺，1974年制定的國會預算和截留操縱法在美國預算法律制度體系中起到支架作用。表1 美國聯(lián)邦預算史重大事件（法案）簡表年份法案要緊內(nèi)容及改革事項1789年憲法給予國會征稅和借款的權力，要求所有預算支出必須經(jīng)國會批準后才可從財政部支出。1802年 至1867年1802年成立眾議院籌款方式與方法委員會，1816年成立參議院財政委員會，1865年成立眾議院撥款委員會，1867年成立參議院撥款委員會。1870年國會制定反超支法，規(guī)定財政資金使用要幸免過度

5、支出產(chǎn)生赤字。1921年國會制定預算與審計法，授權總統(tǒng)在預算編制中起主導作用。在財政部成立預算局和政府審計辦公室。1939年將預算局由財政部移至總統(tǒng)行政辦公室，并擴大其職責權限。1974年國會制定預算和截留操縱法，建立國會的預算審議流程，成立眾議院和參議院預算委員會，成立國會預算辦公室。1980年國會啟動預算綜合修正程序（Omnibus Reconciliation Process），在國會預算審議過程中第一次使用修正議案。1985年國會制定平衡預算和赤字操縱法，設立預算赤字減少的目標。1990年國會制定預算執(zhí)行法，建立自主支出的上限和法定支出的量入為出原則。1991年國會制定首席財務官法，規(guī)

6、定每個要緊行政部門要配備一名首席財務官，對本單位的預算實行整體操縱，參與本部門會計和預算治理的全過程。1993年國會制定政府績效和成果法，規(guī)定自1999財年開始，政府所有項目開支要制定績效措施并進行績效評價。1995年國會制定未安排資金托付事權法，對1974年國會預算法進行了修改，限制聯(lián)邦政府未經(jīng)國會的充分研究和審議，向州、地點和部族政府或私人部門托付不提供資金的事權。2002年至今1998年-2001年連續(xù)出現(xiàn)四年的財政盈余后，預算執(zhí)行法終止。2002年美國重新出現(xiàn)財政赤字，并在以后財年屢創(chuàng)新高，2009年達到1.4萬億美元。2010年美國財政赤字1.3萬億美元，赤字率8.9%；國債余額13

7、.5萬億美元，債務率92.5%。（一）美國憲法是預算治理權力的源泉美國憲法于1789年生效，它是美國的全然大法，奠定了美國政治制度的法律基礎。美國憲法除序言外共有7條，以后又產(chǎn)生了27個修正案。憲法第一條是有關立法機關的規(guī)定，其中對財政權的規(guī)定包括：國會擁有征稅和發(fā)債的權力，用于為美國償還債務、提供防務和一般福利；眾議院負責提出籌集收入的議案，參議院能夠參與籌集收入議案的修改；非經(jīng)通過依法作出的撥款決定，不得從國庫中支取資金；所有公共資金的定期會計記錄和報表都應當經(jīng)常公布等（美國憲法第1條第7款、第1條第8款、第1條第9款）。國會憑借美國憲法第1條第1款授予的立法權，在行使其財政治理權限的過程

8、中制定了許多有關預算治理的法律制度。（二）反超支法強化了對聯(lián)邦政府部門支出的治理美國建國之后，在較長一段時期內(nèi)，國會擁有預算治理的主導權，政府部門的預算編制、執(zhí)行均受制于國會。十九世紀后期，由于缺乏法律約束，美國聯(lián)邦政府部門的開支經(jīng)常超出其預算撥款額，然后以“撥款不足”為理由要求國會支付賬單。為了更好地操縱政府支出，1870年美國國會頒布了撥款法案，對撥款程序和方式進行改革，其中包括后來被稱為反超支法(The Anti-deficiency Act)的法律。反超支法規(guī)定在一個預算年度內(nèi)，聯(lián)邦政府部門的支出不得超出其獲得的國會撥款額，也不得簽訂導致以后支付超出國會撥款額的合同。目前，反超支法中仍

9、然有效的內(nèi)容被編入美國法典第31卷第二篇“預算程序”第13章“撥款”第3子章“撥款的限制、例外和處罰”中和第15章“撥款會計”第2子章“用款打算”中，要緊規(guī)定：聯(lián)邦政府或者哥倫比亞特區(qū)政府的官員或者雇員不得超出撥款的額度進行支出、授權支出或者發(fā)生債務；除法律授權外不得在撥款前簽訂導致政府支付的合同或債務；依照1985年平衡預算和赤字操縱法已被沒收的資金不得用于支出、授權支出、發(fā)生債務或者簽訂合同；不得超出用款打算或者部門條例中制定的支出打算的額度進行支出、授權支出或者發(fā)生債務；對違反上述規(guī)定的聯(lián)邦政府部門或者哥倫比亞特區(qū)政府的官員或者雇員，將依照情節(jié)輕重受到臨時停薪停職、革職的行政處罰或者兩年

10、以內(nèi)監(jiān)禁、5000美元以內(nèi)罰款的刑罰；發(fā)生上述違法行為，部門首長必須向總統(tǒng)、國會報告，報告的復印件要同時傳送給總審計長。（三）1921年預算與審計法統(tǒng)一了預算編制權20世紀往常，美國聯(lián)邦政府預算采取的是聯(lián)邦各部門和機構直接向國會要求預算撥款的形式，預算制度缺乏統(tǒng)一性。進入所謂的進步時代（the Progressive Era）之后，美國立法和行政機構都認為有必要對預算程序和財政政策采取更加集權的解決方案，因此制定了1921年預算與審計法(The Budget and accounting Act of 1921)。該法共三部分內(nèi)容，分不是定義、預算和審計。該法明確給予總統(tǒng)提交聯(lián)邦預算的權力，并

11、將總統(tǒng)提交預算的過程法律化，規(guī)定了總統(tǒng)向國會提交預算的時刻、預算要緊內(nèi)容、補充預算提交條件及方式等。同時規(guī)定，除非經(jīng)國會兩院之一要求，聯(lián)邦部門或機構的任何官員或者雇員不得向國會提交有關預算要求、增加預算的要求和政府收入解決方案等。為協(xié)助行政當局做好預算預備和執(zhí)行工作，該法規(guī)定設立預算局（原設在財政部，1939年移至總統(tǒng)行政辦公室，1970年重組成立為預算和治理辦公室OMB），屬于總統(tǒng)辦公室系統(tǒng)，負責監(jiān)督行政機構預算的執(zhí)行。為了有效地監(jiān)督行政機構的預算執(zhí)行，該法還規(guī)定設立審計署（2004年更名為政府問責辦公室GAO），屬于國會機構，職責是對行政機構賬目進行獨立審計，向國會提交審計報告和行政機構違

12、反財政法律情況的報告。1921年預算與審計法的要緊內(nèi)容被編入美國法典第31卷第1篇“總則”下的第1章“定義”、第3章“財政部”、第5章“治理和預算辦公室”、第7章“政府問責辦公室”和第2篇“預算程序”之中。（四）國會預算和截留操縱法（1974年預算法）構建了國會預算治理的總體框架，強化了國會預算治理權1、立法背景及核心內(nèi)容從20世紀70年代起，美國國會逐漸意識到聯(lián)邦預算程序存在兩大問題。一方面，國會缺乏研究預算的手段和資源，預算審查只是每年對總統(tǒng)預算所含的各項支出及收入建議進行逐案研究，無法形成一個總體政策框架。另一方面，由于總統(tǒng)對國會撥款具有一定的截留權，使得某個項目的預算雖已在國會通過，但

13、總統(tǒng)在執(zhí)行中以向國會提議取消項目或推遲項目執(zhí)行的方式將項目撥款臨時凍結，從而阻礙項目實施。當時的美國總統(tǒng)尼克松頻繁使用截留權，截留了高達150億美元的差不多國會批準的高速路建設和污染防治項目的資金。為解決上述問題，國會制定了1974年國會預算和操縱截留法(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 )，也稱為1974年預算法。該法的核心內(nèi)容是其第三篇國會預算程序，對年度預算過程規(guī)定了明確的時刻表（見表二），并建立了操縱截留的制度體系，是美國預算法律制度中的支架性法律，要緊內(nèi)容被編入美國法典第31卷第2篇“預算程序”中

14、。該法規(guī)定設立眾議院和參議院預算委員會，工作中心是聯(lián)邦預算政策，專門負責起草國會年度預算打算、預算決議和與預算相關的法律修改，并監(jiān)控聯(lián)邦政府在預算方面的行動。同時，為了提升國會預算研究能力，該法規(guī)定設立國會預算辦公室（CBO），其要緊職責是進行年度經(jīng)濟形勢預測，制定預算底線，審議總統(tǒng)年度預算建議、評估國會各專門委員會涉及支出的立法、評估國會已通過的支出立法對預算和經(jīng)濟的阻礙、依照未安排資金托付事權法的規(guī)定預備報告等預算相關工作，為國會預算委員會、撥款委員會和其他專門委員會有關預算的工作提供支持。表二 國會預算過程表時刻（之前或當日）需完成的事項2月第一個周一總統(tǒng)向國會提交預算2月15日國會預算

15、辦公室向預算委員會上交報告不晚于總統(tǒng)提交預算后六周國會各委員會向兩院預算委員會提交意見和預測數(shù)，兩院預算委員會起草預算決議案4月1日參議院預算委員會就預算共同決議案作報告4月15日國會兩院表決通過預算共同決議案5月15日眾議院開始審議年度撥款案6月10日眾議院撥款委員會就上年年度撥款案作報告6月15日國會兩院完成有關調整現(xiàn)行法律的行動6月30日眾議院表決通過年度撥款案10月1日財政年度開始2、有關預算工作分工的規(guī)定依照1974年預算法的規(guī)定，收到總統(tǒng)預算請求后，國會參眾兩院預算委員會要進行聽證會，同意行政機構官員、學界和工商界的專家、國家社團的代表、國會議員及社會公眾的證詞、證言。同時，國會其

16、他委員會依照職能劃分，就總統(tǒng)預算請求中與之相關的項目進行審議。這些委員會需要在國會收到總統(tǒng)預算請求后六周內(nèi)就相關項目的撥款或收入水平提交“觀點和預測”（“views and estimates”）。2月，國會預算辦公室要向兩院預算委員會提交有關預算和經(jīng)濟展望的年度報告。3月，國會預算辦公室要向兩院預算委員會和撥款委員會提交對總統(tǒng)預算請求的分析報告。3、預算共同決議案及要緊內(nèi)容國會通過的預算共同決議案(concurrent resolution on the budget) 是對總統(tǒng)預算要求所做出的回應，決定立即到來財政年度的預算規(guī)模和其后至少4個財年的預算打算規(guī)模，是國會有關預算的總體政策框架

17、和指導具體支出和收入立法工作的載體。1974年預算法對預算共同決議案的產(chǎn)生程序作了規(guī)定，要緊內(nèi)容是：每年3月，依照總統(tǒng)預算請求、聽證會獲得的信息、其他委員會的“觀點和預測”以及預算辦公室的報告，兩院預算委員會各自起草預算決議案，起草工作是通過一系列的公開會議來實現(xiàn)的，這一過程又被稱為預算修改（mark-ups）。在此過程中，預算委員會成員能夠提出自己的預算打算并對預算決議案進行修改。預算修改過程結束后，兩院預算委員會向參眾兩院分不提交預算決議案，兩院通過后再提交國會全體會議通過，形成預算共同決議案。預算共同決議案不屬于法律，無須送總統(tǒng)簽署，因此對總統(tǒng)并不構成法律約束，但對國會兩院有關預算的工作

18、起到約束和指導作用。在立法程序上，1974年預算法為國會特不是參議院表決通過預算決議案提供了“快車道”，預算決議案的辯論時刻和修改范圍都有所限制，與一般法律議案不同，正常情況下預算決議案都會較快通過。如1974年預算法第305節(jié)規(guī)定，參議院對預算決議案的辯論時刻不得超過50個小時，并在參議院多數(shù)黨和少數(shù)黨之間平均分配。除了時刻限制外，1974年預算法第305節(jié)（b）款還規(guī)定，有關預算決議案的修改建議必須符合緊密相關(germane)的原則，符合以下條件：（1）僅為刪除決議案的文字；（2）改變決議案的數(shù)字（金額）或日期；（3）在決議案中增加有關表達參議院或國會就預算事務看法的文字。一項對預算決議

19、案的修改建議被參議員以不符合相關要求提出議程限制時，只有獲得3/5的極大多數(shù)投票才能取得豁免。總之，國會預算共同決議案使得國會能夠采取快速立法程序形成自己的年度預算打算，使得國會能夠在自己的預算打算框架內(nèi)提出收入和支出建議，為國會在年度收入和支出立法工作中提供指引。1974年預算法第301節(jié)規(guī)定了預算共同決議案的差不多內(nèi)容，要緊包括：（1）預算總額(budget totals)：預算總額在預算決議案中分不以預算累計(budget aggregates)和各委員會預算分配額(committee allocations)兩種形式表現(xiàn)，預算累計是決議案包括的每一預算年度的總收入（total reve

20、nue）、新預算總授權額度 (total new budget authority)、總支出(total outlay)和社會保障的總收入和支出的合計數(shù)額。1974年預算法第311節(jié)對國會審議突破預算決議案規(guī)定的預算總額水平的法律議案設定35極大多數(shù)投票議程限制（point of order），即除獲得超過議員總數(shù)35的極大多數(shù)投票取得豁免外，國會兩院都不得審議任何突破預算決議案規(guī)定的預算總額水平的法律議案。1974年預算法第301節(jié)規(guī)定了預算在各委員會的分配，要求有關預算決議案的會議報告要向參議院各委員會分配適當水平的預算和支出授權，兩院撥款委員會要將預算分配額再向各自所屬的12個附屬委員會

21、進行分配，委員會和附屬委員會預算分配額的執(zhí)行也是通過議程限制，除非獲得35極大多數(shù)投票，委員會不得審議有關預算授權和支出超出其分配額的法律議案。（2）依照預算功能劃分的預算明細(spending broken down by budget function )：聯(lián)邦支出按功能的明細列表是預算決議案第二項差不多內(nèi)容。預算決議將聯(lián)邦支出按照功能劃分為國防、農(nóng)業(yè)、健康等二十個類不，為國會在支出類不上確定聯(lián)邦資源分配的優(yōu)先政策提供了手段。（3）有關調整現(xiàn)行法律的指令(reconciliation instructions)：調整現(xiàn)行法律的指令曾經(jīng)被國會用作在財政年度末期通過立法活動對收入和支出水平進行

22、微調的工具。近年來，國會和總統(tǒng)都將減少聯(lián)邦赤字作為重要任務，經(jīng)常通過調整法律指令來削減赤字，因此調整現(xiàn)行法律的指令成為預算決議案中的重要內(nèi)容。1974年預算法第310節(jié)規(guī)定了調整現(xiàn)行法律的程序，為國會通過快速程序以綜合議案的形式來改變預算收入和削減定向支出提供保障。在一般立法程序下，這種大規(guī)模和復雜的法律議案是專門難被通過的。因為為了達到節(jié)約預算的目的，這種綜合議案往往包含調整稅率或者對一些專門受歡迎的社會福利項目進行削減或限制的內(nèi)容，立法的阻力較大。而就支出而言，由于權利性支出和其他定向支出大約占聯(lián)邦預算支出的三分之二（其中大部分為社會福利項目），這種法律調整對削減赤字至關重要。利用調整現(xiàn)行

23、法律的程序，國會指導各委員會在一定日期前向預算委員會報告各自管轄的法律應當依照預算作出的調整，兩院預算委員會將各委員會有關法律修改的建議匯總為一個綜合調整議案，最終得出通過修改現(xiàn)行法律，收入和定向支出能夠變化的總額。此外，調整現(xiàn)行法律的指令還被用來確定國債法定限額（即國債余額）調整的數(shù)額。（4）國會預算執(zhí)行機制(congressional budget enforcement mechanisms): 國會預算執(zhí)行機制包括量入為出議程限制(pay-as-you-go point of order)、自主支出預算上限和防火墻議程限制(discretionary caps/firewall poi

24、nt of order)及儲備基金(reserve fund)三大機制。依照1974年預算法第302節(jié)和第311節(jié)的規(guī)定，對預算累計和委員會預算分配額分不設定了約束和執(zhí)行機制。由于1985年平衡預算和赤字操縱法和1990年預算執(zhí)行法對量入為出議程限制、自主支出預算上限和防火墻議程限制均進行了修改，因此，那個地點僅對儲備基金進行講明。在缺乏儲備基金的情況下，一項通過增加收入來彌補定向支出的立法，假如導致預算累計被突破或者委員會預算分配額被突破，即使該立法本身并可不能帶來任何赤字，也將面臨預算法議程限制。因此，1974年預算法第301節(jié)規(guī)定了利用儲備基金來關心對總體赤字沒有阻礙的立法項目的審議。即

25、在預算共同決議規(guī)定了儲備基金的前提下，預算委員會主席能夠通過調整收入和支出預算累計或委員會預算分配額的方式，使得下列立法可不能遭受預算法議程限制：（1）減稅同時削減支出的立法項目；（2）設立新的權利項目的同時增加稅收的立法項目；（3）設立新權利項目的同時減少其他委員會的權利項目。4、有關國會截留操縱法的規(guī)定國會截留操縱法本身是1974年國會預算法第十篇的內(nèi)容，規(guī)定總統(tǒng)能夠對國會撥款推遲使用(Deferral)或提議取消(Rescission)，國會的職責是對總統(tǒng)的行為進行審議并做出批準或者不批準的回應。為此，國會截留操縱法規(guī)定了推遲使用和提議取消的適用條件和國會回應的程序。國會截流操縱法規(guī)定，

26、推遲使用只有在應付意外情況、通過要求上的變化或更高的運作效率來實現(xiàn)節(jié)約、或者法律專門規(guī)定的條件下才能夠使用，除了這些情況，美國的任何官員或雇員不能為了其他緣故而推遲任何預算授權?？偨y(tǒng)提議取消預算授權，必須是在他認為關于特定項目的預算授權不是實現(xiàn)項目目標所必需的，或該預算授權由于財政政策或其他緣故（包括已提供了預算授權的授權打算或活動）應當被廢止等，總統(tǒng)應向兩院遞交一份特不通知申請廢止。截留操縱法的實施限制了總統(tǒng)在預算治理中權力的擴張，平衡了國會和總統(tǒng)在預算治理中的權限，加強了國會對預算治理的監(jiān)督，對美國預算治理的完善起到了積極的推動作用。（五）1985年平衡預算和赤字操縱法加強了赤字治理由于在

27、越南戰(zhàn)爭中耗費了大量資源，美國聯(lián)邦政府預算自上世紀七十年代開始逐步陷入赤字泥潭，1974年以后情況更加惡化，以當前美元計算，1974年美國聯(lián)邦財政赤字為61.35億美元，占當年GDP的0.4， 1984年就達到1853.67億美元，占當年GDP的4.8。為了操縱巨額財政赤字，美國在1985年制定了平衡預算和赤字操縱法(The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act)。1985年平衡預算和赤字操縱法設定了“最高赤字額”，一旦赤字突破了這一法定限額，總統(tǒng)就會被國會要求簽發(fā)扣減令（sequester order），對所有不能豁免的聯(lián)邦支出按

28、統(tǒng)一的比例進行扣減，具體扣減工作由審計署執(zhí)行。但在1986年7月的審判案（Bowsher v. Synar）中，聯(lián)邦最高法院判決1985年平衡預算和赤字操縱法的部分條款違憲，理由是該法將扣減執(zhí)行權力授予審計署，審計署是國會的機構，因此將扣減這種行政執(zhí)法權授予國會的機構違反了憲法有關分權的原則。依照聯(lián)邦最高法院的這一判決，1987年，國會制定了平衡預算和赤字操縱重申法（the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act），將扣減的執(zhí)行權力授予屬于行政機構的總統(tǒng)治理和預算辦公室。1985年平衡預算和赤字操縱法還對1

29、974國會預算法規(guī)定的預算程序進行了修改，以加強預算執(zhí)行和最高赤字額的操縱，其中最重要的變化是將某些議程限制的豁免投票由簡單多數(shù)提高至35極大多數(shù)。（六）1990年預算執(zhí)行法進一步明確了操縱赤字的執(zhí)行機制1985年平衡預算和赤字操縱法實施后，仍然未能有效操縱聯(lián)邦赤字的增加。1990年春季，聯(lián)邦赤字已明顯會超出1985年平衡預算和赤字操縱法規(guī)定的最高限額近1000億美元。治理和預算辦公室可能要消除超出最高限額的赤字，需要對聯(lián)邦支出進行高達850億美元的扣減。由于國會對大部分預算支出予以了扣減豁免，意味著扣減令需要對防務項目進行32扣減，對非防務項目進行35的扣減。為了應對不斷增長的聯(lián)邦赤字，19

30、90年5月，布什總統(tǒng)與國會領導同意就預算問題進行協(xié)商。1990年11月，布什總統(tǒng)簽署了1990年預算綜合調整法(the Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990)。該法是總統(tǒng)和國會間就預算問題的協(xié)定，其第十三篇即為預算執(zhí)行法(The Budget Enforcement Act of 1990)，作為協(xié)定的執(zhí)行條款。1990年預算執(zhí)行法將1985年平衡預算和赤字操縱法有關赤字操縱的制度分為兩個獨立的體系，即對自主支出進行上限操縱(Discretionary Spending Caps)，對定向性支出和收入立法實行量入為出(Pay-as-you-go)制

31、度，并在預算執(zhí)行方面規(guī)定撥款委員會負責自主支出的執(zhí)行，國會其他授權性委員會負責定向性支出和收入的執(zhí)行。關于自主支出總水平，有兩種操縱方法，分不是國會限額(Congressional Caps)和法定支出限額(Statutory Spending Caps)。國會限額由預算共同決議案所設定，通過議程限制來執(zhí)行，并對不同項目采取差不政策，即所謂防火墻規(guī)定。法定支出限額則由1990年預算執(zhí)行法及后繼法律修改所規(guī)定，依照支出分類（防務支出、外交支出和非防務自主支出）設置了不同的支出限額和相應的執(zhí)行措施，如扣減程序或議程限制等。關于法定支出，也有兩種執(zhí)行機制，即預算決議案中規(guī)定的國會執(zhí)行機制和1990年

32、預算執(zhí)行法規(guī)定的法定執(zhí)行機制。（1）國會執(zhí)行機制，是指預算決議案規(guī)定的由參議院執(zhí)行的“量入為出”規(guī)則。這一規(guī)則最初由1994年預算決議案所規(guī)定，對任何可能導致以后十年赤字水平增加的立法議案設定了議程限制，要求任何導致定向性支出增長的法定項目，都必須通過減少其他法定項目的支出或增加財政收入的方式來抵銷?！傲咳霝槌觥弊h程限制適用于除撥款法案以外的所有立法活動，國會預算辦公室負責對立法項目對赤字的阻礙進行評估。但參議院的“量入為出”規(guī)則于2002財年結束時已到期失效。（2）法定執(zhí)行機制，是指1990年預算執(zhí)行法規(guī)定的由治理和預算辦公室對定向性支出和收入實行“量入為出”治理。行政部門執(zhí)行的“量入為出”

33、規(guī)則與國會執(zhí)行的議程限制有同樣的效果，國會應當就任何導致定向性支出增長的法定項目變化采取抵銷措施，不然就面臨扣減的風險。法律規(guī)定，當治理和預算辦公室預測到所有定向性支出總額和1997年8月5日以后的收入立法會導致年度預算赤字凈增長時，總統(tǒng)就應當頒布扣減令，對所有非豁免的定向性支出按統(tǒng)一比例進行扣減，以消除凈赤字的增長。然而，實際執(zhí)行中多數(shù)定向性支出，或是豁免于扣減令，或是由于按照專門規(guī)則運行而有扣減上限。例如，社會保障項目（Social Security ）就免于“量入為出”扣減，醫(yī)療補助項目(Medicare)則依照專門規(guī)則運行，扣減不得超過4。（七）其他較為重要的預算治理法律美國預算法律制

34、度中其他比較重要的法律還包括1991年首席財務官法、1993年政府績效和成果法和1995年未安排資金托付事權法等。1991年首席財務官法（The Chief Financial Officers Act）規(guī)定，治理和預算辦公室新設一名負責治理的副局長職位，同時設立聯(lián)邦財務治理辦公室負責聯(lián)邦政府一級的財務治理職責，并規(guī)定在23個聯(lián)邦要緊機構中設置首席財務官職位，成立首席財務官理事會，加強財務治理人員配置，整合財務治理工作，加強財務治理制度和財務治理打算，制定會計和審計標準，提高財務信息質量。1990年首席財務官法的內(nèi)容被編入美國法典第31卷第1篇“總則”下的第9章“機構首席財務官”中。1993年

35、政府績效和成果法(The Government Performance and Results Act)是美國第一部直接推動預算框架和治理改革的法律。依照該法的規(guī)定，聯(lián)邦機構應當從1999財年開始，就所有項目開支制定績效措施。例如，一個職業(yè)培訓項目能夠通過同意培訓人工資的變化來衡量績效?？冃畔⒂兄诶迩迓?lián)邦政府實際取得的成果，并能夠指導資金從績效不佳的項目轉投入高績效的項目。該法規(guī)定聯(lián)邦機構需提供的績效報告類型有四種：首先，各聯(lián)邦機構應當制定五年戰(zhàn)略打算設定機構運行的總體目標。其次，各聯(lián)邦機構還應當制定年度績效打算，設定與戰(zhàn)略打算匹配的年度量化目標。第三，各聯(lián)邦機構在年度末要形成回憶性的績效

36、報告，將實際執(zhí)行結果與目標進行比較。最后，治理和預算辦公室需擬定包括所有聯(lián)邦機構情況的聯(lián)邦政府總體績效報告，并在每年二月與總統(tǒng)預算一起提交國會。1993年政府績效和成果法的要緊內(nèi)容被編入美國法典第31卷第2篇“預算程序”下第11章“預算和財政、預算和項目信息”中第1115節(jié)至第1119節(jié)。1995年未安排資金托付事權法（The Unfunded Mandates Control Act of 1995）對1974年國會預算法進行了修改，在其第四篇中增加了B部分。該法的立法宗旨是限制聯(lián)邦政府未經(jīng)國會的充分研究和審議，向州、地點和部族政府或私人部門托付不提供資金的事權。為實現(xiàn)這一宗旨，該法規(guī)定國會

37、預算辦公室對各委員會提交的立法項目進行事權分析；對不合規(guī)定的事權設定了多數(shù)投票議程限制；要求聯(lián)邦機構就聯(lián)邦條例中設定的未安排資金事權造成的預算阻礙，與州、地點和部族政府進行協(xié)商解決。同時，該法也規(guī)定了七種免于事權審查的專門項目，包括：（1）執(zhí)行憲法規(guī)定權利的項目；（2）禁止種族卑視的項目；（3）符合與聯(lián)邦政府提供的轉移支付或其他資金和財產(chǎn)有關的會計或審計程序要求的項目；（4）應州、地點和部族政府要求提供的緊急救助項目；（5）國家安全必須或與國際協(xié)定一致的項目；（6）總統(tǒng)指定的緊急項目；（7）社會保險法第二篇規(guī)定的老年、遺屬和殘疾人保險項目。 目前，眾議院有22個委員會，如農(nóng)業(yè)委員會、撥款委員會

38、、國防委員會、預算委員會、教育和勞動委員會等；參議院有17個委員會，如農(nóng)業(yè)營養(yǎng)和林業(yè)委員會、撥款委員會、國防委員會、銀行、住房和都市事務委員會、預算委員會。新預算總授權額度是指本年度預算的授權。目前包括農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)進展、食品和藥品監(jiān)管委員會，商業(yè)、司法、科學委員會，防務委員會，能源、水資源開發(fā)委員會等。與預算共同決議案的程序一致。目前具體包括社會保障項目、醫(yī)療補助項目、醫(yī)療救助項目、問題資產(chǎn)挽救項目和其他強制項目。儲備基金是國會預算共同決議中包括的用于平衡法律變化對預算造成阻礙的資金，每項資金的規(guī)模和使用范圍都不一樣。一些資金有限額并用于特定的項目，一些則沒有明確的限額和規(guī)定。例如，1995

39、財政年度的預算共同決議案包含11個項目的儲備基金，1996年財政年度僅包括用于稅收和福利改革兩方面的儲備基金。二、美國預算法律制度的特點縱覽美國預算法律制度體系二百多年的構建歷史，探究每項重要的預算法律制度的內(nèi)涵，我們能夠發(fā)覺，美國預算法律制度深深地烙印著美國權力制衡、預算法定、程序規(guī)范和順勢而變的特征。這些特征源于美國特定的歷史文化、政治架構、法治理念、治理模式和經(jīng)濟社會進展狀況，也呈現(xiàn)著美國預算法律制度構建的差不多理念。（一）權力制衡：美國預算法律制度體系構建體現(xiàn)了美國三權分立的治國理念美國是一個立法、司法、行政三權分立的聯(lián)邦制國家，權力制衡是其差不多的立國和治國理念。美國憲法的制定者認為

40、國會是代議制民主的最重要的體現(xiàn)，是立法、行政、司法三部門中最重要的部門。從憲法對美國權力結構的規(guī)范來看，國會處于權力體系的重要位置，而且事實上，自憲法產(chǎn)生到20世紀初的絕大部分時刻里，國會在美國政治生活中確實居于主導地位，美國的政治體制曾被稱為“國會政體”?？偨y(tǒng)盡管被給予了廣泛的行政權力，但總體講來，他更多地被視為國會制定法律的執(zhí)行者。國會通過立法權、預算權、任命批準權、彈劾權、條約批準權和調查權等憲法手段對其進行制約。盡管自20世紀以來，隨著現(xiàn)代行政治理事務的日益專業(yè)化、復雜化，托付立法現(xiàn)象大量增加，國會的權力受到削弱。但國會作為三個重要的部門之一，依舊是制衡總統(tǒng)的最重要的力量，預算權一直差

41、不多上國會所堅守的陣地，每一次規(guī)范、改革預算權的法律通過，差不多上國會為了加強對預算的操縱，預算權是國會制約行政權力擴張的重要手段。因此，美國預算治理權力是由行政部門和立法部門分享，即預算編制和執(zhí)行職能在行政部門，而預算審批和事后審計職能則在立法部門。美國立法機構和行政機構各有一套參與預算編制和審核的機構，在立法機構和行政機構內(nèi)部，不同部門分不行使各自預算治理權，形成比較完全的分權型治理模式。OMB負責美國聯(lián)邦政府預算的編制，國會預算辦公室（CBO）則協(xié)助國會審查和批準預算，國會兩院籌款委員會要緊負責預算收入立法，并起草稅法經(jīng)國會批準后執(zhí)行。財政部負責具體執(zhí)行預算，預算的監(jiān)督則要緊由審計總署負

42、責。這些機構間既相互制約，又相互配合，保證了預算治理體系的有效運轉。（二）預算法定：美國預算法律體系構建體現(xiàn)了美國法律至上的治理理念美國是一個崇尚法律的國家，也是一個法律體系比較完備的國家。在預算治理方面，美國憲法給予了國會“掌管政府鈔票袋子”的權力，即國會征稅權和預算撥款權。假如沒有國會的批準，總統(tǒng)和行政機構是沒有權力進行預算支出的。1921年的預算與審計法確立了美國現(xiàn)行預算治理體制的差不多框架，規(guī)范了總統(tǒng)向國會提交預算的過程，杜絕了各行政部門直接與國會發(fā)生申領關系的現(xiàn)象，所有行政部門都通過預算局對總統(tǒng)負責、向總統(tǒng)報告，從而形成現(xiàn)代意義上的行政首長負責制，使總統(tǒng)成為了真正意義上的總統(tǒng)。197

43、4年的國會預算和截留操縱法建立了國會審議預算草案的機構和程序，同時針對預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)財政資金被總統(tǒng)截留的問題，強化了國會的操縱力。1985年的平衡預算和赤字操縱法和1990年的預算執(zhí)行法開始向巨額的財政赤字宣戰(zhàn)，規(guī)定了削減財政赤字的目標和要求。1993年的政府績效與結果法，強化建立一種“結果導向型”的預算資金分配機制，并將這一機制貫穿于預算治理的全過程。（三）程序規(guī)范：美國預算法律體系構建中始終堅持程序正當原則美國聯(lián)邦政府的預算治理從預算編制、預算執(zhí)行到預算審計的全過程，都能夠找到相應的法律依據(jù)，同時嚴格按照既定法律規(guī)范開展預算治理各項工作。從預算程序上看，從總統(tǒng)提出的預算要求的編制程序、

44、時刻確立，到總統(tǒng)向國會提交的預算請求，以及總統(tǒng)收到國會預算決議，各個程序和各個環(huán)節(jié)，法律上都有明確的規(guī)定。從預算編制的內(nèi)容上看，預算法律對預算功能項目的分類、每一類不中的不同特點與不同的規(guī)定，以及編制過程中關于項目的細分、預算編制的要求等，也有明確的法律規(guī)定。美國部門預算的編制，從總體方案的確立到每一項目的細微處的變動，都能夠找到相關的法律依據(jù)，即使新遇到的問題，也會在解決的過程中形成法律，從而做到有法可依。美國地點政府的預算治理也是如此。例如，紐約市從市長提出預算編制要求，到市長向議會提交預算，包括獨立預算辦公室對政府預算的審查，以及市長收到議會預算決議，每個程序和環(huán)節(jié)都有相應的法律規(guī)定。這

45、種完備而規(guī)范的程序制度體系，使得各有關部門監(jiān)管有據(jù)，保證了預算編制過程中的法治性以及預算執(zhí)行中的嚴肅性。（四）順勢而變：美國預算法律制度體系在適應經(jīng)濟社會進展中不斷完善和進展美國預算法律制度體系是在二百多年的歷史長河中不斷完善和進展的，每個法案的出臺差不多上當時政治經(jīng)濟社會思潮和形勢的產(chǎn)物。美國注重依照國家政治、經(jīng)濟和社會進展不同時期的需要，適時制定和修改有關預算治理的法律。這些法律，關于規(guī)范預算治理活動，保障預算制度革新，促進國家經(jīng)濟社會進展等發(fā)揮了重要的作用。美國自1776年獨立到二十世紀三十年代往常是美國資本主義自由競爭向壟斷經(jīng)濟過渡的時期。那個時期，美國聯(lián)邦政府對經(jīng)濟采取自由放任的政策

46、。國家一般不干預私人的經(jīng)濟關系，調整私人經(jīng)濟關系的法律也要緊是民法、商法。作為國家干預經(jīng)濟生活手段的經(jīng)濟立法也就專門少產(chǎn)生。這種小政府、大社會的經(jīng)濟治理思想對美國政府預算治理的阻礙也較為長遠，1870年反超支法和1921年預算與審計法差不多上在這種經(jīng)濟思想下制定的預算法律制度，其差不多內(nèi)涵依舊不擴大政府規(guī)模，盡量少的干預市場，僅是加強對預算收支的治理。二十世紀三十年代至七八十年代，隨著資本主義從自由競爭進展到壟斷時期，原有的民商法已不能滿足經(jīng)濟進展和社會結構變化的要求，為了調整政府與市場的關系，調整市場之間的經(jīng)濟關系，國家干預經(jīng)濟的職能也就逐漸增強。與此相適應，經(jīng)濟立法也隨之增多。在經(jīng)濟理論上

47、，以政府干預論為主軸的羅斯?！靶抡焙蛣P恩斯主義興起，成為美國經(jīng)濟政策的支柱。隨著政府干預經(jīng)濟的逐步加強，總統(tǒng)在預算編制中逐漸成為主導，并開始干預預算執(zhí)行。為操縱總統(tǒng)的預算治理權，國會1974年制定國會預算和截留操縱法。該法規(guī)定了總統(tǒng)推遲預算執(zhí)行和截流預算執(zhí)行的條件及程序，關于限制總統(tǒng)在預算治理權限上的擴張起到了積極的作用。二十世紀八十年代后期，大政府、小社會的經(jīng)濟治理思想越發(fā)受到挑戰(zhàn)，特不是高額的財政赤字和岌岌可危的債務規(guī)模嚴峻阻礙了民眾對政府的信任度，1985年平衡預算和赤字操縱法和1990年預算執(zhí)行法便是國會限制政府財政赤字，操縱政府債務規(guī)模的立法產(chǎn)物。二十世紀末期，以績效治理為標桿的政

48、府治理模式在全世界興起，強調政府應該象企業(yè)一樣運營和治理，那個時期政府績效考評和財政績效治理便成為政府治理的要緊內(nèi)容，1991年首席財務官法、1993年政府績效和成果法和1995年未安排資金托付事權法等，確實是在這種混合型的經(jīng)濟治理思想和績效治理模式下的立法產(chǎn)物。因此，能夠講，美國預算法律制度建設差不多上在特定歷史時期，基于對政府與市場關系的認識，基于對市場調控的需要，基于不同政治利益團體政治主張博弈的結果，所作出的制度選擇。三、美國預算法律制度對我國的啟發(fā)（一）加快預算法修改進程，健全完善預算法律制度體系美國是法治化的市場經(jīng)濟國家，在預算治理中十分重視通過法律手段規(guī)范預算治理活動。我國目前專

49、門規(guī)范預算治理活動的法律只有預算法一部法律，而且頒布于1994年。目前來看，該法在較多方面，差不多難以適應經(jīng)濟社會進展和深化財稅體制改革的需要，迫切需要修改完善。因此，應抓緊修改完善預算法，將適應形勢進展需要的加強和規(guī)范預算治理監(jiān)督的制度方法，以及多年來財政預算改革成果等，上升到法律中。同時，可研究借鑒美國的預算立法經(jīng)驗，針對經(jīng)濟社會進展和財政預算治理的時期性要求，適時制定規(guī)范某一類或某一項預算活動的專門法律，明確適用期限，并依照情況變化適時進行修改或廢止，增強立法的針對性和可操作性。（二）理順預算治理職責分工，建立健全預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約的機制。美國有關預算治理的機構、部門比較健全，

50、各機構、部門的職責分工比較清晰，同時實現(xiàn)了部門職責的法定化。如1921年制定的預算與審計法，專門規(guī)定設立預算局、審計署，并明確了各自的職責；1974年制定的國會預算和截留操縱法專門設立并規(guī)定了眾議院和參議院預算委員會的職責。同時，不管是從總統(tǒng)（行政機關）與國會（立法機關）兩大系統(tǒng)，依舊從行政機關內(nèi)部各部門來看，美國形成了預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的相互制約和平衡機制，保障了國家預算活動按照憲法和法律規(guī)定軌道開展。我國各有關預算治理機構、部門的職責在預算法中規(guī)定得相對原則，要緊是由各機構、部門的“三定”規(guī)定具體規(guī)定。而且，在行政機關內(nèi)部還存在預算分配職權不夠統(tǒng)一，預算治理職責劃分不夠清晰等問題。如除財

51、政部門外，其他一些部門也具有一定的預算分配職權；財政部門與預算部門在部門預算、轉移支付治理方面的職責分工也不夠清晰等。我國與美國的政治體制不同，不宜照搬美國的做法，但其在預算機構職權配置等方面的某些具體經(jīng)驗，對我們有一定借鑒意義。建議通過修改預算法及有關部門“三定”規(guī)定等，進一步理順各機關、部門的預算治理職責分工：在預算編制方面，要明確各部門的部門預算編制職責，落實各部門為本部門預算編制主體的責任，增強部門預算編制的完整性、科學性、準確性。同時，要強化財政部門制定預算編制規(guī)則、統(tǒng)籌協(xié)調編制部門預算、匯總編制政府預算的職責，特不是要切實保障財政部門統(tǒng)籌治理和配置預算資源的職權，減少因預算配置職權

52、分散帶來的效率損失。在預算執(zhí)行方面，要強化各部門的預算執(zhí)行治理職責，落實各部門為本部門預算執(zhí)行主體的責任，切實改變以往各部門“爭資金”、“重分配”、“輕治理”的現(xiàn)象，提高部門預算資金治理和使用效益。同時，要明確財政部門組織預算執(zhí)行的職責。在預算監(jiān)督方面，一是要進一步明確人大及其常委會的預算監(jiān)督職責，健全完善人大詢問、質詢等監(jiān)督制度，充分發(fā)揮國家權力機關的預算監(jiān)督作用；二是要進一步明確審計機關的預算監(jiān)督職責，保障審計機關依法實施審計監(jiān)督，加強財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的協(xié)調配合；三是要進一步明確各部門在推進部門預算、決算公開等方面的職責，落實各部門對本部門及所屬單位的內(nèi)部監(jiān)控主體責任；四是要進一步明確財

53、政部門的預算監(jiān)督職責，強化財政的監(jiān)督職能，建立健全貫穿于預算編制和執(zhí)行全過程的財政監(jiān)督機制。通過明確和理順職責，促進權利與責任的統(tǒng)一，形成有中國特色的預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調的機制。（三）完善預算編制審批程序，進一步提高預算治理的科學性、民主性和透明度美國預算形成的科學性、民主性和透明度較高。聯(lián)邦預算從編制到國會通過歷時長達近1年半，在政府編制預算及議會審議預算各具體時期，相關治理主體都要對預算內(nèi)容進行充分的研究論證和溝通協(xié)商，并通過具體制度安排，為各相關利益主體提供表達預算訴求的機會。如議會審議政府提交的預算草案時，可進行聽證會，要求部門首長講明有關情況，同意詢問和質詢，各部門首長也可為本部門預算安排進行辯護。預算通過后，除涉及國家安全和秘密的內(nèi)容外，OMB要及時公開匯總版本，各部門要及時公開本部門預算。通過這些具體的制度程序設計和相關主體的參與，促進和保障了預算收支安排的科學合理。近年來，我國預算決策的科學化、民主化水平不斷提高，預算公開大步推進，但與加強社會主義民主法制建設、深入推進依法行政、依法理財和財政科學化精細化治理的要求相比，仍有一定差距。借鑒美國的經(jīng)驗，建議進一步規(guī)范預算決策程序，健全完善相關制度