中國特色城鎮(zhèn)化道路

1、從山東省日照市看改革以來的中國特色城鎮(zhèn)化道路引言十七大報告第五部分促進國民經濟又好又快發(fā)展:“走中國特色城鎮(zhèn)化道路,按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則,促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展?！备母镩_放以來，我國經濟保持了9%以上的持續(xù)高速增長，經濟與社會結構發(fā)生了重大變化，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為我國工業(yè)化進程開辟了第二戰(zhàn)場，加快了非農產業(yè)的發(fā)展和農業(yè)剩余勞動力的轉移。特別是1997年下半年以后，我國從多年的短缺經濟向結構性過剩經濟轉換，經濟一度持續(xù)低迷，城市下崗職工增加，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人員減少，部分勞動力再次加入到農業(yè)隱性剩余勞動力大軍當中。如何提高消費和投資需求，如何增加

2、就業(yè)崗位、加快農村剩余勞動力向非農產業(yè)、城市轉移，如何提高農民收入？人們開始把目光投向了城鎮(zhèn)化，把加快經濟發(fā)展的希望寄托于城鎮(zhèn)化。一、中國特色城鎮(zhèn)化道路的內涵城鎮(zhèn)化道路是指城鎮(zhèn)化進程的途徑或方式，是推動城鎮(zhèn)化進程中所采取的某種模式或戰(zhàn)略安排。主要包括三個方面的內容：城鎮(zhèn)化機制、城鄉(xiāng)關系、城鎮(zhèn)發(fā)展方針。其中城鎮(zhèn)化機制是最主要、最核心的要素，選擇什么樣的城鎮(zhèn)化機制，往往就決定了相應的城鄉(xiāng)關系與城鎮(zhèn)發(fā)展方針；反過來，城鄉(xiāng)關系與城市發(fā)展方針，也會對城鎮(zhèn)化機制產生影響。中國特色的城鎮(zhèn)化道路可以從幾個方面來理解，一是從城鎮(zhèn)化機制看，是政府引導、市場主導、民營經濟推動為主體的城鎮(zhèn)化道路。這樣的城鎮(zhèn)化機制，強

3、調了市場選擇的重要性，無論是企業(yè)發(fā)展、人口流動，還是資金集聚，都是以市場化的原則、經濟主體的利益機制以及優(yōu)勝劣汰的方式來決定產業(yè)發(fā)展，決定城鎮(zhèn)化方式與進程。政府進行統(tǒng)一規(guī)劃，引導企業(yè)與人口有序集聚、城市健康持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化機制決定了城鄉(xiāng)之間成為一個開放的大系統(tǒng)，生產要素在城鄉(xiāng)之間可以自由流動與重新組合，通過比較利益優(yōu)勢來發(fā)揮要素的最大效益。二是在市場化原則指導下，要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，促進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展。因此，它是一條城鄉(xiāng)協(xié)調、工農協(xié)調、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展的道路。三是考慮到后代人的需要，走人口、資源與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的可持續(xù)城鎮(zhèn)化道路。從城市發(fā)展方針角度看，提倡大中小城市與城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展

4、，實際上是考慮了不同區(qū)域城市發(fā)展的背景與特點，走適宜本區(qū)域發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。過去提出“嚴格控制大城市規(guī)?！?，但在實際中大城市規(guī)模并沒有得到控制，相反得到了較快的發(fā)展。因為城市規(guī)模是由城市職能決定的，城市職能的等級越高，城市的規(guī)模就越大。因此要根據(jù)區(qū)域發(fā)展的需要與城市職能，合理確定城市的地位與城市職能體系。四是從國際比較來看，由中國的國情決定，中國的城鎮(zhèn)化道路既不同于西方發(fā)達國家的城市化道路，也不同于許多第三世界發(fā)展中國家的城市化道路。二、我國城鎮(zhèn)化道路的實踐進程中存在的主要問題（一）城鎮(zhèn)化進程與工業(yè)化不協(xié)調，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，滯后于經濟發(fā)展水平1年9，4我9國工業(yè)產值比重為14，%城鎮(zhèn)化率1

5、0.，6城%鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化水平是大致相適應的。從“一五”時期起，我國開始實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，并配合以壓低農產品價格、限制城鄉(xiāng)資源流動的政策，使我國在較短時間內建立了比較完備的工業(yè)體系，工業(yè)化程度不斷提高。但是這種工業(yè)化戰(zhàn)略，不利于吸納農業(yè)轉移勞動力，再加上我國特有的戶籍管理制度、城市居民福利制度等的存在，造成了城鄉(xiāng)分割的二元結構，農民被固化在土地上，流動性很弱。這樣，自上世紀50年代中期以來，城鎮(zhèn)化水平與工業(yè)化程度之間的差距就開始不斷拉大，于70年代達到頂峰。改革開放后，由于農村改革和城市經濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化加速以及我國特有的小城鎮(zhèn)數(shù)量的大量增加，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的差距逐漸

6、縮小。由于我國城鄉(xiāng)人口劃分標準需要進一步科學和完善，許多學者經過研究提出，我國實際的城鎮(zhèn)化水平要高于統(tǒng)計水平，城鎮(zhèn)化并不存在嚴重滯后于工業(yè)化的情況，但城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的特點是存在的。（二）農業(yè)發(fā)展和農村改革為城市化發(fā)展提供了支持，但農村工業(yè)化的發(fā)展模式在一定程度上并不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展上世紀80年代，家庭聯(lián)產承包制在各地農村推行，激發(fā)了農民的生產積極性，農業(yè)生產出現(xiàn)了新中國成立以來前所未有的快速增長。1979-年1，9糧8食4總產量增長了33，%由3047億公斤增長到407億3公斤，平均每年遞增4.9，5人%均糧食達到40公0斤，農民人均純收入增長近兩倍，平均每年增長12。%80年代中期開始，

7、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的農村工業(yè)蓬勃發(fā)展，使農村的非農產業(yè)比重大幅提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展是在我國傳統(tǒng)二元社會經濟結構下，農民不能自由流入城市情況下，自發(fā)形成的農村工業(yè)化過程。這種工業(yè)化模式的突出特點是離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城，勞動力職業(yè)轉化先于地域轉換。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分布十分分散，90位%于鄉(xiāng)、村級單位。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展雖然提高了我國工業(yè)化程度，但并沒有導致相應的城鎮(zhèn)化水平提高。（三）限制大城市發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)，中等城市和小城市發(fā)展薄弱，城鎮(zhèn)化結構失衡上世紀80年代初，我國就提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，并制定出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。此后隨著建制鎮(zhèn)標準的降低和

8、撤縣改市的興起，小城市和小城鎮(zhèn)的數(shù)量大幅提高，目前我國有小城鎮(zhèn)2萬多個。小城鎮(zhèn)規(guī)模小，不宜發(fā)揮聚集效應，工商服務業(yè)落后，許多小城鎮(zhèn)還保持著農村的面貌，使城鎮(zhèn)化進程表現(xiàn)出缺乏工業(yè)化和人口支持的過度城鎮(zhèn)化傾向。近20年這個政策的實施結果使全國50萬人以上的大城市在全部城市人口的比重有所降低，中、小城市在全部人口中的比重上升，但平均規(guī)模有所下降。（四）政府主導型由上而下的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化進程的波動較大計劃經濟體制的實行和重工業(yè)化戰(zhàn)略的選擇使我國城鎮(zhèn)化進程一直處于國家的嚴格控制管理下，城鄉(xiāng)分隔的一系列制度限制了農民的自由流動和農村經濟的發(fā)展，城市吸納勞動力的能力很有限，城市化不可能自下而上展開，只能在政

9、府主導下自上而下發(fā)展。在政府主導城鎮(zhèn)化發(fā)展的情況下，城鎮(zhèn)化進程受外部因素的影響較大，表現(xiàn)出偏離城鎮(zhèn)化一般規(guī)律和波動較大的特點。我國城鎮(zhèn)化進程受政治因素影響，表現(xiàn)出明顯的起步停滯快速發(fā)展的階段性特點，城鎮(zhèn)化發(fā)展波動較大。三、走新型城鎮(zhèn)化道路是中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體戰(zhàn)略目前，我國城鎮(zhèn)化已經進入加速發(fā)展階段，但城鎮(zhèn)化進程中還存在許多錯綜復雜的問題，其發(fā)展直接關系到今后20年我國工業(yè)化的深入發(fā)展和城鄉(xiāng)經濟的協(xié)調繁榮。因此應把握時機，在尊重世界城市化基本規(guī)律、借鑒先行國家成功經驗的基礎上，積極推動新型城鎮(zhèn)化道路，促進經濟社會全面發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化道路是在對世界多元城鎮(zhèn)化發(fā)展模式進行分析與借鑒的同時，對目

10、前我國城鎮(zhèn)化進程中存在的問題進行全面思考與平衡，多方面考慮未來世界發(fā)展趨勢及其對中國的影響，在確定中國城鎮(zhèn)化的目標與模式這個戰(zhàn)略層面上提出來的。其中重點考慮了五個方面的因素：一是堅持科學發(fā)展觀，重新審視城鎮(zhèn)化規(guī)律，在尊重城鎮(zhèn)化規(guī)律的前提下來推進城鎮(zhèn)化進程，防止人為主觀意志對城鎮(zhèn)化發(fā)展的負面影響。二是對城鎮(zhèn)化機制做出科學設計。城鎮(zhèn)化機制是決定城鎮(zhèn)化進程、城鄉(xiāng)關系的最主要因素，是決定城鎮(zhèn)化道路的最核心的要素，必須在比較分析的基礎上進行科學設計。三是我國自然資源總量大、人均量少、勞動力資源豐富、資本等生產要素缺乏，因此必須充分認識在城鎮(zhèn)化初期非農產業(yè)發(fā)展與城市城鎮(zhèn)建設中對資源和環(huán)境的負面影響，協(xié)調處

11、理好各方面關系。四是根據(jù)世界城市化的一般規(guī)律和我國人口的特殊情況，吸取發(fā)展中國家農村勞動力轉移的經驗與教訓，發(fā)揮我國社會主義制度的優(yōu)勢，建立起以受宏觀調控的農村勞動力自由流動體制為中心內容的城鎮(zhèn)化人口流動管理體制。五是顧及我國區(qū)域之間經濟發(fā)展水平、城市化水平、市場化程度在東、中、西地區(qū)以及南、北方之間的差異，在城鎮(zhèn)化發(fā)展目標與模式選擇上與當?shù)亟洕l(fā)展相結合。綜合上述五個方面的內容，我國走新型城鎮(zhèn)化道路的基本內容是：遵循工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、農村與城市、農業(yè)與工業(yè)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化規(guī)律；建立政府引導、市場主導、民營經濟推動的城鎮(zhèn)化機制；推進人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的集約型、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化進程；實行農村勞

12、動力自由流動和供求管理的城鎮(zhèn)化體制；實施大中小、多產業(yè)類型共存的城鎮(zhèn)化模式。我國30年的改革發(fā)展表明，在市場經濟相對發(fā)達的地區(qū)，經濟發(fā)展較快，城鎮(zhèn)化水平相對較高，如東部沿海地區(qū)，市場化改革相對走在前列，通過20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的充分發(fā)展，積累了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金，產生對具有聚集經濟效益的城鎮(zhèn)化的需求，通過企業(yè)在城市、城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設，通過參與城市的基礎設施的投資，推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。隨著改革的深入、市場經濟體制的逐步完善，政府的作用由主導向引導轉變，民營經濟通過對城市經濟的需求與供給，可以成為城鎮(zhèn)化的主要推動力量。四、山東新型沿海城市日照的城鎮(zhèn)化道路建設理念20年前，萬平口、山海天的

13、海邊還只是一片雜草叢生的灘涂，日照也只是很多人眼中的“大漁村。如今，這些地方已建設成為景色怡人、環(huán)境良好的海濱生態(tài)景區(qū)，成為展現(xiàn)城市特色、彰顯城市個性、提升城市品位的“會客廳”，成了市民和外地游客休閑游玩的好去處。而伴隨著沿海地帶改造建設同步進行的，是城市各項基礎設施的日益完善，城市功能逐步提升，城市魅力的不斷增強。近年來，通過立足日照實際，大力實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，按照“中心集聚、點軸開發(fā)”的原則，以市區(qū)為中心，以沿海、沿路為發(fā)展軸，加強規(guī)劃建設管理，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，推動經濟發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程明顯加快，城鎮(zhèn)化率逐步提高。統(tǒng)計顯示，截至目前，日照城市建成區(qū)面積達到61.28平方公里，城鎮(zhèn)化水平達43.7

14、%，城市綠化覆蓋率41.4%，一個港城相依、充滿活力的中等海濱城市框架基本形成。（一）加強規(guī)劃編制管理充分發(fā)揮規(guī)劃的指導調控作用近年來，日照市理順了規(guī)劃管理體制，實行了統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了城市規(guī)劃區(qū)內規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋。在此基礎上，城市規(guī)劃編制速度得到進一步加快。目前，已完成了城市總體規(guī)劃修編，確定了“一主三副、四條發(fā)展軸線、十個重點城鎮(zhèn)”的“井”型市域空間格局；編制了臨海產業(yè)區(qū)規(guī)劃、北部旅游度假區(qū)概念規(guī)劃、陽光海岸概念規(guī)劃、文化中心城市規(guī)劃等一批重要城市規(guī)劃，詳規(guī)覆蓋率達到100%。同時，積極推進“陽光規(guī)劃”，建立健全了科學民主的規(guī)劃決策機制，成立了城市規(guī)劃委員會，健全了規(guī)劃技術

15、初審、專家評審、規(guī)劃委員會審查、政府審批的規(guī)劃決策機制，重要規(guī)劃設計方案均向社會公示，促進了規(guī)劃決策的科學民主。不斷強化規(guī)劃效能監(jiān)察和批后管理能力，維護了規(guī)劃的嚴肅性和權威性。（二）加快基礎設施建設為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力支撐城鎮(zhèn)化進度的加快，首先得益于城市基礎設施建設力度的加大。近年來，日照市累計投入237億元資金用于基礎設施建設，高標準、高質量建設了一批對經濟社會發(fā)展有重要推動力的基礎設施，提升了城市載體服務功能。荷日鐵路復線、膠新鐵路、同三和日東高速公路早已相繼竣工通車；市區(qū)北京路、迎賓路、山海路等50多條、1200多萬平方米城市道路建設開通，人均道路面積達21.7平方米，形成了暢通便捷的城

16、市交通網絡。市區(qū)現(xiàn)有奎山水廠等水廠8座，供水能力達到32.2萬噸/日，用水普及率達到99%；加快推進了城市集中供熱，集中供熱率達到76%；加快了膠州-日照天然氣長輸管線及城市燃氣管網工程建設，燃氣普及率達到99.2%；開通了27條公交線路，市區(qū)人均擁有公交車13.9標臺/萬人。建成了第一污水處理廠、第二污水處理廠，建設了再生水利用工程，污水處理能力達到10萬噸/日，生活污水處理率達到79.7%；建成了垃圾處理廠一期工程，推進了二期工程建設，處理能力達到500噸/日。以建設“一流的比賽場地、一流的旅游景區(qū)、一流的大眾健身場所、一流的市民休閑公園”為目標，堅持以人為本、高點定位、分步實施、精心建設

17、，利用六年時間，使該市成為具有國際水準、設施齊全的比賽場所和景色怡人、環(huán)境良好的海濱生態(tài)景區(qū)，展現(xiàn)了城市特色，彰顯了城市個性，打造了“水上運動之都”城市品牌。（三）加快住房保障體系建設努力實現(xiàn)城市居民“住有所居”多年來，該市以解決城市低收入家庭住房困難為目標，創(chuàng)新住房保障運作模式，探索建立了“貨幣直補、購租自主”為特點的城市低收入家庭住房保障體系，通過發(fā)放經濟適用住房補助和廉租住房補貼、廉租住房實物配租、企業(yè)集資建房及城中村改造等“五條渠道”解決城市低收入家庭住房困難，取得了群眾滿意、政府放心的良好社會效果。將城中村改造納入住房保障體系，加快了城中村改造步伐。2007年，出臺了關于城中村改造的

18、意見（試行），啟動了改造試點工作。今年將城中村改造列為12項為民辦實事重點項目、城市建設6項重點工程之一，市區(qū)15個村（居）列入了改造計劃。制定了改造工作流程和拆遷補償安置方案指導意見，對城中村改造在土地收益分成、稅費減免等方面給予支持，調動了村居加快改造的積極性，城中村大面積改造開始破題。目前，已拆遷房屋2087處、25萬平方米，安置房屋開工建設近16萬平方米。四）實施環(huán)境綜合整治進一步優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境日照市已連續(xù)多年開展了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治活動，將城市環(huán)境綜合整治向村鎮(zhèn)延伸，整治了一批小街小巷、污水溝和舊居住區(qū)，改善了人民群眾生產生活條件。實施了河道治理，整治了營子河、沙墩河，使其成為市區(qū)新

19、的城市景觀帶。對銀河公園、海曲公園進行了開放式改造，方便了市民休閑娛樂。開展了魯蘇省際邊界地區(qū)環(huán)境綜合整治，改變了邊界地區(qū)環(huán)境面貌。大力實施生態(tài)建市戰(zhàn)略，加快了城市綠化建設，在濱海一帶形成了串珠式的生態(tài)綠化帶，城市綠化覆蓋率達41.4%，道路綠化普及率達到100%，人均公共綠地面積20.4平方米。利用新市區(qū)內廢棄石塘蓄水造綠，建設了三處人工湖，為城市增添了新亮點。據(jù)調查，市民對環(huán)境的滿意率達到98.2%。（五）加快建設小城鎮(zhèn)構筑較為完善的城鎮(zhèn)格局按照“一個中心城市、兩個縣域中心、十個中心鎮(zhèn)”的總體格局，我市加快了城鎮(zhèn)體系建設，市區(qū)、縣城、鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系基本形成。目前，全市城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達到11

20、0平方公里，城鎮(zhèn)人口達117萬人。加強了村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，93%的小城鎮(zhèn)和89%的村莊編制了總體規(guī)劃和建設規(guī)劃。以中心鎮(zhèn)建設為重點，累計投入45億元，大力推進農村“路水電醫(yī)學”等設施建設，村村通硬化路率、自來水普及率、有線廣播電視通村率分別達到98.5%、84%、87%，載體功能明顯增強，成為吸納和轉移農村勞動力的主陣地。加快了舊村改造和遷村并點工作，集約利用村莊建設用地，村鎮(zhèn)建設呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的良好態(tài)勢。（六）市場化運作城市資產經營加速發(fā)展近年來，該市改革城市基礎設施配套費的收取辦法，除國家政策有明確規(guī)定的外，所有建設項目都要按規(guī)定繳納基礎設施配套費。對符合減免條件的項目，經市政府批準后，由市財政局予以返還，堵住了隨意減免的口子，集聚了城市建設資金。積極推行城市資產經營，通過出讓道路廣告權、公交線路冠名權、基礎設施經營權、合建弱電管道等方式，回收資金，加快了城市基礎設施建設。大力推進城市建設市場化，將市場機制廣泛引入城市建設，對一些重要區(qū)域土地整體進行儲備和控制，聘請高水平的規(guī)劃設計隊伍設計，然