祁陽農村宅基地管理調研報告

1、祁陽縣農村宅基地管理調研報告農村宅基地具有生活和生產雙重功能，農村宅基地問題，面廣量大，情況復雜，涉及廣大農民的切身利益，長期以來一直是農村基層工作的熱點、難點問題之一。特別是近幾年來，黨的一系列惠農政策的出臺，農民收入逐步增長，生活水平不斷提高，新農村建設步伐加快， 居住條件明顯改善。但是，農村宅基地普遍存在著不批就建，少批多建，亂占濫用的現象， 嚴重影響了社會主義新農村建設的進程。按照學校安排，我今年4月份，涪溪街道辦事處唐家?guī)X村、龔家坪鎮(zhèn)龔家坪村、黃梅村等10多個村，逐戶走訪調查，發(fā)現 15%的農戶擁有一戶多宅，超面積建房戶高達 95%; 土地權屬糾紛達 6%,我縣農村宅基地是城鎮(zhèn)建設用

2、地規(guī) 模白1 12.7倍。究竟農村宅基地管理中存在哪些問題？如何改革和完善宅基地管理制度，才 能更好地保障農民的宅基地使用權？針對以上問題我對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進行實地調研。一、存在的主要問題1、宅基地管理法律缺乏系統(tǒng)性。我國土地管理法及相關法律法規(guī)，已經確立了宅基地 集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權利登記、不得流轉等基本制度， 為農村宅基地管理提供了基本的法律依據。然而，農村宅基地的管理，只限于土地法律法規(guī)的個別條文和相關政策性文件，操作性差，缺乏系統(tǒng)性和針對性，相互之間還不銜接， 宅基地管理還需不斷規(guī)范。2、農村宅基地建設布局零亂，缺乏規(guī)劃引導。第二輪土地利用總體規(guī)劃基本上沒

3、有預留新 的宅基地規(guī)劃點，沒有為發(fā)展預留空間，無法適應新農村建設對宅基地管理的需求，致使新農村建設規(guī)劃、村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃很難銜接。長期以來，對農村規(guī)劃投入少，農村規(guī)劃進展緩慢。農村村莊建設規(guī)劃編制由于缺乏村鎮(zhèn)規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，從而在一定程度上阻礙了新農村建設，農民住宅處于低水平重復建設之中，出現“只見新居，不見新貌”的現象。我縣農村宅基地總體以自然村落為主，布局星星點點，雜亂分散，10戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。3、農村“一戶一宅”制度難以貫徹落實。宅基地帶有福利性，盡管對農民宅基地有具體規(guī)定，但由于歷史遺留問題多、 基層政府對農民建房缺乏正確引導和管理，再加上采用的是無

4、償、無期限的使用制度，很長一段時間以來農村建房處于無序狀態(tài)，亂占、多占現象嚴重， 普遍出現了農民超標準占用宅基地建房和未經土地管理部門批準任意建房，建了新房也不愿意交出閑置下來的老宅基地，出現“一戶二宅”、“一戶多宅”現象。4、宅基地轉讓受限制，農村出現大量閑置宅基地、閑置住房。農村宅基地的性質屬于農村集體所有，按我國現行法律法規(guī)規(guī)定，農民對自己依法獲得的宅基地只有使用權，沒有處置權，不能進行轉讓。除了本行政村內相鄰戶間的調劑和父母與子女間因分家立戶經批準后由 村委重新安排而發(fā)生的流轉外，沒有其他形式的流轉。 由于宅基地的不可交易性，部分農民進城后，農村的房子都閑置著 ；還有的農民工打工賺錢后

5、，在城市里買房的同時，又在農村 修建新房，舍棄老宅基地，進一步擴大了宅基地占用的土地面積，也使農村出現大量的閑置宅基地、閑置住房。5、農村宅基地違法案件頻繁發(fā)生，查處難、執(zhí)行難。部分農民隨意建設，想建就建，由于 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層國土資源管理人員少，很難實施有效監(jiān)管，對這些違法案件的查處在現實中很難 執(zhí)行。加上國土資源管理部門只有查處權又沒有強制執(zhí)行權，申請法院執(zhí)行又要履行繁瑣的程序，具體執(zhí)行起來也很困難。6、宅基地管理薄弱，管理方式落后。基層國土資源所機構改革不到位，宅基地管理仍然停 留在上世紀80年代，程序復雜，效率低下。7、完善宅基地功能的同時，耕地破壞嚴重。由于人口增長較快，大部分村民追求獨

6、立自主、 功能設施齊全的宅基地， 在他們眼中，在耕地上建房既經濟有便宜便利，特別是近年來，為了方便生產生活，家家戶戶修公路，都從自家的責任山、 責任田中修建，面積占到土地總面積的0.7%,致使大量耕地破壞。8、迷信重，糾紛多。農民建房是件大事，喜事，對農民來說一生也就發(fā)生一兩次，因而格 外慎重。有的農民建房崇信封建迷信，看風水，截別人地脈，就因采光、通風、引發(fā)宅基地 糾紛。有的農民建房時擠占縣、鄉(xiāng)、村道路，毀壞溝渠，影響農業(yè)灌溉和村民日常出行及交 通車輛行駛引發(fā)諸多矛盾，給農村穩(wěn)定帶來不安定因素。9、基層國土資源所力量薄弱。基層國土人員擔負著轄區(qū)村民建房用地、耕地保護、地質災害巡查監(jiān)測、礦產資

7、源管理、土地利用動態(tài)巡查等，任務極重，且每個國土資源所最多4人，最少只有2人，每個基層國土工作人員要管理100多平方公里，是測量靠尺子，走路靠兩條腿，缺乏科技手段，管理難度極大。10、土地“私有化”思想嚴重。大多數農村群眾對國家法律法規(guī)在認識上存在一些偏差，認 為上級批準給自己的以及祖上遺留的宅基地，都屬于自己私有的；有的農村在批準新宅基地之后，沒有及時收回舊宅基地， 造成部分宅基地滯留在個別農村群眾手中；還有的土地因工程實施征用了，還認為是自己的。11、土地征收難。在公益事業(yè)面前，大多數農村群眾思想好、覺悟高，對村公益事業(yè)給予積 極支持與配合。然而，也有一些村民顯得比較斤斤計較，甚至新農村電

8、網改造工程，需要占用村民宅基地、挖個洞栽電線桿，同樣需要錢，否則，事情就辦不成。12、處理新舊宅基地缺問題少有效辦法。不少宅基地都是由祖上傳下來的，因繼承就擁有了二處宅基地上的房子，又不能收回。還有不少農民工，有了錢就地買房在城里安家，農村的房子和宅基地如何處理問題，均無明確的立法規(guī)定。二、問題產生的主要原因1、思想意識落后。在農村，不少農民群眾土地基本國策意識淡薄，思想上存在一些錯誤的 觀念和不良的傾向， 有些村民信奉風水迷信， 隨意改變建房地點或規(guī)定朝向，不在規(guī)劃范圍內選址，不尊重科學布局。2、農民對惠農政策在認識上產生誤區(qū)。農村稅費改革取消了對農民建自用住宅的收費，于是農村村民片面理解農

9、村稅費改革的政策，認為無論在何種情況下，只需要5元錢的工本費。造成搶占好地、耕地建房成風，對土地的重要性、 耕地減少的危險性認識不足或根本沒有認 識，助長了濫占亂用耕地現象禁而不止。尤其是近幾年在減輕農民負擔的大環(huán)境下，進一步助長了農民濫占土地亂建住房，農民建房用地處于無序狀態(tài)， 農民違法占用耕地的現象十分普遍。3、立法本意與管理現實出現偏差。中華人民共和國土地管理法規(guī)定：農村村民一戶只 能擁有一處宅基地， 其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。而沒有明確分家立戶的具體條件，對“一戶一基”可以有不同的理解。使農民建房立戶“一戶一基”的 原則被曲解。立法本意認為：祖孫三代、父子兩代

10、構成傳統(tǒng)的“戶”，忽視了在農民收入提 高后，或在經濟利益驅動下的新立戶現象。 年滿18歲的單身公民能否立戶 ？沒有明確的規(guī)定。 無論每戶人數多寡，農村村民子女年滿18周歲便可以分家立戶，新建住房，占用宅基地，造成了土地資源的浪費，“一戶一基”政策在實踐中與立法初衷發(fā)生了背離。另外，對農民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定，在字面上看是極為嚴肅的，但從多年的執(zhí)法實踐來看，光靠行政手段，沒有經濟措施，難以操作到位，效果也不理想。4、基層力量不足，非法占地發(fā)現難?；鶎訃了菄临Y源管理的前沿陣地，承擔著大量 的事務性工作，基層人員不夠，已成為農村土地管理不理想，非法占地發(fā)現難的一個重要原因。5

11、、村級管理不力，非法占地建房制止難。稅改后農村村級組織工作量少了，靠批地送點人 情，聯絡干群關系，造成村級組織主觀上不愿管，害怕管得過多得罪群眾，影響換屆選舉拉 選票，在管理上睜一只眼閉一只眼。6、鼓勵農民建房使用荒地不切合農村實際。農村已在對條件惡劣的農戶實施搬遷，在交通 不便，信息不靈，水源有限的荒地上建住宅， 這一政策與社會主義新農村建設是不相適應的。 同時，農民以耕種農田為生， 為方便耕作管理，也不愿意和不可能把宅基地建在離承包地太 遠的地方，大多數農民新建住房極難做到不占耕地。特別是在現行無償使用宅基地的政策下，誰還愿去開荒地來建房 ？其地基開挖成本就是一筆不小的支出。因而，鼓勵農民

12、使用荒地建 房得到的響應甚少，是一種不切實際的要求和規(guī)定。7、法律措施不力，非法占地建房查處難。根據土地管理法規(guī)定，對農村居民非法占用 土地建住宅的，國土資源部門可以責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋；對違法占地建筑責令停止仍續(xù)建的，有權制止。但在實際執(zhí)法中，對發(fā)現在建的 非法占地建筑，責令停工仍繼續(xù)施工的，如何行使制止權沒有明文規(guī)定，難以操作。對已建成的違法占地建筑，國土部門自身沒有強制拆除權，只能依照法定程序申請強制執(zhí)行。因農村宅基地涉農政策敏感性， 導致相關單位不愿意配合，使得行政處罰成為一紙空文。農民建房監(jiān)管實際上已處于有法難依，執(zhí)法難嚴的被動境地。8、報批程序

13、繁瑣，報批難。農民建房需要進行申請公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和縣政府批準。占用農 用地的還需到市（州）辦理農用地轉用審批手續(xù)，并落實占補平衡，加上占補落實難，少則 半年，多則一年以上，而多數建房戶用地心切，很多農戶索性不報批先占用。這一問題已成 為農村個人建房用地管理的一大癥結問題。三、加強農村宅基地利用和管理的對策與建議近幾年來，國務院和國土資源部高度重視農村宅基地管理工作，先后出臺了一系列的文件和政策。2008年，國務院出臺的關于促進節(jié)約集約用地的通知中就有關于農村宅基地管 理相關內容，要求各地政府對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的給 予獎勵或補助。同年，國土資源部又出臺關于進一步

14、加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通 知（國土資發(fā)2008146號），對農村宅基地發(fā)證政策做出了具體規(guī)定。今年，國土資 源部、財政部、農業(yè)部再次聯合下發(fā)關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知，要求力爭到2012年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個所有權的集體經濟 組織，做到農村集體土地確權登記發(fā)證全覆蓋。通知明確要求，凡是到2012年底未按時完成工作的，農轉用、土地征收審批暫停，農村土地整治項目不予立項。由此可見，從中央到地方，都在不斷探索農村宅基地管理的新方法、新路子。針對巴東全縣當前宅基地管理存在的突出問題，筆者認為應從以下個方面著手加強農村個人建房用地管理： 1、加大宣傳

15、力度，嚴格依法行政。加大土地管理法律、法規(guī)和政策的宣傳力度，形成集約 節(jié)約用地的輿論氛圍，提高廣大農民群眾依法用地意識。針對村干部對土地政策法規(guī)了解不 多的實際情況，對村委會主要干部進行輪訓，使村級干部系統(tǒng)掌握農村宅基地、和耕地保護等方面的法律規(guī)定， 提高依法保護、開發(fā)和利用土地資源意識；針對農民群眾文化特點，開 展形式多樣的宣傳，讓土地法律法規(guī)家喻戶曉，進而提高村民遵守土地法律法規(guī)的自覺性， 真正使村民依法建房用地意識深入人心。要切實加強國土資源管理隊伍建設，進一步健全土地執(zhí)法動態(tài)巡查制度， 發(fā)揮村級土地監(jiān)管員的作用，及時發(fā)現和制止土地違法行為。對亂占與濫用耕地建房等違法行為，國土、建設、法

16、院等部門密切配合，形成執(zhí)法合力，堅決依法 查處。2、加快宅基地使用權登記發(fā)證工作，建立數據庫，確保農民合法使用的宅基地全部如期發(fā) 證到戶。摸清各類用地面積底數是開展農村宅基地集中治理的基礎。認真貫徹落實國土資發(fā)2008146號“關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知”要求，由政府統(tǒng)一組 織，制訂調查方案，有計劃、有步驟地開展調查，集中力量，對本轄區(qū)現有農村宅基地進行 全面調查，摸清轄區(qū)的住宅用地、生產性用地、經營性用地、服務性用地等數量，以及一戶 一宅，一戶多宅，空閑房屋，出租轉讓住宅和違法用地、批少用多、批甲占乙等現狀，及時 掌握動態(tài)信息，建立數據庫和完善的檔案、臺帳，實行信息化管理。

17、3、強化規(guī)劃管理。加強對農民宅基地的管理，強化實施規(guī)劃的措施，特別對用地規(guī)模、布 局、用地標準，嚴格按規(guī)定控制的范圍實施。因地制宜，制訂科學合理村莊發(fā)展規(guī)劃。要科 學合理利用土地，首先要從實際出發(fā)， 因地制宜，制訂和編訂與本村相適應的村莊發(fā)展規(guī)劃 和用地規(guī)劃。這也是合理用地的前提和基礎。其次，要嚴格按照規(guī)劃進行操作，避免亂圈亂建，造成土地資源的浪費。4、強化監(jiān)督，加大違法用地查處力度。對一些違規(guī)建房、占用耕地建房的，一經發(fā)現，立 即查處，做到嚴格執(zhí)法，依法辦事，該罰的就罰，該拆的依法拆除，加大處罰力度，這對于 規(guī)范農村建房是一項必要的措施。5、加強對農民建房的政策引導。按照“合理布局，集約用地

18、”的原則，因地制宜，鼓勵村 居建設高層住宅，在土地和建設審批上，爭取最大限度地減免有關費用，降低工程造價，避免失地農民無錢買房或買房致貧的現象。對一戶多宅的，出臺具體的政策，予以相應處理。妥善處理好歷史遺留問題，對已形成的違法占地，所建房屋符合規(guī)劃的，按照有關規(guī)定，依法補辦手續(xù)。不符合規(guī)劃的，制定切實可行的處罰辦法，依法進行處理。對于私自轉讓已成事實的，研究制訂處理辦法。 6、加強對農村宅基地管理工作的扶持力度。要統(tǒng)籌協調各部門和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、彳t道）的力量，合理統(tǒng)籌資金，按照新農村建設的要求積極推進農村宅基地管理工作。7、改革農村村民建房用地指標以戶為單位的核定方式，實行按人均用地指標來確定每戶用

19、 地面積和有償使用的政策。 為遏制土地浪費，對每戶占地指標，應按人均占用宅基地的多少， 確定一定的面積基數， 對基數范圍內也應適當收取土地有償使用費（符合有償使用的法定原則），對超過基數面積的用地，實行分級加倍收取有償占用費的辦法，以遏制多占、濫占土 地建房。占用耕地必須交納開墾費，由專門部門實施復墾，確保“占一補一”的政策規(guī)定落 到實處。對在原宅基地上翻建的要限制面積標準，對非移民（工程、地災）和婚姻原因，遷 入他村的農民，原宅基地必須拆除復墾后， 才能在新的居住地申請建房用地；原房屋出賣的，新的宅基地必須加倍支付有償使用費。8、制定宅基地利用和管理的獎懲政策，盤活農村土地存量。對“一戶多宅”和空置住宅， 鼓勵農民騰退多余宅基地。 凡新建住宅后應退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施， 確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。允許村民將原宅基地和房屋與其他村民自愿協商后有償調劑 給有條件申請宅基地建房的本村農民。鼓勵農村村民進城落戶， 對已在城鎮(zhèn)購置商品房定居或愿意進入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居，并自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地的農民，其宅基地還耕后歸村集體經濟組織所有。農民放棄宅基地后，不影響其農村集體土地承包權益，不影響其作為農民身份享有的原有政策待遇。同時積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農 民集中起來，搬入