發(fā)展中國家的稅收管理改革

1、.：.；開展中國家的稅收管理改革 在WTO框架下，我國作為一個開展中國家成員方，受外部壓力和內(nèi)部動力的影響，一方面要與多邊貿(mào)易規(guī)那么接軌，推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)開展，另一方面又要思索國情條件，如行業(yè)差別和區(qū)域差別，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)平安。面臨入世后的環(huán)境和要求，國家稅收管理突出地面臨著這樣一種開展義務(wù)，即興隆國家稅制改革，如降低稅率、擴(kuò)展稅基、堵塞漏稅等，將不可防止地影響開展中國家相應(yīng)地調(diào)整稅制，同時，開展中國家也存在著許多不順應(yīng)的地方，如稅收效率低下、稅收征管不力等，亟需加以處理。有專家學(xué)者推出，我國既要放寬市場準(zhǔn)入限制，減少非國民待遇的深度和范圍，又要堅持按本國的經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整稅收優(yōu)惠措施。在這樣一個過程中

2、，國家在方案經(jīng)濟(jì)根底上構(gòu)成并長期發(fā)生作用的稅收管理如何進(jìn)展改革是一個關(guān)鍵問題。鑒于我國經(jīng)濟(jì)開展階段和我國初入世貿(mào)組織實(shí)踐情況，本文重點(diǎn)調(diào)查較我們早先入世的其他開展中國家在稅收政策方面的措施與方法、閱歷與教訓(xùn)，以期獲得應(yīng)有的啟示。一、根本情況二戰(zhàn)以后，開展中國家的稅收管理和稅制改革受世界經(jīng)濟(jì)影響，曾閱歷了幾次較大的變革。進(jìn)入新世紀(jì)，各國稅收管理、稅制改革與開展的主流是：降稅率減負(fù)擔(dān)；擴(kuò)稅基減優(yōu)惠；簡手續(xù)強(qiáng)管理。每次改革都起始于興隆國家，繼而在開展中國家引起反響，而入世那么促使雙方日益朝著同一方向開展。現(xiàn)實(shí)上，在開展中國家，由于稅收管理在決議高效稅收體制方面的關(guān)鍵作用，以及在宏觀經(jīng)濟(jì)平衡方面的重要

3、作用，稅收行政改革歷來是關(guān)注焦點(diǎn)。目前，開展中國家日益認(rèn)識到，稅收政策要與行政管理才干吻合，沒有相應(yīng)的管理變革，政策變化不會產(chǎn)生預(yù)期效果；良好的稅收管理既能實(shí)現(xiàn)盡能夠多的稅入，又能使管理高效和實(shí)現(xiàn)稅收協(xié)作，對實(shí)現(xiàn)社會公平和提高國家福利程度有決議意義。為順應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)趨勢和推進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)開展，許多開展中國家積極采取措施，提高稅收管理效率，其中，拉丁美洲和東盟諸國家積極努力，應(yīng)該說獲得了明顯效果。例如，20世紀(jì)60年代伊始，拉美國家企圖借助新興的計算機(jī)技術(shù)處理稅政效率，但由于稅制設(shè)計復(fù)雜，稅率檔次過細(xì)，稅收優(yōu)惠減免繁雜，偷稅逃稅景象嚴(yán)重，沒有到達(dá)預(yù)期目的；到了70年代，隨著城市開展和經(jīng)濟(jì)買賣擴(kuò)展，經(jīng)濟(jì)

4、行為日趨規(guī)范，對公共設(shè)備和公共管理在質(zhì)量上提出了更高要求，他們開場認(rèn)識到單純依托電子技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而必需圍繞稅制構(gòu)造合理化和稅收管理現(xiàn)代化進(jìn)展改革；進(jìn)入80年代，在高額外債和宏觀經(jīng)濟(jì)動蕩的雙重壓力下，這些國家逐漸走上了配套性的稅收管理改革的軌道。與此同時，東盟一些國家鑒于舊稅制不能有效利用資源，在行政運(yùn)作上失之公平，不僅難以有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，也難以經(jīng)過稅收來彌補(bǔ)繼續(xù)擴(kuò)展的預(yù)算赤字的問題，先后進(jìn)展改革，以期建立更加公平、有效和簡便的稅收管理體系和制度。結(jié)果是，這些開展中國家在改善稅管質(zhì)量上獲得了不同程度的效果。阿根廷勝利地進(jìn)展稅收構(gòu)造改革以后，已轉(zhuǎn)而全面檢查和調(diào)整稅收管理任務(wù)，獲得日益增長的稅

5、入報答。據(jù)統(tǒng)計，1989年到1990年，阿根廷稅入占GDP的比例由13%上升為20%，其中，至少有1/3的增長應(yīng)源于稅政改善；墨西哥經(jīng)過改革，稅收構(gòu)造已出現(xiàn)顯著性變化；巴西從20世紀(jì)80年代至如今，陸續(xù)出臺了一系列調(diào)整稅制構(gòu)造、強(qiáng)化稅收管理的改革措施，使稅制趨于合理。實(shí)際闡明，在適宜條件下，開展中國家的稅收效率可在相對短的時期內(nèi)顯著提高，而且，隨稅收管理情況的明顯好轉(zhuǎn)，在降低過高稅率以及對不同納稅群體實(shí)行更加適當(dāng)納稅的同時，可以添加稅收并有效減少社會不公景象。當(dāng)然，由于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境問題叢生以及通貨膨脹影響稅收管理效率等問題，許多開展中國家稅收管理改革仍任重道遠(yuǎn)。二、改革途徑稅收管理改革的根本目

6、的是改動行政管理資源分配，大力進(jìn)展構(gòu)造重組，積極利用外部資源優(yōu)勢，以及采取新的技術(shù)手段等來提高管理程度，添加稅入。在許多國家，包括興隆國家與開展中國家，憲法是納稅、用稅的根本根據(jù)。完善的稅收立法是稅收管理根本權(quán)益的來源。憲法集中從三個方面做了規(guī)定，一是依法納稅是公民的根本義務(wù)，除非有例外規(guī)定，任何人不得免除納稅義務(wù)，也不得恣意增設(shè)或變卦納稅義務(wù)；二是納稅必需經(jīng)過立法機(jī)關(guān)制定法律，在法律授權(quán)下進(jìn)展，否那么任何機(jī)構(gòu)和個人都無權(quán)納稅；三是稅收的運(yùn)用必需嚴(yán)厲置于法律的監(jiān)視之下。所以，許多國家都依法治稅，推進(jìn)公民誠信納稅。巴西經(jīng)過法律建立稅種、頒行艱苦舉稅措施、規(guī)范各級稅收管理權(quán)限、限制稅收減免權(quán)益濫用

7、等。墨西哥法律規(guī)定，個人所得稅起征點(diǎn)為雇員最低月工資收入的4倍，到達(dá)起征點(diǎn)的人要根據(jù)月收入額納稅。這里有兩類情況，一類是每月有固定薪水的職員，包括政府公務(wù)員、企業(yè)和公司的合同職工等，他們都有固定的工資賬戶，政府或企業(yè)每月都會按其收入從其賬戶上自動扣除應(yīng)繳額。另一類是自在職業(yè)者，包括企業(yè)主、醫(yī)生、律師、出租車司機(jī)等，其月收入并不固定，所以稅務(wù)部門對他們的監(jiān)管和審查比較嚴(yán)厲，要求每月或每兩個月都要申報納稅，并對其申報單進(jìn)展抽查，詳細(xì)審核各類單據(jù)，防止偷稅逃稅行為。墨西哥法律對偷逃稅者處分嚴(yán)峻，罰金有時甚至超越應(yīng)納稅額，假設(shè)納稅人延續(xù)逃稅數(shù)月，罰金將以每月20%的速度遞增；假設(shè)發(fā)現(xiàn)偽造單據(jù)等嚴(yán)重違法

8、行為，罰金可在原有根底上添加60%至90%；偷逃稅情況特別嚴(yán)重者，還將接受司法調(diào)查，甚至坐牢。當(dāng)然，墨西哥法律規(guī)定，會計師和會計師事務(wù)所可以協(xié)助 納稅人申報納稅，但絕不能弄虛作假，否那么將面臨法律寬大。但會計師可在法律答應(yīng)范圍內(nèi)，經(jīng)過合法手段進(jìn)展稅收謀劃，盡量減少納稅人的納稅額，這不屬于非法行為，不影響納稅人的信譽(yù)。在開展中國家，一個共同性制約要素就是缺乏稅政資源，由此產(chǎn)生的后果是稅管人員缺乏，高薪吸引高質(zhì)人才才干較差，甚至不能滿足稅管根本任務(wù)條件，如辦公空間和計算機(jī)等。因此，稅政改革戰(zhàn)略必需著眼于現(xiàn)有資源的優(yōu)化組合，把有限資源從非消費(fèi)性義務(wù)投向更富有消費(fèi)力的任務(wù)上。所以，一些國家進(jìn)展稅政部門

9、內(nèi)部重組，劃出“特殊單位來處置主要納稅人的申報和納稅事務(wù)。多數(shù)情況下，60%或70%的稅入源于1%的納稅大戶如大企業(yè)，因此，保證他們按時申報和交納至關(guān)重要。與此同時，他們也很注重其他納稅人，維護(hù)中小企業(yè)的稅收協(xié)作，保證稅收總量的穩(wěn)定和繼續(xù)增長。在改革過程中，他們充分利用現(xiàn)代信息管理技術(shù)，使稅收管理更有次序和效率。通常，開展中國家面臨嚴(yán)重的通脹問題，如何保證這一時期的稅收成為征管的重點(diǎn)。在改革中，他們采取了降低征收時滯對收入影響的方法：1建立預(yù)付制。20世紀(jì)70至80年代，拉美國家普遍采用預(yù)付制征收商業(yè)企業(yè)所得稅。2縮短評定期和納稅期，提高納稅頻率。20世紀(jì)70年代中期，智利的大企業(yè)每兩周必需預(yù)

10、繳一次增值稅。1987-1988年間，烏拉圭增值稅納稅期縮短了將近60天。還有一些國家的每月繳稅周期從20天縮短到15天甚至7天。3稅款支付指數(shù)化，即在計算稅款時，計賬單位不用法定償付手段，而用一種可根據(jù)一些指數(shù)如消費(fèi)物價指數(shù)等進(jìn)展調(diào)整的財政或稅務(wù)計量單位。20多年來，巴西不斷實(shí)行的是按通貨膨脹調(diào)整的稅制，由通貨膨脹導(dǎo)致的稅收調(diào)整已成為稅收文化中的一部分。1979年到1987年，墨西哥主要經(jīng)過縮短公司稅的預(yù)付期和納稅期來添加稅收，1987年后也開場實(shí)行稅收指數(shù)化。稅管改革能否勝利，簡單易行是重要要素。一方面，要簡化程序，如刪除稅收申報書中多余的信息要求，合并申報和支付單據(jù)等，使稅管集中到主要事

11、務(wù)上來：1方便協(xié)作，即為納稅人下達(dá)明確的指令，繪制易懂的表格，以及提供必要的協(xié)助 和信息，改善效力質(zhì)量。2監(jiān)理協(xié)作，即開設(shè)和維持納稅人活期賬戶，建立覆蓋最終極納稅人和稅收代理人如銀行的管理信息系統(tǒng)，以及設(shè)立快速管理程序來查詢和追蹤未申報者及其稅收拖欠。墨西哥建立了相對完善的納稅信譽(yù)體系，稅務(wù)管理部門對納稅人的納稅情況普通都有詳細(xì)記錄，作為對其信譽(yù)調(diào)查的根本根據(jù)。納稅人信譽(yù)良好，社會各部門都會為其生活和運(yùn)營提供方便，否那么，生活和運(yùn)營都會遇到費(fèi)事。3制止不協(xié)作，即建立查詢責(zé)任和有效運(yùn)用懲罰。司法程序和司法機(jī)構(gòu)也為實(shí)施稅法和運(yùn)用懲罰提供便利條件。另一方面，對小額納稅人實(shí)行復(fù)合管理。在實(shí)施增值稅時，

12、最棘手的是小額納稅人的征收任務(wù)。不同國家按簡化管理原那么，分別采取了不同方法。在墨西哥，凡是年銷售收入不超越年最低工資7倍或者資產(chǎn)不超越年最低工資15倍的納稅人，可自行決議能否在銷售商品或提供勞務(wù)時向購買者收取增值稅，但其前提是要向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報。智利注重使每個納稅人進(jìn)入增值稅體系，并采取了簡化管理方法：一是將小額納稅人作為普通納稅人管理。只需其對增值稅的申報和計算方法比較熟習(xí)，可自愿作為普通納稅人。二是根據(jù)小額納稅人月銷售情況，將其分為5個納稅等級，每個等級從低到高算出不同的銷售稅額，從而確定小額納稅人應(yīng)納稅額；以平均銷售額不超越20個納稅單位的為小額納稅人，并應(yīng)到稅務(wù)機(jī)關(guān)專門登記，否那么視為

13、普通納稅人。三是對一些不易監(jiān)管的小額納稅人，如零售商販、小規(guī)模糧食消費(fèi)者等，由與其購銷活動直接聯(lián)絡(luò)的企業(yè)代扣代繳，稅率適當(dāng)優(yōu)惠。簡言之，最好的方法是綜合運(yùn)用這些措施，協(xié)助 納稅人依法納稅，查詢不協(xié)作者，懲罰不納稅者，推進(jìn)稅收由“低度協(xié)作走向“高度協(xié)作。開展中國家的稅收管理問題較多，主要是納稅手續(xù)繁瑣復(fù)雜，管理方法較為落后，稅制稅率也繁雜多變，使稅務(wù)管理部門難以進(jìn)展有效的監(jiān)視管理。在巴西，一個突出的景象是稅源大量流失，如1986年至1988年間，稅收總額占GDP的比重漸趨下降，分別為23.86%、21.41%、19.35%.所以許多國家企圖以實(shí)現(xiàn)計算機(jī)化為契機(jī)，變革稅收管理。確實(shí)，利用計算機(jī)技術(shù)

14、能使稅政管理更有效率。從2000年起，墨西哥稅務(wù)部門開場鼓勵和推行網(wǎng)上納稅，納稅人只需在財政部辦的有關(guān)網(wǎng)站上下載相關(guān)軟件和表格，就可以經(jīng)過電子單據(jù)進(jìn)展申報納稅。然而，實(shí)際闡明，單純以計算機(jī)化來改善稅政管理情況和提高納稅才干的方法很難奏效，勝利的稅政改革不僅涉及到計算機(jī)技術(shù)的運(yùn)用，而且必需伴隨著重組稅管根本要素，即重構(gòu)制度和理順程序等。許多國家都實(shí)行嚴(yán)厲的稽查制度，按照審計人員手冊、憑仗其審計資歷及獨(dú)立任務(wù)權(quán)限加強(qiáng)稅收征管力度。其中，主要措施就是建立納稅人單一注冊制，包括姓名、企業(yè)稱號、地址以及應(yīng)納稅種，目的是打擊偷逃稅活動。一些國家為了便于核對各種信息，把稅碼與居民身份證號碼一致起來，使一切部

15、門都用同一稅碼識別同一納稅人。智利從1960年起花3年時間建立了稅號制度，規(guī)定任何買賣都要在發(fā)票上注明當(dāng)事人的稅號。然而，按照GDP計算出增值稅稅基，乘上稅率后得出估算稅額，并與實(shí)踐征收稅額比較，根據(jù)其差額估算偷逃稅情況。最后，稽查人員經(jīng)過計算機(jī)對當(dāng)事人進(jìn)展直接檢查。另外一個主要措施是加強(qiáng)稅收審計。一些拉美國家由于消費(fèi)與收入高度集中，審計活動主要針對納稅大戶進(jìn)展，但由此而來的是中小納稅人偷逃稅情況嚴(yán)重。1979至1982年，智利等國改動審計戰(zhàn)略，把中小納稅人作為重點(diǎn)審計對象，使增值稅收入添加了56%，其中，大額納稅人添加了17%，中等納稅人添加了87%，小額納稅人添加了186%.值得指出的是，

16、在嚴(yán)厲的避稅經(jīng)濟(jì)學(xué)中，納稅人不依法履行本人的納稅義務(wù)即構(gòu)成偷稅漏稅。具有一樣性質(zhì)的問題是，在開展中國家，人們不能保證一切稅收官員或代納稅款單位是老實(shí)擔(dān)任的。有人指出，當(dāng)開征新稅和提高稅率時，“效率損失，即部分稅入沒有進(jìn)入國庫而是流入稅務(wù)官員或單位的腰包，不會引起明顯變化。為此，巴西建立內(nèi)部審計任務(wù)制度，對稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)違法違章人員進(jìn)展處置；對銀行和納稅人，那么依一定程序令其補(bǔ)稅，或課以50%至150%罰款及相應(yīng)的滯納金，情節(jié)嚴(yán)重者，那么移交司法機(jī)關(guān)處置。這些問題是開展中國家稅管改革必需加以思索并處理的。三、閱歷討論開展中國家在稅收管理改革實(shí)際中探求出一些共同方法，其中主要有：1降低稅率，減輕稅負(fù)。

17、泰國將最高一級所得稅稅率由65%降為55%；新加坡也降低了公司所得稅稅率。2擴(kuò)展稅基，保證稅收。為保證稅制改革勝利，保證原有財政收入程度，滿足政府提供公共產(chǎn)品的需求，各國在降低稅率、減輕稅負(fù)的同時，采取了擴(kuò)展稅基的方法。3調(diào)整稅種構(gòu)造，簡化納稅制度，加強(qiáng)稽征管理。開展中國家傾向于合并稅種，一些中美洲國家對25個稅種中的20個進(jìn)展了合并，申報表由過去的125張減少為1張。同時，各國在稅制改革中建立了嚴(yán)厲的稅收登記制度，在管理方法上推行征、管、查三分別，實(shí)現(xiàn)征管手段電腦化。為堵塞稅收破綻，各國都嚴(yán)厲稽查，嚴(yán)峻懲罰。在改革過程中，開展中國家的稅收管理改革有假設(shè)干值得參考閱歷：1獲得決策層、管理層的強(qiáng)

18、有力的政治支持，乃至擁有某些程度的政治技巧是稅收管理改革成敗的關(guān)鍵。實(shí)際證明，即使是最好的改革戰(zhàn)略，假設(shè)沒有劇烈的政治愿望，也是注定要失敗的。管理人員必需采取必要步驟，獲得上級部門的全力政治支持，才干改善稅收管理情況。只需獲得這些保證和支持，好的改革設(shè)計和努力才干最終實(shí)現(xiàn)。2制定稅收政策和實(shí)施管理改革戰(zhàn)略時，必需明確該當(dāng)優(yōu)先思索和安排的并有相應(yīng)資源的重點(diǎn)任務(wù)，這是稅管改革能否勝利的前提條件。沒有任何一種改革戰(zhàn)略能適用于一切國家或一切條件，應(yīng)從本國的實(shí)踐出發(fā)。3簡化稅收體制，確保稅制在開展中國家的“低度協(xié)作的環(huán)境中便于操作和有效運(yùn)用，這是稅管改革的根本條件。在很大程度上，許多拉美國家稅改勝利直接

19、歸因于簡化行政體系和明晰政策。4強(qiáng)化稅政管理力度，有效控制納稅人和納稅環(huán)節(jié)。為了加強(qiáng)稅征，各國普遍實(shí)行了所得稅預(yù)扣制度。目前，預(yù)扣法不僅覆蓋了傳統(tǒng)的稅目，如工資、利息和股息紅利，而且涵蓋了各種專業(yè)費(fèi)和租金。預(yù)扣是所得稅征繳勝利的重要要素，然而現(xiàn)實(shí)闡明，假設(shè)稅政管理不能有效控制預(yù)扣人和納稅人，預(yù)扣本身的作用是很弱的。所以，稅政管理必需監(jiān)視和控制預(yù)扣人將所得稅預(yù)扣額如數(shù)上繳財政部門，必需核對所得稅曾經(jīng)被扣除代繳時，納稅人交納的所得稅能否可以很好地抵償其義務(wù)。需求指出的是，開展中國家在稅收協(xié)作程度方面存在著廣泛差別，這不僅表達(dá)在納稅人對稅收和政府的態(tài)度上，而且表現(xiàn)為各國稅政的效率。在一個特定的社會環(huán)

20、境下，這些態(tài)度和效率受多種要素影響，如對偷稅漏稅的覺察程度，對稅收構(gòu)造公正性、復(fù)雜性和穩(wěn)定性及其運(yùn)作的認(rèn)識程度，對政府行為價值的了解程度，以及政府行為的合法性等。四、存在問題近年來，許多專家或?qū)W者，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家、心思學(xué)家、社會學(xué)家、政治學(xué)家等，進(jìn)展了大量的研討任務(wù)，重點(diǎn)是偷稅漏稅和稅收協(xié)作問題，如為什么和什么時候納稅人照章納稅或不納稅，什么影響各種懲罰，誘導(dǎo)會對納稅人行為產(chǎn)生什么影響等。但總的說來，由于開展中國家有著極為不同的稅管環(huán)境，包括管理范圍、買賣功能，上述探求同開展中國家亟需處理的問題關(guān)聯(lián)不夠。其中一個重要問題是缺乏對稅收官員的分析研討，包括審計行為、調(diào)查欺詐行為、決策規(guī)那么及其根據(jù)、可信度和有效性等。這個問題在一些開展中國家非常突出，政府缺乏對稅收官員的日益監(jiān)控。因此，嚴(yán)厲控制現(xiàn)金管理，親密監(jiān)視稅收官員搜集和運(yùn)用的信息，應(yīng)是需求處理的重要問題。許多國家的閱歷證明，稅務(wù)官員的責(zé)任可以得到改善，如經(jīng)過職能分解，充分利用銀行和預(yù)扣代理人進(jìn)展檢查與核實(shí)，同時經(jīng)過內(nèi)部設(shè)立的系統(tǒng)，建立系統(tǒng)的監(jiān)控和評價體系等，對稅務(wù)官員進(jìn)展有效管理。另外一個重要問題