論社會(huì)管理職能創(chuàng)新的觀念變革

1、論社會(huì)治理職能創(chuàng)新的觀念變革彭向剛 程波輝2012-10-30 14:20:19來源：南京師大學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版2012年3期【內(nèi)容提要】思想觀念的變革是社會(huì)治理創(chuàng)新的先導(dǎo)。社會(huì)治理觀念轉(zhuǎn)變滯后是當(dāng)前我國政府在社會(huì)治理職能創(chuàng)新實(shí)踐中存在許多誤區(qū)的重要根源之一。不管是經(jīng)濟(jì)附屬取向、僵化穩(wěn)定傾向的社會(huì)治理地位，依舊重政府包攬、輕多方參與的社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)，抑或是重“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對、輕規(guī)范化建設(shè)的社會(huì)治理制度以及強(qiáng)管控、弱服務(wù)的社會(huì)治理方式，甚至是重招錄選拔、輕教育治理的人事治理方式等誤區(qū)，要緊差不多上源于“經(jīng)濟(jì)決定論”、“穩(wěn)定中心論”、全能政府觀、人治意識(shí)、治理本位和傳統(tǒng)人事治理等觀念轉(zhuǎn)變滯后的阻礙。

2、因此，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，政府必須摒棄落后的社會(huì)治理觀念，確立進(jìn)步的社會(huì)治理觀念，即樹立服務(wù)優(yōu)先意識(shí)、公共治理意識(shí)、依法治理意識(shí)、制度正義意識(shí)、源頭治理意識(shí)、基層本位意識(shí)、科學(xué)用人意識(shí)以及和諧穩(wěn)定意識(shí)，并以這些進(jìn)步觀念為導(dǎo)向。 【關(guān) 鍵 詞】社會(huì)治理 觀念變革 實(shí)踐誤區(qū) 政府職能轉(zhuǎn)變當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)盡管取得了巨大成就，但社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理卻相對滯后。這不僅會(huì)阻礙我國和諧社會(huì)的構(gòu)建和全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步進(jìn)展和民生的改善。因此，社會(huì)建設(shè)特不緊迫。目前，各地在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理方面進(jìn)行了許多有益的探究，但由于各種緣故特不是思想認(rèn)識(shí)不到位而出現(xiàn)諸多社會(huì)治理的實(shí)踐誤區(qū)。

3、沖破這些誤區(qū)，急需社會(huì)治理觀念變革。一、觀念變革：社會(huì)治理職能創(chuàng)新的先導(dǎo)所謂社會(huì)治理，是指“以維系社會(huì)秩序?yàn)楹诵?，通過政府主導(dǎo)、多方參與，規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、秉持社會(huì)公正、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)治安、應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為人類社會(huì)生存和進(jìn)展制造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)?！蓖ǔＧ闆r下，社會(huì)治理包括兩類：一是政府社會(huì)治理，二是社會(huì)自我治理和社會(huì)自治治理。本文著重于觀念變革對政府社會(huì)治理層面的重要意義。所謂政府社會(huì)治理職能，簡單地講，確實(shí)是政府在整個(gè)社會(huì)治理體系中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用。社會(huì)歷史實(shí)踐證明，觀念進(jìn)步是社會(huì)變革的先導(dǎo)。

4、因而，加強(qiáng)和創(chuàng)新政府社會(huì)治理職能，必須推進(jìn)觀念更新，樹立正確的價(jià)值取向。(一)觀念變革能夠引領(lǐng)社會(huì)治理職能創(chuàng)新的思路及方向觀念變革指明方向，觀念變革引領(lǐng)思路。觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，觀念變革深刻阻礙制度變革和社會(huì)變遷。“在社會(huì)變革與觀念變革的相互關(guān)系之中，觀念的變革往往成為社會(huì)變革的前導(dǎo)性因素和力量”。同樣，觀念變革是政府社會(huì)治理職能創(chuàng)新的推動(dòng)力和導(dǎo)航器。我國的社會(huì)治理體制差不多上是打算經(jīng)濟(jì)時(shí)代社會(huì)治理制度的連續(xù)，盡管改革開放以來有過專門大的適應(yīng)性改革，但差不多上呈一種“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，沒有多少實(shí)質(zhì)性變化。究其緣故就在于社會(huì)治理職能創(chuàng)新的思路和方向不明晰，沒有突破傳統(tǒng)社會(huì)治理思維，缺乏觀念變革的動(dòng)力和

5、自覺。而近年來有的地點(diǎn)政府社會(huì)治理職能創(chuàng)新取得明顯成績，就在于政府明確了社會(huì)治理職能創(chuàng)新的思路和方向，突破了傳統(tǒng)思想觀念的束縛，主動(dòng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的變化，積極借鑒國外先進(jìn)的社會(huì)治理理念，并進(jìn)行本土化的改造。比如，珠海的“一主一體三化”社會(huì)治理創(chuàng)新模式構(gòu)建了黨委、政府、社會(huì)三者有效共治的社會(huì)治理體系。(二)觀念變革能夠提升政府社會(huì)治理績效社會(huì)治理職能創(chuàng)新不是無的放矢，而應(yīng)該有一個(gè)價(jià)值引領(lǐng)或評(píng)價(jià)尺度。否則，社會(huì)治理績效就難以測評(píng)，社會(huì)治理職能創(chuàng)新最終也難以持續(xù)。那個(gè)價(jià)值引領(lǐng)或評(píng)價(jià)尺度確實(shí)是適應(yīng)時(shí)代進(jìn)展要求和社會(huì)進(jìn)步取向的治理理念。以觀念變革為杠桿，不斷矯正社會(huì)治理職能創(chuàng)新的偏差，能

6、夠逐步提升社會(huì)治理績效。比如，四川省成都市實(shí)施的“完全破除城鄉(xiāng)居民身份差異”的做法，取得了突破性進(jìn)展。相反，社會(huì)治理觀念變革滯后必定會(huì)使傳統(tǒng)落后觀念“泛濫”。因?yàn)閭鹘y(tǒng)落后社會(huì)治理觀念假如沒有觀念變革對它的沖擊和擠壓，是可不能退出歷史舞臺(tái)的，不僅如此，而且會(huì)滲入到社會(huì)治理的機(jī)理，造成“制度化”的治理障礙和慣性。正如美國社會(huì)學(xué)家羅伯特派克(Robert Park)所指出的，“任何制度形成時(shí)沒有不是帶著價(jià)值色彩的。那個(gè)帶有價(jià)值色彩的東西在維系著制度的運(yùn)行，不管人們是否認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)?！碑?dāng)前有些地點(diǎn)社會(huì)治理職能創(chuàng)新之因此失效，沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，其中不乏因治理觀念變革的滯后致使社會(huì)治理績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和尺度的

7、偏失，以及由此造成對傳統(tǒng)社會(huì)治理模式的“路徑依靠”。(三)觀念變革能夠攻克社會(huì)治理職能創(chuàng)新的難題社會(huì)治理講到底是對人的治理和服務(wù)，而對人來講最重要的莫過于維護(hù)自身合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)自身合理利益。從那個(gè)角度來看，社會(huì)治理最要緊的工作是協(xié)調(diào)社會(huì)利益、公平分配社會(huì)利益、著力愛護(hù)社會(huì)利益，從而保障人民的福祉，提高人民的生活質(zhì)量。然而，在那個(gè)過程中，改革和創(chuàng)新社會(huì)治理必定會(huì)遇到巨大障礙，最要緊的確實(shí)是利益不平衡障礙。強(qiáng)勢群體的利益觀和弱勢群體的利益觀是具有專門大差不的，甚至截然相反。有時(shí)強(qiáng)勢群體為了既得利益，會(huì)百般阻止社會(huì)治理創(chuàng)新，而有時(shí)弱勢群體為了爭取權(quán)益，會(huì)走非制度化維權(quán)的極端，甚至?xí)砸环N“民粹化”方

8、式進(jìn)行抗?fàn)?。這就需要社會(huì)治理者變革社會(huì)治理觀念，運(yùn)用現(xiàn)代治理理念，有效平衡或融合兩個(gè)群體的利益訴求。從那個(gè)角度來看，觀念變革關(guān)于堅(jiān)決社會(huì)治理創(chuàng)新的目標(biāo)，攻克社會(huì)治理職能創(chuàng)新過程中的難題具有重要作用。既然社會(huì)治理觀念是政府社會(huì)治理職能創(chuàng)新的價(jià)值引領(lǐng)或評(píng)價(jià)尺度，具有先導(dǎo)作用，那么以觀念變革來檢視當(dāng)前我國政府社會(huì)治理職能創(chuàng)新的偏差，其要緊誤區(qū)在哪里呢造成這些誤區(qū)的緣故又是什么呢?二、社會(huì)治理職能創(chuàng)新的要緊誤區(qū)及觀念滯后的歸因分析當(dāng)前，我國社會(huì)治理職能創(chuàng)新在有的地點(diǎn)取得了時(shí)期性的成績，為社會(huì)治理的進(jìn)一步創(chuàng)新積存了經(jīng)驗(yàn)，豐富了素材。但另一方面，政府在社會(huì)治理職能創(chuàng)新中也暴露了許多誤區(qū)。這些誤區(qū)，要緊歸因

9、于社會(huì)治理觀念變革的滯后或錯(cuò)位。(一)社會(huì)治理地位誤區(qū)：經(jīng)濟(jì)附屬取向，僵化穩(wěn)定傾向當(dāng)前，政府對社會(huì)治理職能地位的認(rèn)識(shí)存在明顯誤區(qū)，實(shí)踐上形成了社會(huì)治理職能的經(jīng)濟(jì)附屬取向和僵化穩(wěn)定傾向兩種思路。第一種思路，經(jīng)濟(jì)附屬取向。這一思路認(rèn)為社會(huì)治理對經(jīng)濟(jì)的依靠和適應(yīng)是絕對的、無條件的。從經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)意義來看，社會(huì)治理水平依靠經(jīng)濟(jì)進(jìn)展程度，這并沒有錯(cuò)，但若將其絕對化并進(jìn)而否定社會(huì)治理具有相對獨(dú)立的地位和價(jià)值，那顯然是不全面、不科學(xué)的。社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)不是包含與被包含的關(guān)系，而是相互依靠、相互促進(jìn)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)建設(shè)為社會(huì)治理提供物質(zhì)基礎(chǔ)，社會(huì)治理為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供正常運(yùn)行的條件和保障。然而，實(shí)踐中有人將經(jīng)濟(jì)決定論

10、推向極端，認(rèn)為社會(huì)治理只是經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的附屬物，經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞好了，社會(huì)治理自然就會(huì)好。即使重視社會(huì)治理，也只是從經(jīng)濟(jì)成本維度、從有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增速和GDP增長的角度評(píng)價(jià)社會(huì)治理績效，從而將直接關(guān)系民生的公共衛(wèi)生、教育、住房等社會(huì)事業(yè)完全商品化，致使經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展的不協(xié)調(diào)加劇，社會(huì)矛盾不斷誘發(fā)。這種只注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、忽視社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)和做法，最終形成“一條腿長、一條腿短”的畸形社會(huì)進(jìn)展格局。第二種思路，僵化穩(wěn)定傾向。有的地點(diǎn)政府往往把社會(huì)治理職能狹隘地理解為片面維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)踐上逐步形成了“穩(wěn)定一票否決制”、僵化維穩(wěn)的社會(huì)治理機(jī)制。僵化維穩(wěn)傾向的要害在于將社會(huì)治理的全部資源無條件地用于維護(hù)片面的穩(wěn)定、消

11、極的穩(wěn)定和臨時(shí)的穩(wěn)定。這實(shí)際上混淆了社會(huì)治理與社會(huì)穩(wěn)定之間的界限，模糊了社會(huì)治理的目標(biāo)定位，實(shí)質(zhì)是降低了社會(huì)治理的地位。從社會(huì)治理的內(nèi)涵來看，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定只是社會(huì)治理的重要內(nèi)容之一，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定必須在社會(huì)治理整體框架中實(shí)現(xiàn)。從實(shí)踐上看，持有這種看法容易將社會(huì)治理的事務(wù)當(dāng)成社會(huì)穩(wěn)定的事務(wù)進(jìn)行處理，導(dǎo)致簡單的社會(huì)事務(wù)復(fù)雜化、平常的事務(wù)升級(jí)化等現(xiàn)象發(fā)生，降低政府社會(huì)治理的權(quán)威性和公信力。結(jié)果，不僅不能達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“目的”，而且容易激化社會(huì)矛盾，擴(kuò)大事態(tài)進(jìn)展。近幾年各地此起彼伏的因片面強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)而導(dǎo)致的各種群體性事件已對社會(huì)和諧構(gòu)成巨大威脅。這兩種思路究其根源在于政府沒有擺脫傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)決定論”和

12、“穩(wěn)定中心論”的思想觀念阻礙。一方面，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展觀認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)的增長能夠自然而然地解決一切問題。這種思想觀念不可幸免地對社會(huì)治理職能創(chuàng)新產(chǎn)生重大阻礙，使人們形成了一種“社會(huì)治理為經(jīng)濟(jì)建設(shè)開路，附庸于經(jīng)濟(jì)進(jìn)展”的思維定勢。盡管歷次行政治理體制改革都強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化社會(huì)治理職能，但地點(diǎn)政府和部門依舊轉(zhuǎn)變不了那個(gè)觀念，依舊以經(jīng)濟(jì)增長、GDP提高作為考核干部的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)政府績效的尺度。這致使各級(jí)政府只重招商引資、短期的“政績工程”、“形象工程”、“獻(xiàn)禮工程”，而對直接關(guān)系民生的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等差不多公共服務(wù)的供給重視不夠、投入不足。另一方面，傳統(tǒng)的社會(huì)秩序理論的中心觀點(diǎn)確實(shí)是“穩(wěn)定壓倒

13、一切”。一直以來，在社會(huì)治理實(shí)踐中地點(diǎn)政府的差不多職能確實(shí)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，其他社會(huì)事務(wù)的治理都要以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為前提，這種做法的不斷強(qiáng)化逐漸成為人們觀看社會(huì)、治理社會(huì)、推斷社會(huì)的觀念和準(zhǔn)則，并逐漸內(nèi)化為社會(huì)治理人員的社會(huì)行為觀和社會(huì)價(jià)值觀，從而不可幸免地使維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為社會(huì)治理的中心任務(wù)，而社會(huì)其他事務(wù)的治理被疏忽。正如孫立平所揭示的：“由于對不穩(wěn)定因素、對危機(jī)發(fā)生的可能性可能過高，使得我們形成了一種穩(wěn)定壓倒一切的思維定勢。在這種思維定勢中，穩(wěn)定大概成了一種終極性的否定因素，一切都要為穩(wěn)定讓路。結(jié)果是許多該做的情況無法去做?！笔聦?shí)上，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定本身并沒有錯(cuò)，社會(huì)穩(wěn)定是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展的

14、全然前提，關(guān)鍵在于如何樹立正確的穩(wěn)定觀。沒有經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)上的社會(huì)公平正義，缺少廣泛覆蓋的社會(huì)差不多公共服務(wù)，沒有人性化的社會(huì)治理制度和設(shè)施，沒有切實(shí)解決民生問題的社會(huì)回應(yīng)機(jī)制和效率機(jī)制，一句話，忽視進(jìn)展和公平基礎(chǔ)的穩(wěn)定觀，不僅是僵化和脆弱的，甚至是荒謬和錯(cuò)誤的。(二)社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)誤區(qū)：重政府包攬，輕多方參與社會(huì)治理職能創(chuàng)新是個(gè)系統(tǒng)工程，需要整合各種社會(huì)資源，凝聚各種社會(huì)力量。中央已明確提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理格局，社會(huì)治理主體多元化從理論上來看已成共識(shí)。然而，實(shí)踐中許多地點(diǎn)政府對社會(huì)治理主體多元化仍有抵觸心理，重政府包攬、輕多方參與的現(xiàn)象專門普遍。通過筆

15、者的調(diào)查，多數(shù)地點(diǎn)政府認(rèn)為：我國社會(huì)組織還不成熟，社區(qū)發(fā)育還不完善，公民參與意識(shí)和能力低下，不適宜參與社會(huì)治理和承擔(dān)相應(yīng)的治理職能。這是認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。由此社會(huì)治理實(shí)際工作往往成了政府的“獨(dú)角戲”，社會(huì)參與和監(jiān)督嚴(yán)峻缺失。在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，必定導(dǎo)致各種公共政策的供給、社會(huì)制度的提供、公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給等社會(huì)公共服務(wù)與公眾需求相脫節(jié)，甚至出現(xiàn)明顯的不對稱。公眾的利益訴求和表達(dá)無法實(shí)現(xiàn)，隨即官民矛盾燃起，社會(huì)沖突發(fā)生，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。近幾年，各地由于公共政策制定和實(shí)施缺乏社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不僅嚴(yán)峻白費(fèi)有限的社會(huì)資源，而且引發(fā)各種群體性事件，對社會(huì)和諧穩(wěn)定構(gòu)成巨大威脅。這從一個(gè)側(cè)面反映政府包攬社會(huì)事務(wù)，

16、排斥多方參與的嚴(yán)峻后果。這種對社會(huì)治理多元化的抵觸心理根源于全能政府觀?！耙恍┈F(xiàn)實(shí)的觀看堅(jiān)持認(rèn)為，政府主導(dǎo)的全能主義依舊是目前中國社會(huì)治理模式最為恰當(dāng)?shù)母爬?。”政府適應(yīng)于對社會(huì)事務(wù)的包攬，難于同意現(xiàn)代公共治理理念并將其付諸實(shí)踐。事實(shí)上，不論從理論上依舊實(shí)踐的角度，社會(huì)組織不成熟、社區(qū)發(fā)育不完善、公民參與意識(shí)和能力低下等，都不能成為政府排斥其作為社會(huì)治理主體的理由。正如登哈特夫婦所言，“假如公民參與有問題，假如他們的參與沒有增強(qiáng)合法性又沒有造成政治改進(jìn)，那么產(chǎn)生的反應(yīng)就不應(yīng)是終止參與，而應(yīng)是進(jìn)一步對公民進(jìn)行教育?！毕喾?，“國內(nèi)外都市進(jìn)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，只有激發(fā)社會(huì)多元主體參與，變政府治理為公共治

17、理，才能解決都市治理中存在的各種問題?！薄霸谔幚碚c市場、政府與社會(huì)、政府與公眾的關(guān)系上，傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化，政府會(huì)把更多職能以多種形式下放給社會(huì)中那些非政府、非營利性組織承擔(dān)。這些組織不僅要提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而且要承擔(dān)關(guān)于社會(huì)公共事務(wù)的治理”。毫無疑問，進(jìn)入公共治理時(shí)代，政府只是社會(huì)治理的核心主體，非政府公共組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成社會(huì)治理中的不可或缺的社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)。從現(xiàn)代民主政治理論的角度來看，社會(huì)治理真正的主體是人民群眾，全然的動(dòng)力是人民群眾首創(chuàng)精神。人民群眾自愿而廣泛參與的社會(huì)治理才是真正有效的社會(huì)治理。(三)社會(huì)治理制度誤區(qū)：重“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對，輕規(guī)范化

18、建設(shè)制度更帶有全然性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。社會(huì)治理創(chuàng)新必須加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，提高社會(huì)治理的制度化水平。然而，當(dāng)前政府社會(huì)治理職能創(chuàng)新實(shí)踐中，程度不同地存在著重“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對、輕規(guī)范化建設(shè)的誤區(qū)。表現(xiàn)在：第一，依靠于某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)不重視，缺少社會(huì)治理職能創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)。哪里要緊領(lǐng)導(dǎo)重視，哪里的社會(huì)治理就有所進(jìn)展，這表明社會(huì)治理尚未進(jìn)入制度化軌道，還停留在“運(yùn)動(dòng)式”、“自發(fā)式”的層面上，各自為政比較普遍，創(chuàng)新的表面化、形式化現(xiàn)象突出，社會(huì)治理目標(biāo)和治理創(chuàng)新方向迷失。盡管近期中央出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的意見(以下簡稱意見)，但這只是指導(dǎo)性的意見，需要地點(diǎn)政府結(jié)合實(shí)際進(jìn)行制造性發(fā)揮和具體設(shè)計(jì)。然

19、而，從地點(diǎn)各級(jí)政府及部門制定的社會(huì)治理相關(guān)規(guī)定來看，差不多上是中央意見的翻版，專門少結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，更少有具體操作性的方法和措施。第二，適應(yīng)于表層社會(huì)治理的制度修補(bǔ)，缺乏深層制度變革。目前各地政府在社會(huì)治理職能創(chuàng)新實(shí)踐中，治理制度的創(chuàng)新力度不夠，適應(yīng)于表層制度修補(bǔ)，缺乏深層的制度變革。專門多官員認(rèn)為，社會(huì)治理職能創(chuàng)新確實(shí)是在原有制度框架下為突擊解決某個(gè)社會(huì)問題而進(jìn)行的制度修補(bǔ)，并沒有從社會(huì)治理職能創(chuàng)新的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略動(dòng)身進(jìn)行系統(tǒng)性制度變革的努力。這種做法專門容易縱容政府不作為和亂作為。許多政府及其行政人員借社會(huì)治理創(chuàng)新之名，行謀取部門和個(gè)人利益之實(shí)，確實(shí)是因?yàn)橹贫鹊穆┒?。例如，有的地點(diǎn)以創(chuàng)

20、新社會(huì)治理之名，隨意增加人員編制，延伸組織體系，擴(kuò)大事業(yè)單位，招聘財(cái)政開支的社工和各種“助管”、“協(xié)管”等人員，在傳統(tǒng)體制不變的情況下，變相地膨脹或延長政府機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)操縱。盡管社會(huì)治理職能創(chuàng)新不是脫離原有組織資源去另搞一套，但也不是在原有組織體系沒有任何改革的情況下接著“增肥”和簡單“延長”，企圖以增加人員編制和增加行政成本的方式，掩蓋政府不作為或亂作為問題。而是需要進(jìn)行深層制度變革和創(chuàng)新，促進(jìn)民主法治建設(shè)，形成代表民意、回應(yīng)社情、吸納民智、集中民力、改善民生的體制和機(jī)制。第三，適應(yīng)于高成本的事后處置，缺失源頭治理體系。許多地點(diǎn)政府及其部門適應(yīng)于突發(fā)性事件爆發(fā)后不惜代價(jià)地補(bǔ)救和應(yīng)對，依靠行

21、政手段和強(qiáng)制方式開展所謂“大檢查”或“嚴(yán)打”進(jìn)行糾偏，采納取締、關(guān)閉、罰款、撤職等消極的治理手段進(jìn)行操縱。結(jié)果專門可能是問題盡管解決了，卻造成社會(huì)資源的極大損失和行政成本的不斷攀升。當(dāng)前，許多社會(huì)矛盾和問題本能夠不擴(kuò)大、甚至不發(fā)生，結(jié)果由于社會(huì)治理環(huán)節(jié)上沒有重視源頭防治，而使社會(huì)事件誘發(fā)和擴(kuò)大。這是一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)行政誤區(qū)。事實(shí)上，這些問題需要從源頭上進(jìn)行防治，需要轉(zhuǎn)換社會(huì)治理的思路和方式。近年來，接連發(fā)生的各種自然災(zāi)難、公共危機(jī)、食品中毒、社會(huì)矛盾糾紛等事件，無不在拷問政府社會(huì)治理的方式和效果。上述政府社會(huì)治理職能創(chuàng)新中制度方面的誤區(qū)根源于傳統(tǒng)人治觀念的深刻阻礙。人治觀念在社會(huì)治理中的表現(xiàn)確實(shí)

22、是社會(huì)治理人員對上唯命是從、長官意志、權(quán)威操縱，對下霸道傲慢、專橫跋扈。面對紛繁復(fù)雜的社會(huì)矛盾和問題，領(lǐng)導(dǎo)適應(yīng)于開會(huì)、拍板，下級(jí)適應(yīng)于匯報(bào)、聽指示，只滿足于短暫的“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對，而不從制度層面尋求問題的全然解決和長遠(yuǎn)應(yīng)對，不從體制機(jī)制建設(shè)方面破除制約社會(huì)治理創(chuàng)新的瓶頸。因此，社會(huì)治理職能創(chuàng)新必須革除人治思想，摒棄“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對的治理思維，切實(shí)抓住制度建設(shè)那個(gè)全然，從體制機(jī)制方面加強(qiáng)社會(huì)治理職能的長效建設(shè)，并使社會(huì)治理制度“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。(四)社會(huì)治理方式誤區(qū)：強(qiáng)管控，弱服務(wù)社會(huì)治理方式對實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)展目標(biāo)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有特不重要的意義。

23、從政府職能的歷史演進(jìn)來看，政府從統(tǒng)治型向治理型再向服務(wù)型轉(zhuǎn)變是一個(gè)歷史趨勢。因此，相應(yīng)的政府社會(huì)治理方式必定呈現(xiàn)一個(gè)從管控向服務(wù)轉(zhuǎn)變的趨勢。當(dāng)前我國正在加快建設(shè)服務(wù)型政府，這為社會(huì)治理方式的改善提供了新的制度基礎(chǔ)和目標(biāo)導(dǎo)向，即必須以社會(huì)服務(wù)為中心，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理方式的全然轉(zhuǎn)變。然而，目前仍有許多地點(diǎn)政府在社會(huì)治理職能創(chuàng)新實(shí)踐中存在著強(qiáng)管控、弱服務(wù)的誤區(qū)。第一，認(rèn)為強(qiáng)化社會(huì)治理職能創(chuàng)新，確實(shí)是強(qiáng)調(diào)社會(huì)管控和加大行政審批力度。我國正處于“五化”、“兩轉(zhuǎn)”(11)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也處于社會(huì)矛盾凸顯期，各級(jí)政府加大了社會(huì)治理的力度，實(shí)現(xiàn)了“無縫隙”治理，力爭社會(huì)問題“零發(fā)生”。(12)然而，必須反

24、思一種治理創(chuàng)新誤區(qū)，即認(rèn)為“網(wǎng)格化治理”就等于嚴(yán)密的社會(huì)管控，變相地延長行政治理、增加行政編制、擴(kuò)大行政人員，這種思路必定擠壓社會(huì)空間、窒息社會(huì)活力。有的地點(diǎn)搞“網(wǎng)格化治理”雇傭了上千名“網(wǎng)格員”，這些人員差不多上納入了體制內(nèi)的財(cái)政供養(yǎng)。這與社會(huì)治理的目標(biāo)和治理創(chuàng)新的價(jià)值取向是相違背的，與最大限度激發(fā)社會(huì)活力是相對立的，與建設(shè)“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)也是矛盾的。事實(shí)上，“網(wǎng)格化治理”的核心要義是動(dòng)員公眾參與社會(huì)治理，建立一個(gè)政府與社會(huì)協(xié)調(diào)治理的社會(huì)治理互動(dòng)機(jī)制，而不是政府直接治理?！斑@與政府精簡機(jī)構(gòu)、提高效能的目標(biāo)是不一致的。”(13)在具體的社會(huì)治理方式方法上，相當(dāng)一些地點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部適應(yīng)于“管

25、”、“卡”、“壓”，適應(yīng)于圍、追、堵、截，適應(yīng)于沒收財(cái)物，適應(yīng)于收費(fèi)辦證、罰款了事，適應(yīng)于居高臨下、頤指氣使、發(fā)號(hào)施令，關(guān)于群眾的需求、難處和疾苦，缺少主動(dòng)調(diào)查了解和上達(dá)，(14)總認(rèn)為自己對同意治理和服務(wù)的社會(huì)成員具有心理和道德上的優(yōu)越感。然而，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管控和行政審批的弊端是明顯的，它容易導(dǎo)致政府職能擴(kuò)張、行政權(quán)限擴(kuò)大、治理效率低下和社會(huì)空間縮小，是權(quán)力腐敗的重要根源。第二，認(rèn)為服務(wù)與治理是非此即彼的關(guān)系，要治理就不能服務(wù)，要服務(wù)就沒有治理。目前，有的地點(diǎn)政府社會(huì)治理職能創(chuàng)新實(shí)踐中往往出現(xiàn)“要服務(wù)，不要治理”或者“強(qiáng)調(diào)治理，取消服務(wù)”的現(xiàn)象。這種形而上學(xué)思維容易使公共服務(wù)扭曲、社會(huì)治理失序、

26、行政治理僵化，最終可能導(dǎo)致服務(wù)缺失、治理失控甚至引發(fā)社會(huì)危機(jī)。近幾年各地出現(xiàn)的多起群體性事件，無不與政府的社會(huì)治理方式不當(dāng)有關(guān)。這至少從一個(gè)側(cè)面暴露出政府社會(huì)治理方式的不適應(yīng)。從行政觀念的角度來看，一方面，政府社會(huì)管控根源于治理本位觀念，在工作中適應(yīng)于“管”字當(dāng)頭。治理本位是傳統(tǒng)管制型政府的重要特征，這種治理方式要緊表現(xiàn)為集權(quán)制，是政府本位和官本位思想的延伸。假如講在傳統(tǒng)社會(huì)，由于社會(huì)事務(wù)少和社會(huì)資源有限，治理本位在一定范圍內(nèi)有其積極意義和功能價(jià)值的話，那么在確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制并不斷進(jìn)展和完善、在多元社會(huì)主體差不多產(chǎn)生并發(fā)揮作用、在公民社會(huì)意識(shí)差不多覺醒并不斷成熟的今天，治理本位的觀念已

27、然不符合時(shí)代特征了，更不適應(yīng)當(dāng)今世界范圍內(nèi)國家與社會(huì)逐漸分離、民主化浪潮不斷高漲和分權(quán)化改革不斷推進(jìn)的時(shí)代環(huán)境。因此，社會(huì)治理職能創(chuàng)新實(shí)踐中必須摒棄治理本位意識(shí)，樹立與時(shí)代特征相符合的民主法治觀念，確立與現(xiàn)代政府治理理念相適應(yīng)的治理方式。另一方面，片面對待社會(huì)治理服務(wù)歸因于政府對服務(wù)與治理之間辯證關(guān)系的理解錯(cuò)位。政府適應(yīng)于把服務(wù)與治理看作對立體，而看不到他們之間兼容的一面。事實(shí)上，服務(wù)與治理是統(tǒng)一的，“管制型政府不是沒有服務(wù)，而服務(wù)型政府也不是沒有管制，只是服務(wù)與管制的從屬關(guān)系不同。管制型政府是把服務(wù)作為實(shí)現(xiàn)其管制的一個(gè)工具；而服務(wù)型政府則把管制納入了總體的服務(wù)框架之中，是為服務(wù)而管制，管制僅

28、僅是一種手段，服務(wù)才是最終目的?！?15)(五)社會(huì)治理人員招錄誤區(qū)：重招錄選拔，輕教育治理社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終要靠人來完成。從那個(gè)角度來看，社會(huì)治理人員素養(yǎng)的高低和能力的強(qiáng)弱是關(guān)鍵。社會(huì)治理職能創(chuàng)新工作必須注重人員的招錄、選拔、配備和能力素養(yǎng)提高的工作。政府及其部門必須對包括政府在編人員、各類社工、志愿者、協(xié)管員、助管員等社會(huì)治理者進(jìn)行嚴(yán)格招錄選拔、合理配備和能力素養(yǎng)的提升工作。當(dāng)前圍繞某些人員是否具備社會(huì)治理者的選拔條件，以及如何招錄、如何考核，政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)者考慮的較多，工作做的也專門細(xì)，這是正確的、必要的。但有一種傾向也不容忽視，確實(shí)是對招錄選拔后的社會(huì)治理人員如何進(jìn)行在職教育和

29、治理，更好發(fā)揮其潛能等方面做得還專門不夠。當(dāng)前，基層社會(huì)治理工作中人員老化、結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)驗(yàn)主義等問題比較嚴(yán)峻。有些社會(huì)問題的產(chǎn)生專門大程度上源于治理者自身的問題。顯而易見，假如社會(huì)治理者的職業(yè)精神、職業(yè)規(guī)范、職業(yè)能力不足，專門容易引發(fā)社會(huì)治理者與群眾的沖突，其中必定發(fā)生與民爭利、工作不作為或亂作為、侵民擾民、強(qiáng)征強(qiáng)拆、暴力執(zhí)法等阻礙官民和諧的事件。強(qiáng)征強(qiáng)拆引發(fā)群體上訪，暴力執(zhí)法引發(fā)暴力抗法，干群“魚水關(guān)系”演變?yōu)椤八痍P(guān)系”。從表層看，這反映治理人員態(tài)度惡劣、執(zhí)法粗暴、方法失當(dāng)，深層折射的則是長期以來政府及有關(guān)部門對各類執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)重視不夠，治理教育缺失，監(jiān)督規(guī)范不嚴(yán)。重招錄選拔、輕教育治

30、理的誤區(qū)絕不是偶然的現(xiàn)象，而是人事治理觀念嚴(yán)峻滯后于社會(huì)進(jìn)展所致。人員治理能上不能下、能進(jìn)不能出的現(xiàn)象還沒有全然去除，“鐵飯碗”意識(shí)、特權(quán)思想等依舊存在，忽視基層社會(huì)治理的科學(xué)性要求，基層治理隊(duì)伍老弱病殘，專業(yè)性差，素養(yǎng)不高等問題比較普遍，致使有些機(jī)關(guān)對社會(huì)治理者本身疏于教育和治理，從而出現(xiàn)粗放治理、粗暴執(zhí)法、方式方法不當(dāng)?shù)刃袨槭Х冬F(xiàn)象。三、政府社會(huì)治理觀念變革的價(jià)值導(dǎo)向政府要走出社會(huì)治理職能創(chuàng)新的誤區(qū)，必須按照社會(huì)治理的內(nèi)在本質(zhì)、目標(biāo)價(jià)值、戰(zhàn)略策略等要求重新考慮和確立社會(huì)治理理念，矯正社會(huì)治理的價(jià)值導(dǎo)向，并據(jù)此加強(qiáng)和創(chuàng)新政府社會(huì)治理職能，提升社會(huì)治理效能。(一)服務(wù)優(yōu)先意識(shí)為社會(huì)提供公共服務(wù)

31、是政府的差不多職能，也是社會(huì)治理的內(nèi)在要求。從本質(zhì)上來講，服務(wù)是憲政制度下政府的天然職責(zé)和法定義務(wù)?！罢头?wù)是不矛盾的。而且，服務(wù)確實(shí)是政府的本質(zhì)所在，也是政府最差不多的職能?！?16)“人們必須認(rèn)識(shí)到政府存在的理由確實(shí)是要滿足公民的需要?！?17)因此，從一定意義來講，服務(wù)是政府社會(huì)治理的全然宗旨和核心取向，甚至能夠講“政府就等于服務(wù)”，即便有治理，也應(yīng)該“以服務(wù)統(tǒng)領(lǐng)治理”，“寓治理于服務(wù)之中”，政府必須把服務(wù)置于社會(huì)治理職能創(chuàng)新的優(yōu)先地位，組織和動(dòng)員社會(huì)治理人員增強(qiáng)服務(wù)優(yōu)先意識(shí)。第一，加強(qiáng)服務(wù)型行政文化建設(shè)。建設(shè)先進(jìn)的行政文化關(guān)于提升政府社會(huì)治理人員的素養(yǎng)，培養(yǎng)社會(huì)治理人員的服務(wù)精神具

32、有十分重要的意義。相關(guān)于統(tǒng)治型行政文化范式的君權(quán)至上、人身依附、人治主義等思想，相關(guān)于管制型行政文化范式的高度集權(quán)、全能主義、行政人格化等價(jià)值觀，服務(wù)型行政文化范式的要緊特征為：民本位、有限性、責(zé)任性、高效性和參與性。要緊體現(xiàn)為：政府部門和公務(wù)員要有強(qiáng)烈的行政服務(wù)意識(shí)、將為人民服務(wù)作為政府工作的宗旨；公務(wù)員具有開放意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、社會(huì)正義感以及良好的人際關(guān)系；實(shí)現(xiàn)行政文化與公民期待吻合，形成政府與公民之間的良性互動(dòng)關(guān)系。這一系列新興的價(jià)值觀和行政理念，正是政府社會(huì)治理所應(yīng)具備的行政文化，必定成為社會(huì)治理職能創(chuàng)新的價(jià)值追求。第二，加強(qiáng)差不多公共服務(wù)體系建設(shè)。所謂差不多公共服務(wù)，是指“建立在一定社

33、會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，依照一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展時(shí)期和總體水平，為維持本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、差不多的社會(huì)正義和凝聚力，愛護(hù)個(gè)人最差不多的生存權(quán)和進(jìn)展權(quán)，所必須提供的公共服務(wù)?！?18)當(dāng)前加強(qiáng)差不多公共服務(wù)體系建設(shè)是服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是社會(huì)治理職能創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要在差不多公共服務(wù)供給的方式、方法和制度方面加強(qiáng)創(chuàng)新，不斷地加大社會(huì)公共政策的改革，促進(jìn)公共財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，加大各級(jí)財(cái)政對差不多公共服務(wù)的投入，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，提高政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，逐步實(shí)現(xiàn)差不多公共服務(wù)均等化。第三，優(yōu)化社會(huì)公共服務(wù)的輿論監(jiān)督環(huán)境。政府服務(wù)優(yōu)先意識(shí)的養(yǎng)成不僅依靠社會(huì)治理人員的自覺和認(rèn)知，更需要外在的

34、壓力。輿論監(jiān)督對養(yǎng)成公共服務(wù)精神的作用是巨大的。要對貪污受賄、無視人民生命財(cái)產(chǎn)安全、侵犯公民人身權(quán)利的違法違紀(jì)問題，以及社會(huì)上的不良風(fēng)氣予以揭露和批判，彰顯輿論監(jiān)督的鋒芒。要通過建立輿論監(jiān)督的法律法規(guī)、堅(jiān)持依法科學(xué)監(jiān)督、明確輿論監(jiān)督的重點(diǎn)與對象、保障新聞媒體和公眾的知情權(quán)、提高輿論監(jiān)督工作者的各方面素養(yǎng)等多種途徑營造良好的輿論監(jiān)督環(huán)境，提高輿論監(jiān)督的效率和效果。(19)(二)公共治理意識(shí)公共治理作為一種政府治理理念，關(guān)于我國社會(huì)治理創(chuàng)新具有重大的借鑒作用和啟發(fā)意義。就社會(huì)治理的本質(zhì)內(nèi)涵和以后進(jìn)展方向而言，必定是一個(gè)不斷朝向公共治理和善治的過程。因?yàn)榛趥鹘y(tǒng)一元化社會(huì)治理體制在新的社會(huì)進(jìn)展條件下

35、所表現(xiàn)出的不適應(yīng)性，社會(huì)治理必須走向適應(yīng)新時(shí)代要求的社會(huì)治理模式，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的社會(huì)治理到公共治理的轉(zhuǎn)變。“把本著為民做主和替民做主的思想來制定自以為是的公共政策，轉(zhuǎn)變?yōu)楸局秸x的原則，制造和維護(hù)一種讓不同群體都能表達(dá)利益訴求的公共平臺(tái)，引入公共治理的概念，同意并鼓舞民眾參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)公共治理”(20)。第一，明確社會(huì)治理的主體是多元的。社會(huì)治理模式中的政府主導(dǎo)并不意味由政府單獨(dú)來承擔(dān)，也要重視社會(huì)中介組織、企業(yè)、非營利性組織、行業(yè)組織、志愿者組織、社區(qū)組織和社會(huì)公眾對社會(huì)治理的作用和功能。尊重并充分發(fā)揮社會(huì)組織的自我治理、自我教育、自我服務(wù)的作用。特不關(guān)于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等組織性、

36、專業(yè)性、功能性比較強(qiáng)的社會(huì)組織，更要加強(qiáng)治理和引導(dǎo)，使其發(fā)揮社會(huì)治理創(chuàng)新的積極作用。要不斷暢通社會(huì)中介組織在社會(huì)治理中的參與渠道，保障社會(huì)中介組織的各項(xiàng)權(quán)利，尊重社會(huì)中介組織的獨(dú)立性和自主性。要在制度和法律上保障各種社會(huì)組織的合法地位。要制造各種便利的條件促進(jìn)社會(huì)組織的壯大和進(jìn)展，比如，在社會(huì)組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，改變傳統(tǒng)的“尋掛靠單位”、“找婆婆”的做法，為社會(huì)組織的進(jìn)展提供稅收方面的優(yōu)惠政策，等等。第二，注重社會(huì)治理的上下互動(dòng)?，F(xiàn)代治理理論認(rèn)為，不僅市場存在失靈的缺陷，政府同樣存在失敗的困境。社會(huì)治理領(lǐng)域應(yīng)該走一種政府與社會(huì)、市場相互之間的合作、互動(dòng)的路徑，既發(fā)揮政府社會(huì)治理的宏觀引導(dǎo)作用，又

37、發(fā)揮社會(huì)中介組織、企業(yè)、行業(yè)組織、社區(qū)和社會(huì)公眾等其他社會(huì)治理主體的積極作用，而不是政府居高臨下、管控社會(huì)的一切。比如，在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方式方面能夠走市場化和社會(huì)化的道路，而不應(yīng)由政府獨(dú)攬，社會(huì)公共政策的制定也能夠吸納社會(huì)組織的參與，等等。第三，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的公民認(rèn)同和共識(shí)。傳統(tǒng)政府權(quán)威資源的獲得要緊依靠法規(guī)法令等強(qiáng)制性的手段，現(xiàn)代公共治理的權(quán)威則要緊源于公民的認(rèn)同和共識(shí)。毋庸諱言，基于公民認(rèn)同和共識(shí)比運(yùn)用強(qiáng)制手段更有利于社會(huì)政策的實(shí)施，更有利于社會(huì)治理?！耙环N政體假如要達(dá)到長治久安的目的，必須使全邦各部分(各階級(jí))的人們都能參加而且懷抱著讓它存在和連續(xù)的意愿。”(21)這種意愿確實(shí)是一

38、種公民認(rèn)同和共識(shí)。因此，社會(huì)治理必須以公民認(rèn)同和共識(shí)為評(píng)價(jià)尺度和標(biāo)準(zhǔn)，在治理的各個(gè)方面充分尊重公民的意愿，獵取公民的支持和認(rèn)可，改變長期存在的政府與公民之間命令與服從的單向度治理觀念，把公民意志和公共利益置于社會(huì)治理中的決定性地位，即“提供服務(wù)、提供什么樣的服務(wù)以及什么時(shí)候提供服務(wù)等是由公民意志來決定的?！?22)(三)依法治理意識(shí)依法治理是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的內(nèi)在要求，社會(huì)治理及其創(chuàng)新必須依法進(jìn)行。從現(xiàn)代憲政理論來看，法治是最好的國家治理形式，“承擔(dān)著諸多任務(wù)的現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)若不依靠法治而依靠其他基礎(chǔ)，便不可能有效地發(fā)揮作用?！?23)因此，依法進(jìn)行社會(huì)治理不僅符合時(shí)代潮流，而且也契合當(dāng)前我

39、國建設(shè)法治國家的要求。當(dāng)前，我國社會(huì)治理制度化、法治化嚴(yán)峻滯后，人治觀念還沒有全然消除。由此引發(fā)許多現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾和沖突，威脅社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。從那個(gè)角度來講，要不要依法治理，這不是一個(gè)能夠討論和商量的問題。必須著力加強(qiáng)社會(huì)治理法治化建設(shè)，確立依法治理意識(shí)，切實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。第一，樹立法律權(quán)威至上的觀念?，F(xiàn)代法律是人民意志的集中體現(xiàn)，比政策更具有全然性和穩(wěn)定性，比領(lǐng)導(dǎo)指示更具有權(quán)威性和科學(xué)性。確立依法治理意識(shí)，首先必須要讓社會(huì)治理人員明確憲法和法律的最高地位，糾正社會(huì)治理工作中長期存在的“權(quán)大于法”、“以權(quán)代法”等認(rèn)識(shí)和做法。要使治理人員確實(shí)養(yǎng)成遵守法律、重視法律和自覺運(yùn)用法律的工作

40、適應(yīng)，使法律權(quán)威、法律至上的觀念轉(zhuǎn)化為治理人員日常的職業(yè)操守。因此，依法領(lǐng)導(dǎo)、法治領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要。第二，加強(qiáng)法制宣傳和教育。要拓寬社會(huì)治理人員的法治教育渠道，充分利用現(xiàn)有的教育資源，對治理人員進(jìn)行系統(tǒng)的社會(huì)主義法治理論和法律知識(shí)的教育培訓(xùn)。要通過報(bào)刊、雜志、網(wǎng)絡(luò)、新聞等各種媒介加大法治教育宣傳。要定期對社會(huì)治理人員的法律知識(shí)進(jìn)行考核。通過教育宣傳使治理人員能夠正確理解和把握法治的內(nèi)涵與要求。不僅要使治理人員重視法律運(yùn)行的國家強(qiáng)制性，也要重視法律運(yùn)行的社會(huì)調(diào)節(jié)性；不僅要重視對違法行為的法律制裁，也要重視對合法行為的法律引導(dǎo)。第三，遵守程序正義的原則。程序的重要性正如戴維斯所講：“正義的本質(zhì)最大程度

41、上是程序。”依法治理意識(shí)依靠于法治觀念的確立，而法治觀念的確立依靠于程序正義的保障。程序的實(shí)質(zhì)是治理和決定的非人情化，其一切設(shè)置差不多上為了限制專斷的裁量。社會(huì)治理人員必須樹立一種程序意識(shí)。程序關(guān)于社會(huì)治理的意義在于操縱治理人員的執(zhí)法權(quán)力。在防止治理人員執(zhí)法權(quán)力專橫、擴(kuò)張、濫用等方面具有實(shí)體法規(guī)范不能比擬的功效。從那個(gè)意義上講，依法治理的關(guān)鍵是嚴(yán)格的程序。治理人員要把程序法置于與實(shí)體法同等重要的地位，逐步改變實(shí)體法與程序法錯(cuò)位的現(xiàn)象。第四，加強(qiáng)依法治理考核和監(jiān)督。對治理人員進(jìn)行依法治理意識(shí)和能力的培訓(xùn)、考核、測試，要重視擢升使用那些依法治理意識(shí)強(qiáng)、善于運(yùn)用法律手段解決社會(huì)問題和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)展的優(yōu)

42、秀人員。同時(shí)，基于依法治理意識(shí)不太可能依靠執(zhí)法者的自覺性來建立，要高度重視輿論監(jiān)督，保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)。大力推進(jìn)治理公開，完善群眾舉報(bào)投訴制度，完善治理問責(zé)制度，強(qiáng)化問責(zé)力度和權(quán)威性。(四)制度正義意識(shí)制度建設(shè)是社會(huì)治理的關(guān)鍵。要遏制社會(huì)矛盾逐年增多，群體性事件不斷攀升的勢頭，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。而重視制度價(jià)值、追求制度正義是制度創(chuàng)新的前提與基礎(chǔ)。在社會(huì)治理領(lǐng)域，制度方面的突出問題表現(xiàn)為：設(shè)計(jì)不科學(xué)，違背規(guī)律；不規(guī)范，容易產(chǎn)生歧義；不合理，違反常識(shí)和人性的普遍性；不穩(wěn)定，頻繁變化；不統(tǒng)一，相互矛盾；不公正，權(quán)責(zé)脫節(jié)甚至明顯卑視；不透明，公開不夠或不及時(shí)；不可行，脫離實(shí)際，難以操作，等等，這是導(dǎo)

43、致社會(huì)問題頻發(fā)和社會(huì)矛盾難以全然化解的重要緣故。在社會(huì)治理的視域下解決制度安排問題，應(yīng)特不強(qiáng)化制度正義。所謂制度正義意識(shí)，即以正義為核心價(jià)值的制度觀，它以實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)、安排、運(yùn)行和評(píng)價(jià)的公正化、合理化、規(guī)范化、穩(wěn)定化和效能化為目標(biāo)和要求。第一，保證社會(huì)治理制度的公正安排。制度的公正安排至關(guān)重要?！爸贫群媚軌蚴箟娜藷o法任意橫行，制度不行能夠使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”?dāng)前我國社會(huì)治理職能創(chuàng)新中急需制度公正，(24)表現(xiàn)在：1.在社會(huì)制度的設(shè)計(jì)和安排上更多地維護(hù)低收入者和弱勢群體的利益，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)和安排上更多地傾向落后地區(qū)和低收入者。2.本著公平公正的要求和準(zhǔn)則，盡快地制

44、定和修改各種勞動(dòng)保障制度和工資評(píng)價(jià)制度，建立正常的工資增長機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民工等弱勢群體的合法勞動(dòng)收入。3.參照世界各國制度保障體系，建立健全各種權(quán)利救助體系，為公民獲得并維護(hù)合法權(quán)益奠定基礎(chǔ)。4.積極改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系和戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧進(jìn)展。5.本著兼顧效率與公平原則，改革稅收制度，以家庭為單位公平稅負(fù)，尤其為了拉動(dòng)內(nèi)需必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅。6.在審批制度和辦事程序的設(shè)計(jì)上，必須充分考慮民生需求，打破各部門的行政壁壘，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確時(shí)限，簡化程序，公開透明，公正便民，倡導(dǎo)“綠色辦公”，進(jìn)展電子政務(wù)，降低制度的邊際成本，釋放社會(huì)活力。第二，保證社會(huì)治理制度的合理、規(guī)范

45、和穩(wěn)定。制度除了追求公正以外，更需要合理、規(guī)范與穩(wěn)定。當(dāng)前，我國社會(huì)領(lǐng)域的問題和矛盾專門多是由制度不合理、不規(guī)范和不穩(wěn)定造成的。特不是醫(yī)療制度、就業(yè)制度、住房制度和教育制度方面，不僅存在制度不公正問題，更存在制度不合理、不規(guī)范問題。就業(yè)制度方面囿于戶籍制度的限制，城鄉(xiāng)居民就業(yè)、失業(yè)保障方面存在巨大鴻溝。住房制度方面，房價(jià)的急劇上漲與老百姓住房難成為始終困擾政府住房制度改革的瓶頸。教育制度方面，目前最大的問題莫過于大學(xué)擴(kuò)招與大學(xué)生就業(yè)率低之間的矛盾。這些專門大程度差不多上源于各自治理制度的不合理和不規(guī)范。為此，必須加強(qiáng)社會(huì)治理制度的合理性、規(guī)范性和穩(wěn)定性建設(shè)，使各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)治理能夠依據(jù)科學(xué)規(guī)范、

46、合理的制度執(zhí)行，能夠保證各項(xiàng)社會(huì)制度具有穩(wěn)定性，不朝令夕改。第三，切實(shí)提高社會(huì)治理制度的執(zhí)行力。從提高社會(huì)治理制度效能角度來看，執(zhí)行力意指貫徹落實(shí)社會(huì)治理各項(xiàng)制度、實(shí)現(xiàn)制度管權(quán)管人管事目標(biāo)的能力和效果。執(zhí)行力是社會(huì)治理制度的生命力。政府社會(huì)治理績效的大小、水平的高低，專門大程度上依靠執(zhí)行。假如不按制度執(zhí)行，即使制度制定的再好，也就形同虛設(shè)。目前，我國社會(huì)治理領(lǐng)域不僅存在制度缺失問題，而且更嚴(yán)峻的是制度執(zhí)行乏力問題。為此，必須提高社會(huì)治理制度的執(zhí)行力，樹立“制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外”的意識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)制度的實(shí)效性和權(quán)威性。(五)源頭治理意識(shí)當(dāng)今中國，正處于“五化”交錯(cuò)的戰(zhàn)略機(jī)遇期和矛盾凸

47、顯期，遭遇社會(huì)轉(zhuǎn)型拐點(diǎn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。面對社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的諸多問題和矛盾，我國政府社會(huì)治理適應(yīng)于“堵”的思路，搞突擊式應(yīng)對，盡管事件最終依舊操縱住了，但由此付出了巨大的代價(jià)，危機(jī)依舊沒有全然消除。政府必須轉(zhuǎn)變那個(gè)思路，從偏重事后處置向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變，把工作重心從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本、從事后救急轉(zhuǎn)向源頭治理，樹立源頭治理意識(shí)。第一，健全社會(huì)規(guī)范體系。許多社會(huì)問題和矛盾的產(chǎn)生專門大程度上源于社會(huì)規(guī)范的缺失或者失范。因而，必須建立健全社會(huì)規(guī)范體系。一是發(fā)揮傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范體系的作用，比如，中國歷史上講“仁”重“禮”的傳統(tǒng)。二是加強(qiáng)道德建設(shè)，包括家庭美德、職業(yè)道德、社會(huì)公德和個(gè)運(yùn)氣德建設(shè)，引導(dǎo)人們自覺履

48、行法定義務(wù)、社會(huì)責(zé)任、家庭責(zé)任，努力形成男女平等、尊老愛幼、互助互愛、見義勇為、愛崗敬業(yè)、扶貧濟(jì)困、禮讓寬容的社會(huì)風(fēng)尚和講秩序、守誠信、重包容的文明適應(yīng)，培育健康向上、積極進(jìn)取的文明風(fēng)尚。三是加快社會(huì)信用體系建設(shè)。利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，動(dòng)員社會(huì)力量，在嚴(yán)格依法采集個(gè)人信息、愛護(hù)個(gè)人隱私的前提下，準(zhǔn)確記錄和反映人們在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的信用情況，評(píng)定信用等級(jí)，把社會(huì)信用水平與人們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展機(jī)會(huì)聯(lián)系起來。第二，完善利益保障機(jī)制。社會(huì)保障是社會(huì)治理的重要職責(zé)，而利益保障是社會(huì)保障的核心，是阻礙社會(huì)公平與社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，必須從源頭治理的角度予以重視和完善。特不要妥善處理公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系，正

49、確界定公共利益，不能借口公共利益而侵害個(gè)人合法利益。同時(shí)，要兼顧和協(xié)調(diào)不同社會(huì)階層、不同進(jìn)展能力的群眾的具體利益，統(tǒng)籌兼顧改革中得益較多的群體與得益較少的群體的利益，統(tǒng)籌兼顧先富群體與后富群體的利益，統(tǒng)籌兼顧不同行業(yè)群體之間的利益，減少各方面的利益矛盾和沖突。還要著力解決人民群眾生產(chǎn)生活中的實(shí)際困難，尤其要在土地征用、房屋拆遷、水庫移民、環(huán)境愛護(hù)、企業(yè)重組改制過程中愛護(hù)好群眾的合法利益。第三，加強(qiáng)社會(huì)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。增強(qiáng)社會(huì)問題源頭治理，必須建立和健全科學(xué)的社會(huì)預(yù)警系統(tǒng)，在建立一套科學(xué)的社會(huì)預(yù)警指標(biāo)體系的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)預(yù)警的組織體系建設(shè)，確保社會(huì)預(yù)警及時(shí)、準(zhǔn)確。(六)基層本位意識(shí)基層社會(huì)治理創(chuàng)新

50、是政府社會(huì)治理職能創(chuàng)新的基礎(chǔ)和平臺(tái)，特不是社區(qū)治理。改革開放30多年來，我國都市社區(qū)發(fā)生巨變，從過去的僅僅是單位大院式的和街道居委會(huì)式的兩種社區(qū)，演變?yōu)榻裉斓亩喾N社區(qū)并存，包括：物業(yè)治理式小區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)、技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、科技園區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、流淌人口聚攏區(qū)域等在內(nèi)的多種多樣的社區(qū)形式。農(nóng)村社區(qū)也同樣變化巨大。家庭聯(lián)產(chǎn)承包以后，農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)分散化的趨勢，過去那種集中治理的模式差不多不復(fù)存在。打工族外出后，許多農(nóng)村社區(qū)有“空心化”、“老齡化”趨勢。實(shí)踐表明，許多社會(huì)問題和矛盾差不多上因由某些細(xì)小的情況在基層得不到及時(shí)、合理的解決而逐步升級(jí)、擴(kuò)大演變而成的。因此，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的

51、轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷、社區(qū)進(jìn)展的變化，必須采取新的社會(huì)治理體制和方式，其中，最重要的確實(shí)是搞好基層社會(huì)治理，實(shí)施“強(qiáng)基工程”，樹立基層本位意識(shí)。必須加強(qiáng)以下三個(gè)方面的建設(shè)：第一，加強(qiáng)基層矛盾糾紛化解的力度。要本著“定紛止?fàn)?、息訟寧人”的工作職責(zé)意識(shí)，尋求民事糾紛的化解方式。當(dāng)前，特不要加強(qiáng)人民調(diào)解體系的建立與健全。逐步創(chuàng)立一種以傳統(tǒng)人民調(diào)解為主體，專業(yè)性和行業(yè)性人民調(diào)解為補(bǔ)充，人民調(diào)解與其他調(diào)解無縫隙對接、整體聯(lián)動(dòng)的新模式，以期完善常態(tài)化的矛盾糾紛化解機(jī)制，加速社會(huì)治理職能創(chuàng)新步伐。在人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)過程中，要注意創(chuàng)新隊(duì)伍建設(shè)的方式，要保持義務(wù)人民調(diào)解員與專業(yè)人民調(diào)解員之間的適當(dāng)比例，同時(shí)加強(qiáng)

52、對義務(wù)人民調(diào)解員素養(yǎng)能力的培訓(xùn)，激發(fā)義務(wù)人民調(diào)解員的工作熱情。積極探究政府購買法律服務(wù)的方式、公開選聘人民調(diào)解員以及建立人民調(diào)解員的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，以使人民調(diào)解工作公平、公正、有效。有條件的地點(diǎn)，能夠?qū)⑷嗣裾{(diào)解員制度改良后引入醫(yī)療糾紛的初級(jí)處理。第二，加大對基層社會(huì)治理的財(cái)政投入力度。當(dāng)前，基層社會(huì)治理績效之因此不佳，專門大緣故在于基層社會(huì)治理資源的欠缺，特不是財(cái)政資源的短缺。由此不可幸免造成社會(huì)治理創(chuàng)新的乏力和社會(huì)矛盾的激化。由于事權(quán)和財(cái)權(quán)的分離，上級(jí)政府只管對基層下達(dá)社會(huì)治理的任務(wù)，而沒有相應(yīng)的財(cái)政配給，基層公共服務(wù)受限，結(jié)果發(fā)生治理人員與民爭利、侵民擾民等社會(huì)事件就不驚奇了。因此，要積極改

53、革當(dāng)前的財(cái)政體制，逐步建立公共財(cái)政體系，加大基層公共財(cái)政支出，提高基層社會(huì)公共服務(wù)能力。要按照“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，建立健全基層社會(huì)治理，而不是事權(quán)和財(cái)權(quán)絕對分離的治理模式。第三，激發(fā)基層社會(huì)活力，增強(qiáng)居民自治功能?；鶎由鐣?huì)治理工作的核心主體是居民和各類基層社會(huì)組織，因此，必須激發(fā)基層社會(huì)活力，增強(qiáng)居民參與社會(huì)治理和自治治理的功能。要注重培育和進(jìn)展社區(qū)民間組織，著力搭建社會(huì)參與的各類平臺(tái)，切實(shí)增強(qiáng)居民自治能力和基層社會(huì)活力，提高居民自治的有序化程度。要努力制造條件，保障基層自治，將許多具體民生事務(wù)和社區(qū)事務(wù)解決在基層。(七)科學(xué)用人意識(shí)現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)學(xué)普遍認(rèn)為，科學(xué)的用人觀關(guān)于事業(yè)的成功至關(guān)重

54、要。社會(huì)治理水平的高低不僅取決于政府自身建設(shè)，在專門大程度上還取決于社會(huì)治理的人員配備和人員的能力素養(yǎng)，取決于政府有沒有科學(xué)用人意識(shí)。如前文所述，許多社會(huì)問題的產(chǎn)生一定程度上都因應(yīng)對社會(huì)治理人員教育治理不夠。因此，樹立科學(xué)的用人意識(shí)、用人理念，加強(qiáng)社會(huì)治理隊(duì)伍建設(shè)、提高社會(huì)治理人員的差不多素養(yǎng)，強(qiáng)化社會(huì)治理人員的考評(píng)等，對社會(huì)治理職能創(chuàng)新十分重要。第一，合理配備社會(huì)治理人員。糾正官本位的用人導(dǎo)向，不能使優(yōu)秀治理人員機(jī)關(guān)化，要保證優(yōu)秀人力資源向基層轉(zhuǎn)移、向一線配備；糾正老弱病殘的基層人員結(jié)構(gòu)，不能使優(yōu)秀的年輕人較早脫離基層社會(huì)，要引導(dǎo)年輕的大學(xué)生到基層創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)年輕干部扎根基層，奉獻(xiàn)基層；糾正經(jīng)

55、驗(yàn)主義的非科學(xué)化傾向，不能把社會(huì)治理不當(dāng)作科學(xué)，要注重培養(yǎng)和使用專業(yè)化的社工人員，提高社會(huì)治理工作的科學(xué)化規(guī)范化水平；糾正人事脫節(jié)的傾向，不能材非所用，不能大材小用或小材大用，要明確社會(huì)治理崗位的準(zhǔn)入條件和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)社會(huì)治理人員的崗位勝任力。人員配備的合理性能夠從組織和個(gè)人兩個(gè)維度去考量，遵循因事?lián)袢?、揚(yáng)長避短、團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人事動(dòng)態(tài)平衡等原則，努力實(shí)現(xiàn)事得其人、人得其位、人人有事做、事事有人管的良好局面。第二，提高社會(huì)治理人員的差不多素養(yǎng)。社會(huì)治理者自身的素養(yǎng)構(gòu)成與治理水平，最終決定了社會(huì)治理體制的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況和社會(huì)治理的質(zhì)量與水平。社會(huì)治理者應(yīng)該不斷提升自身的政治品德素養(yǎng)、知識(shí)素養(yǎng)、能力素

56、養(yǎng)、體格素養(yǎng)和心理素養(yǎng)。以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理工作的需要。第三，加強(qiáng)社會(huì)治理人員的考評(píng)和培訓(xùn)。社會(huì)治理人員考評(píng)是指按其所擔(dān)任職務(wù)的要求，結(jié)合其工作表現(xiàn)，鑒定其成績和資格的過程?？荚u(píng)在社會(huì)治理工作中的作用十分重要，通過考評(píng)能夠促進(jìn)社會(huì)治理人員改進(jìn)治理方式、提高治理績效。要不斷地創(chuàng)新考評(píng)的內(nèi)容和方式，做到按貢獻(xiàn)和按能力考評(píng)相結(jié)合，自我評(píng)價(jià)、部門考察、公眾測評(píng)相結(jié)合，定性與定量相結(jié)合。此外，要注重對社會(huì)治理人員的在職培訓(xùn)。(八)和諧穩(wěn)定意識(shí)和諧穩(wěn)定觀作為一種新型的穩(wěn)定觀，能夠從理念定位、價(jià)值取向上實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)穩(wěn)定觀的超越，是一種以和諧為核心價(jià)值的穩(wěn)定觀，即基于平衡、適中、協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)、良性的價(jià)值來考察社會(huì)穩(wěn)

57、定的思維傾向和主觀態(tài)度。作為一種新的穩(wěn)定理念和穩(wěn)定形式，“和諧穩(wěn)定”具有自身“質(zhì)”和“量”的規(guī)定性，其全然要義確實(shí)是要社會(huì)達(dá)到“穩(wěn)而不死、活而不亂、活而有序”的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)從剛性維穩(wěn)向柔性維穩(wěn)轉(zhuǎn)變，從線性維穩(wěn)向立體維穩(wěn)轉(zhuǎn)變，從靜態(tài)穩(wěn)定向動(dòng)態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變，從單純穩(wěn)定向和諧穩(wěn)定轉(zhuǎn)變，辯證地看待和理解改革進(jìn)展穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，完全拋棄僵化的社會(huì)穩(wěn)定觀，真正按照科學(xué)進(jìn)展觀的要求加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。具體來講，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理必須從以下三個(gè)方面來把握和培育和諧穩(wěn)定觀。第一，堅(jiān)持深化改革，變靜態(tài)穩(wěn)定為動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。堅(jiān)持深化改革，不斷地建立和健全各項(xiàng)社會(huì)制度，革除阻礙社會(huì)不穩(wěn)定的各種因素，變靜態(tài)穩(wěn)定為動(dòng)態(tài)穩(wěn)定、變剛性穩(wěn)定為柔性穩(wěn)定、變線性穩(wěn)定為立體穩(wěn)定，為深化改革掃除障礙。為此，必須要做到：一方面，改革不能操之過急，不能過于劇烈，應(yīng)與社會(huì)可承