行政訴訟的困境與破解

1、行政訴訟的困境與破解行政訴訟的困境與破解 一、檢視：行政訴訟的多重困境（一）從起訴角度看：收案數(shù)少、立案難縱向來看，全國各級法院受理的行政一審案件從 1990年的13006件到20 xx 年的12.98萬件，20余年間增長還不到十倍，且其間起起伏伏；橫向來看，行 政案件數(shù)量相比刑事案件和民事案件數(shù)量始終居于絕對下風(fēng)，20 xx年我國每萬人中提起的行政案件還不到1件，但每萬人中提起的民事案件卻超過 36件。行 政案件少固然與行政糾紛一直以來都不是社會糾紛的主要形態(tài)息息相關(guān)，但立案難確實是一個不容回避的事實。行政訴訟立案難主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是 現(xiàn)行制度本身對行政訴訟受案范圍構(gòu)成的極大限制；

2、二是部分法院基于社會效果 的考量將一些行政案件拒之門外；三是來自于外部的壓力和干預(yù)對一些法院受理 行政案件產(chǎn)生不當(dāng)影響。（二）從審理角度看：上訴率高、審理難由于行政訴訟的自身特殊性等原因，行政案件上訴率自行政訴訟法實施以來 一直處在高位水平，相比刑事案件和民事案件，行政案件上訴率明顯偏高。雖然 高上訴率不能簡單的用來衡量行政審判質(zhì)量， 但是從中可以窺見行政案件的審理 難度確實較大。而且，必須承認，行政訴訟在某些地方、某些領(lǐng)域、某些環(huán)節(jié)不 同程度的存在著行政干預(yù)現(xiàn)象，這種干預(yù)的一種重要表象就是行政案件撤訴率較 高，“其中原因固然有傳統(tǒng)觀念的影響，但其根本原因卻是在強大的行政權(quán)力的 陰影下，原告基

3、于現(xiàn)實的利害考慮而做出理性而無奈的選擇。” （2）止匕外，很多行政案件本身往往帶有較強的政策性、 專業(yè)性和技術(shù)性，給司法處理增添較大 難度。（三）從執(zhí)行角度看：息訴率低、執(zhí)行難行政訴訟的執(zhí)行難主要集中在作為被告的行政機關(guān)敗訴的案件中。雖然我國行政訴訟法第六十五條規(guī)定，行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定的，人民法院可以對 其采取劃撥存款、罰款、提出司法建議、追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé) 任等強制措施。”但實踐之中法院根本無法采取強硬態(tài)度并進行強制措施，以致于在執(zhí)行層面上的收效甚微?！?（3）同時，執(zhí)行難亦由此引發(fā)大量申訴信訪案 件，“如20 xx年全國法院全年新收刑事、民商事、行政一審案件 668

4、8963件， 行政案件雖然不足2%但行政申訴上訪案件卻占了全部來京申訴上訪案件的18%左右，比平均值高出8倍，絕對數(shù)已經(jīng)超過了刑事和執(zhí)行。”（4）為此，最高院曾在20 xx年決定在全國各級法院集中開展一次解決行政案件申訴上訪專項治理 活動。二、解析：行政訴訟困境的成因（一）觀念之錯：陳舊滯后1.從傳統(tǒng)文化來看：民不與官斗思想猶存。我國是一個封建集權(quán)統(tǒng)治源遠流 長的國家，一直都缺乏民主與法治的歷史傳統(tǒng)?！肮糯袊缟卸Y治，按照禮的要求，知州、知縣被稱為父母官、親民官，意味著他是照顧一個地方秩 序和福利的家主人” （5）,顯然在這樣的一種禮制模式下，“民告官”毫無 生存的土壤和空間。而且，長期以來

5、，產(chǎn)生于封建社會的“官尊民即”、“君臣 父子”、“下不能犯上、“忌訟”、“厭訟”的思想觀念根深蒂固，這在某種-來源網(wǎng)絡(luò)整理，僅供學(xué)習(xí)參考 程度上更是加重了部分民眾對行政訴訟的抵觸和排斥心理。雖然隨著我國社會主 義民主法制的不斷健全，人民群眾的法律意識和權(quán)利觀念在逐步增強， 但是“民 不與官斗”的那種潛意識在不少人的頭腦中依然會時不時的浮現(xiàn)。2,從行政機關(guān)來看：官本位心理不時作祟。我國傳統(tǒng)上一直是行政權(quán)力占居 主導(dǎo)地位的國家，行政權(quán)力掌控著大量的社會資源，由此導(dǎo)致人們對行政權(quán)力趨 之若鷲。“不管哪個時代，人們?nèi)绾蝿澐致殬I(yè)，結(jié)果有何不同，但有一點，所有 劃分都是不謀而合，那就是無一例外地把官放在第

6、一位。（6）這種以“官” 為本的價值取向使得官員的特權(quán)思想日漸濃厚， 官本位意識逐步得以形成。雖然 隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和依法治國方略的逐步推進，行政機關(guān)依法行政的理念日益深入人心，但是這種官本位思想時至今日仍舊頗有市場， 不少行政 機關(guān)會認為“民告官”就是跟政府作對， 和政府過不去，給政府形象抹黑，給社 會帶來不穩(wěn)定。3,從行政相對人來看：官官相護屢見不鮮。雖然我國行政訴訟法第三條明確 規(guī)定，人民法院依法對行政案件獨立行使審判權(quán)， 不受行政機關(guān)、社會團體和個 人的干涉。但是，由于我國的政治體制架構(gòu)不同于西方的“三權(quán)分立” ，司法不 能做到西方式的獨立，這就使得相當(dāng)數(shù)量的民眾長期以來

7、誤以為法院是政府的一 部分，提起行政訴訟定然會“官官相護”，實踐中存在的此類現(xiàn)象更是加重了民 眾的這種印象。而且，出于現(xiàn)實的考慮，行政相對人普遍存在著“不愿訴”、“不 敢訴”的畏難心理，擔(dān)心遭到行政機關(guān)的打擊報復(fù)，很怕“贏了一陣子、輸了一 輩子”，因此即使合法權(quán)益遭受具體行政行為侵害，一些行政相對人也只是“忍 氣吞聲”。（二）環(huán)境之過：內(nèi)外干預(yù)1,外部不獨立。行政訴訟外部不獨立主要表現(xiàn)在行政訴訟的困境與破解第2頁三個方面：一是我國現(xiàn)行法律規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民法 院的工作實施監(jiān)督。但是現(xiàn)實中，一些地方人大經(jīng)常會借對法院實施監(jiān)督之名行 干預(yù)辦案之實，這不僅嚴(yán)重影響到法院的獨立

8、審判， 更會導(dǎo)致立法權(quán)對司法權(quán)的 僭越；二是法院與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上仍未理順，一些地方黨委會以強化對法院的 領(lǐng)導(dǎo)為由對行政訴訟指手畫腳，甚至直接以其名義代替行政機關(guān)作出決定和處理， 進而逃避司法審查；三是由于法院的人、財、物等方面受制于地方，這就決定法 院的獨立地位難以從根本上得到保證，因為“就人類的天性之一般情況而言，對 某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)。 （7）實踐中也確實不乏行政 機關(guān)憑借擁有的上述資源對法院的行政訴訟橫加干涉的情況。2,內(nèi)部不獨立。行政訴訟內(nèi)部不獨立主要表現(xiàn)在三個方面： 一是我國現(xiàn)行制 度規(guī)定的審判獨立是作為整體的法院獨立， 而不是法官獨立；二是行政審判合議 庭沒

9、有獨立的裁決權(quán)，審理一個案件后需要向庭長、院長“層層匯報”、“層層 審批”，且對于重大、疑難、復(fù)雜的案件，需要提交審判委員會討論、決定；三 是部分地區(qū)的上下級法院之間已經(jīng)超出監(jiān)督關(guān)系的范疇， 上級法院過問或指導(dǎo)下 級法院的辦案，下級法院主動向上級法院請示匯報，這既是對法院獨立辦案的破 壞，也是對當(dāng)事人上訴權(quán)的變相剝奪。（三）制度之惑：粗疏模糊.受案范圍過窄。目前，我國行政訴訟法采用的是總體式概括加肯定式列舉 和否定式列舉相結(jié)合的方式來規(guī)定法院受理行政案件的范圍，這種列舉式規(guī)定雖然內(nèi)容明確易于操作，但是相對于變動不居的社會生活， 難免掛一漏萬，不夠周-來源網(wǎng)絡(luò)整理，僅供學(xué)習(xí)參考延。從現(xiàn)有規(guī)定來看

10、，我國行政訴訟的受案范圍只局限于具體行政行為的合法性 審查，顯然將大量的抽象行政行為排除在司法審查的門檻之外。然而，在實際的行政管理活動中，抽象行政行為不僅適用范圍廣、 針對對象多，而且具有反復(fù)適 用的特點，一旦其背離法律宗旨，其實際危害將遠大于具體行政行為。而且，抽 象行政行為的不可訴性已成為部分行政機關(guān)規(guī)避司法審查的擋箭牌，由此導(dǎo)致大量的行政侵權(quán)行為處于司法審查的真空地帶。.資格限定過嚴(yán)。根據(jù)我國行政訴訟法第二條的規(guī)定， 公民、法人或者其他 組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依法向人民法院提起訴訟。這里所確定的行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)是“合法利益”， 而合法利

11、益又被行政訴訟法第十一條限定為人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。但是，正如學(xué)者所言，“行政訴訟法應(yīng)當(dāng)保護的是公民、法人或者其他組織在行政活動中受到不利 影響的所有合法權(quán)益，既包括憲法權(quán)利，也包括民事法律和行政法賦予或者保護 的權(quán)利。如果只保護人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，而不保護其他權(quán)利，那就意味著其他權(quán)利 和利益是不受司法保護的，是行政機關(guān)可以任意處置而不承擔(dān)責(zé)任的。很顯然， 這并不符合行政訴訟法的立法目的。” （8） 20 xx年3月10日施行的最高人 民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān) 系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的， 可以依法提起行政訴訟。這是對 行政訴訟法所確定原告資格

12、的“合法利益”標(biāo)準(zhǔn)的一大突破。 但是，由于上述解 釋對“法律上利害關(guān)系”這一術(shù)語的內(nèi)涵、 構(gòu)成要件等均未予以明確，這就導(dǎo)致 司法實踐中難于操作。.調(diào)解手段受限。我國行政訴訟法第五十條規(guī)定，人民法院審理行政案件， 不適用調(diào)解。唯一例外的是，行政賠償訴訟可以適用調(diào)解。立法之所以作出如此 規(guī)定，主要是基于以下三點考慮：一是行政機關(guān)行使的是一種國家權(quán)力， 行政機 關(guān)不能隨意處分，否則必將損害國家利益或社會公共利益；二是法治原則要求行 政權(quán)力的行使必須依法進行，如果允許行政機關(guān)與行政相對人進行協(xié)商，則依法行政將不復(fù)存在；三是行政法律關(guān)系中行政機關(guān)和行政相對人的權(quán)利義務(wù)并不對 等，雙方難以達成平等自愿的調(diào)

13、解協(xié)議。 從理論角度來看，行政訴訟不適用調(diào)解 似乎確有道理。但是，就實踐而言，調(diào)解手段被禁用所帶來的最直接后果就是高 撤訴率，而撤訴的背后存在著很多規(guī)避調(diào)解的現(xiàn)象， 由此導(dǎo)致不允許調(diào)解的規(guī)定 基本上名存實亡。況且，實際上行政訴訟調(diào)解是以披著另外一種外衣的形式變相 的存在著，這就是行政訴訟協(xié)調(diào)和解。正如有學(xué)者所指出的，“將這種解決行政 爭議的新方法稱為協(xié)調(diào)和解，實際上與人們耳熟能詳?shù)脑V訟法專用語調(diào)解 沒有什么區(qū)別”。（9）三、重構(gòu)：行政訴訟的功能激活（一）宏觀層面：轉(zhuǎn)變行政訴訟觀念.提高普通民眾的權(quán)利意識。權(quán)利意識是構(gòu)建法治社會的觀念基石， 是發(fā)展 民主政治的動力源泉，是實現(xiàn)依法行政的重要保障。

14、培育和完善民眾的權(quán)利意識， 對于激活行政訴訟的應(yīng)然功用至關(guān)重要。正如德國著名法學(xué)家耶林所言，“法律 和正義在一個國家成長發(fā)育，不僅僅是通過法官持續(xù)地坐在其椅子上待命， 警察 局派出密探，而且是每一個人必須為此做出自己的貢獻，每一個人有使命和義務(wù)， 當(dāng)任意妄為和無法無天的九頭蛇， 敢于出動時，就踩扁它的頭 （10）。民眾若缺 少權(quán)利意識，就無法產(chǎn)生對法律的需求和渴望，法律就會形同虛設(shè)。提高普通民 眾的行政訴訟權(quán)利意識應(yīng)著重做好以下兩個方面：一是加大法制宣傳教育。通過 普法教育、媒體宣傳、輿論引導(dǎo)等多種形式，增強民眾法律觀念和維權(quán)意識，切-來源網(wǎng)絡(luò)整理，僅供學(xué)習(xí)參考 實消除“民不與官斗”的錯誤思想

15、。二是提升司法公正公信。通過體制機制的優(yōu) 化、法律制度的完備、隊伍素質(zhì)的增強等多樣手段，確保每一個案件都得到公正 審理，徹底摒棄“官官相護”，樹立司法公信。.提升行政公務(wù)人員的法治意識。由于深受傳統(tǒng)政治文化的影響，一些行政 機關(guān)及其工作人員還殘留著人治意識的遺毒，沒有形成對法律的尊重和信仰，進 而導(dǎo)致“以言代法”、“以權(quán)壓法”的現(xiàn)象依然存在，這顯然與我國構(gòu)建社會主 義法治國家的宏偉目標(biāo)是背道而馳的。黨的十八大報告明確提出要全面推進依法 治國。而依法行政是依法治國的核心和關(guān)鍵。 行政訴訟的功能弱化，很重要的原 因就在于部分行政機關(guān)及其工作人員的法治意識淡薄，未能做到依法行政和以人為本。增強行政公

16、務(wù)人員的法治意識應(yīng)當(dāng)包括憲政民主意識、職權(quán)法定意識、程序正當(dāng)意識、服務(wù)為民意識、誠實守信意識、權(quán)責(zé)一致意識等內(nèi)容。.強化行政法官的角色意識。由于行政訴訟的特殊性，在強調(diào)“為大局服務(wù)” 的語境下，一些行政法官對行政訴訟案件的處理實際上可能會更偏重于社會效果， 從而淡化了作為居中裁判的法官的角色意識，甚至將自己的角色混同于一般的行 政人員。這種角色的混同顯然會將行政相對人置于一個更加不利的位置，在很大程度上亦會抑制行政訴訟的功能發(fā)揮。應(yīng)從兩個方面著手強化行政法官的角色意 識：一是轉(zhuǎn)變思想觀念。將自己定位于中立的裁判者而非公共利益的代言人，處理案件時注重法律效果和社會效果相統(tǒng)一， 但在二者發(fā)生沖突時

17、，要毫不猶豫的 追求法律效果。二是提升隊伍素質(zhì)。行政案件本身的專業(yè)性和復(fù)雜性決定了行政 審判法官必須具有良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)。 只有高水平的行政審判隊伍的存在， 才能有 效維護司法公正、保護行政相對人合法權(quán)益。（二）中觀層面：優(yōu)化行政訴訟環(huán)境.深化政治體制改革。縱覽世界各國的法律制度，對行政權(quán)力進行監(jiān)督的最 有效的方式莫過于行政訴訟制度?！暗侨绻粋€國家的行政審判產(chǎn)生公正的能 力讓人大失所望，就應(yīng)該從行政審判制度本身以及它所依附的政治體制上找原 因。” （11）行政訴訟之所以存在多重困境，更深層次的原因無疑是政治體制方 面的不順。雖然我國憲法第一百二十六條以根本大法的形式對司法獨立進行了明 確，行

18、政訴訟法第三條也對此提出了更具體的要求，但是，實踐中地方人大、黨 委、政府對行政審判的干預(yù)可以說仍未徹底根除。應(yīng)當(dāng)通過切實推進黨政分開， 加強和改善黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)人、財、物等的安排與同級政府相脫離， 從而避免外界對于司法的不當(dāng)干涉，確保審判獨立。.深化法院體制改革。首先，上下級法院之間應(yīng)在各自管轄范圍內(nèi)保持相互 獨立，上級法院不能干預(yù)下級法院的具體案件審理； 其次，應(yīng)當(dāng)減少法院內(nèi)部行 政化，改善層層匯報、層層審批的科層制模式，提高合議庭獨立裁判地位，實行 “承辦人負責(zé)制”，通過法院內(nèi)部的錯案責(zé)任追究制確保行政審判質(zhì)量；最后， 可以考慮改革行政訴訟管轄制度，推行行政訴訟異地交叉管轄或者

19、適當(dāng)提高行政 訴訟案件的審級，從而避免同轄區(qū)內(nèi)的行政機關(guān)干預(yù)行政訴訟案件審理的現(xiàn)象。當(dāng)然，現(xiàn)在有不少學(xué)者主張建立專門的行政法院， 認為這樣做便可以從根本上解 決目前行政訴訟缺乏獨立性的問題。 筆者對此持不同意見，因為在整個體制未有 大的變革以前，專門的行政法院究竟能發(fā)揮多大作用尚存疑問， 而且我國幅員遼 闊，經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)差異大，民眾法律意識不高，這些因素都會成為設(shè)置專門 行政法院的阻礙。（三）微觀層面：完善行政訴訟制度1.拓展行政訴訟受案范圍。我國行政訴訟法第十二條將抽象行政行為排除在-來源網(wǎng)絡(luò)整理，僅供學(xué)習(xí)參考受案范圍之外，已越來越不能適應(yīng)形勢的發(fā)展需要。 從國內(nèi)來看，“抽象行政行 為的不可訴性已經(jīng)成為“民告官”制度發(fā)展完善的一個制度性障礙?！?（12）從國際來看，美、英、法等大多數(shù)國家都將抽象行政行為納入司法審查范圍。可以 說，將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍已經(jīng)在理論界和實務(wù)界形成共識。但是，必須要明確的是，在審查范圍上，并非將所有的抽象行政行為不加區(qū)分的全 部納入可訴范圍，而應(yīng)當(dāng)有所限制，目前來說，將行政規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性 文件納入受案范圍較為適宜，其它的可通過立法