行政訴訟受案范圍：一司法權(quán)的實踐史1990-2000

1、行政訴訟受案范圍：一頁司法權(quán)的實踐史(1990-2000)目錄一;從行政訴訟法到“ 200訴解釋”二；“2000解釋”以前的個別擴張三;司法的空間與法官的行動邏輯四;學界的立場和作用五；“2000解釋”能帶來什么？六;三點啟示法院能夠受理哪些案件，是行政訴訟的一個基本問題。它不但關系 到原告能否通過訴訟程序獲得救濟，也涉及法院對行政行為的審查范 圍。我國行政訴訟法用整整一章的篇幅，試圖界定受案范圍。但 受案問題仍然經(jīng)常困擾司法實踐，不斷引發(fā)學術(shù)爭論。尤其是 2000 年最高法院關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋(以下簡稱“200舁解釋”)公布后，如何看待我國行政訴訟受案范圍，更成了

2、一個熱門話題迄今為止，學界和實務界對受案范圍的討論多是從規(guī)范層面上進行。 問題通常以這樣的方式提出：依據(jù)現(xiàn)有法律，某個或某類案件法院應 否受理？或者，法院受理（不受理）某個（類）案件是否正確？以及， 假如依據(jù)現(xiàn)有法律不能受理的話，立法是否應當把它納入受案范圍？ 本文不參與這類討論，而把目光轉(zhuǎn)向有關受案范圍的司法實踐狀況。 我關注的是，現(xiàn)實中法院對某個（類）案件是否受理？以及，為什么 會受理（或者不受理）？通過考察 1990 2000年這一時段的法律實 踐，本文試圖描繪受案范圍在夾縫中擴張的現(xiàn)實圖景，揭示其中的行 動邏輯，從中透視特定時期中國行政法治的道路。本文的討論將從最高法院 “200解解釋

3、”開始。我首先從規(guī)范層面上 論證，“200葉解釋”是以司法解釋的名義，對行政訴訟法所規(guī)定 受案范圍的革命性擴張。其后討論這種擴張是如何得以實現(xiàn)的， 文章 特別注意觀察各級法院個案實踐對受案范圍擴張所起的推動作用。接著，我將通過個案剖析，描畫法院在有限司法空間中決定受理或者不 受理案件的行動邏輯，特別是關注行政法學界的普遍立場及其對法院 受案的影響。我還試圖闡述，“200解解釋”作為一個法律文本，在訴 訟實踐中面臨與行政訴訟法同樣的 僅供參考”的命運。本文最后 指出實證的視角對于看待我國法律所可能具有的啟示。一;從行政訴訟法到“ 200訴解釋”在行政訴訟法施行近10年的2000年3月，最高法院發(fā)

4、布了關 于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋?！?00眸解釋”最受人注目的是其中第1條有關受案范圍的規(guī)定。該條確立的 受案標準是： 公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關 和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的工除了根據(jù)行政訴訟法明文規(guī)定以及行政行為的性質(zhì)不宜提起行政訴訟而由 該解釋確定不予受理的，均屬于行政訴訟的受案范圍。與此前的相關 規(guī)定比較，“ 200辭解釋”具有幾個明顯特點，從而使它大大拓寬了行 政訴訟受案范圍：1）用概括規(guī)定取代了逐項列舉；2）在被告資格上， 用具有國家行政職權(quán)的機關和組織”取代了行政機關”；3）在原告 資格上，不再強調(diào)只有行政行為侵犯其 人

5、身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的，才能起 訴?！?00肝解釋”引起了爭論。多數(shù)學者和法官為它在受案范圍上帶來 的擴張而鼓舞。批評者則指斥最高法院僭越立法權(quán)力，背叛行政訴 訟法的立法原意。面對可能的質(zhì)疑，最高法院行政庭江必新庭長在 不同場合反復強調(diào)，“200辭解釋”并沒有擴大行政訴訟法規(guī)定的 受案范圍，不過是破除或者說取消原有的司法解釋或者在事實上存 在的對受案范圍的不當限制，將受案范圍恢復到行政訴訟法的本來面目上來1行政訴訟法立法原意成了一面被爭奪的旗幟。那么，這面旗幟 上到底寫的是什么呢？本文以后將表明，立法原意既不是“200舁解釋”的出發(fā)點，也不是其正當性的源泉。但如果承認行政訴訟法 確實有一個立法原意的

6、話 一一姑且把參與行政訴訟法制定的官員 和專家公開表示的意見奉為立法原意一一它確實不是“200眸解釋” 所體現(xiàn)的。在行政訴訟法起草過程中，關于受案范圍問題曾有激烈的爭論， 主 導意見是采取列舉式規(guī)定，而部分學者主張采用概括式的規(guī)定。2爭論以后者的挫敗而告終。行政訴訟法第二章 受案范圍”以列舉 的方式規(guī)定了應當受理和不能受理的案件類型。第11條列舉了應當受理的案件范圍，第12條列舉了 4種不能受理的案件。其中第11條 第1款1 - 7項具體列舉幾類常見的案件類型，第 8項用局部的概括 式規(guī)定列舉了 侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”案件，第2款則指引其他法 律、法規(guī)規(guī)定可以受理的案件。比起行政訴訟法制定前

7、各個單行 法，這一規(guī)定對受案范圍 宥所擴大”，但與概括式規(guī)定的主張還相距 很遠。3第11條對可以受理的案件不厭其煩地列舉，從另一種角度 上說，恰恰構(gòu)成對受案范圍的限制。行政訴訟法頒布后不久，參與該法制定的專家、學者異口同聲地接受了或者實際上接受了關于列舉式規(guī)定的說法。4行政訴訟法 第2條 公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員 的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟 的規(guī)定，僅僅被理解為行政訴訟法的適用范圍，而不是法院受理行政 案件的依據(jù)；法院受理案件，還必須依照本法第二章受案范圍”的具體規(guī)定。最高法院在1991年發(fā)布的關于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政 訴訟法

8、若干問題的意見（試行）（以下簡稱為“199件解釋”）在 受案范圍問題上忠實地遵循了前述意旨。“199侔解釋”除了對 具體行政行為”下了一個定義，對幾類顯然屬于行政訴訟法規(guī)定的受 案范圍、但地方法院在實踐中可能受理有困難的行為5,聲明可以起 訴外，沒有越雷池半步。此后，最高法院陸續(xù)發(fā)布10余個司法解釋， 就特定類型案件應否作為行政案件受理作了批復。6雖然對其中幾類 是否作為行政案件受理有爭議的案件表示了肯定，但對原先的規(guī)定也 沒有根本的觸動。相形之下，“200舁解釋”在受案范圍規(guī)范模式上的 變化是顛覆性的，在受案范圍的擴張上是革命性的。也許，我們可以把江必新庭長 ”（新的司法解釋）將受案范圍恢復

9、 到行政訴訟法的本來面目”一說理解為，在“200坪解釋”的法律 合法性相對不足的情況下7,對其合法性所作的小心翼翼的粉飾。這 既是一種謹慎的姿態(tài)，也是一種機智的策略。最高法院羅豪才副院長的話也許更坦白和中肯。他曾這樣表達 “200沖解釋”的意旨：新的 司法解釋針對行政審判實踐中遇到的各種問題， 對行政訴訟法作了更 加符合立法精神和原則、更加符合行政審判實踐需要、更加符合行政 訴訟制度發(fā)展方向的解釋?！避|里，他委婉地承認，現(xiàn)實需要壓倒 了對歷史的尊重，理性原意取代了語義原意，但他仍然沒有完全放棄 立法原意這面旗幟。綜上所述，“ 200解解釋”是在法律解釋的外衣下，通過重新闡述立 法原意，對行政訴

10、訟法所作的一個重大修改。它是一次司法的 篡 權(quán)”，也是一次法律的革命。二；“20得解釋”以前的個別擴張本文的意圖不是評析“200解解釋”的正當性。我想指出的是，如果 把受案范圍的擴張單純看成最高法院因一念之變而自上而下發(fā)動的 法律改革，那可能大大歪曲了我國行政訴訟的現(xiàn)實圖景。從根本上，“ 200解解釋”是行政訴訟面臨困境時所作的一次單兵 突圍工是在司 法權(quán)威逐步樹立前提下的一次偉大的僭越工是各級法院面對個案時 一次次大膽突破凝聚成的一次局部變法。行政訴訟面臨困境的表現(xiàn)之一是案件少、告狀難。行政訴訟法施行10年，全國每年的行政案件數(shù)量從未超過 10萬件，占法院各類 案件總數(shù)不到2%,平均每個法院

11、每年受理的行政案件不到 30件， 最多的年份也不超過40件。9這當然有體制上的深刻原因，但行 政訴訟法本身的限制也被認為是一個重要因素。 從根本上擴大行政 訴訟受案范圍，廣開救濟渠道，增加立案數(shù)，呼聲日高。由于立法修 改行政訴訟法近期內(nèi)無法指望，通過最高法院司法解釋擴大受案 范圍，成了一種現(xiàn)實的選擇。最高法院敢冒 僭越”的指責，對受案范圍規(guī)范模式作根本修改，還 因為它具備的實力。雖然行政訴訟步履艱難，但10余年的行政訴訟實踐，逐漸為法院贏得聲譽和權(quán)威，也使法院的行政審判權(quán)增強了正 當性。行政訴訟法剛頒布時，許多行政機關千方百計 不做被告”， 想方設法對抗法院審判，而大部分行政機關嘗過做被告的滋

12、味后， 就皮”了，能夠更坦然地面對行政訴訟?！?00坪解釋”頒布前的1999年，訴訟案件涉及的行政管理部門達 50余個，幾乎涉及所有行政管 理部門的各類執(zhí)法行為1010年前，農(nóng)民告縣長”足以轟動全國， 10年后，省級政府和國務院部門屢屢被告，敗訴也不算稀罕。在此 情況下，最高法院通過司法解釋悄悄擴大受案范圍， 不致于遭到激烈 抵抗。上述解釋還不夠充分，因為現(xiàn)實的急迫需要和司法權(quán)威的增長， 都 不必然為法院在受案范圍這個問題上的激烈改革賦予充分的正當性。如果把目光投向法院（尤其是地方法院）的實踐，那將看到，行政訴訟法施行后10年內(nèi)，在行政訴訟法文本沒有任何變化的情 況下，行政訴訟受案范圍已經(jīng)大大

13、擴張了。在一度程度上，最高法院 的司法解釋僅僅是承認和鞏固既有的擴張。由于資料局限，我主要通過案例匯編和我偶然得到的判決中所反映 的新類型案件”或者疑難案件，來展示受案范圍的擴張過程。案例匯 編給人的印象是，法院似乎表現(xiàn)出一種傾向，對行政訴訟法第 11條可以受案的規(guī)定作擴大解釋，對第12條不能受案的規(guī)定作限制 解釋。前者例如，不局限于 許可證和執(zhí)照”的字面含義，而把它理解 為廣義上的行政許可，包括了護照、結(jié)婚證等各種證照；不拘泥于行 為的名義，把公安機關的某些 刑事偵查措施”視為行政強制措施，予 以受理。11后者例如，把適用兵役法而作的行政行為排除在 國 防、外交等國家行為”之外，把行政機關針

14、對為數(shù)眾多、但特定的人 作出的攤派決定排除在 具有普遍約束力的決定、命令”之外。當然， 最有代表性的事例可能還在于：1）行政不作為案件中所體現(xiàn)的原告 利害關系范圍的擴大；2）侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”案件所體現(xiàn)的 權(quán)利范圍的擴大；3）法律、法規(guī)授權(quán)組織當被告”的案件所體現(xiàn)的 可訴行為主體的擴大。下面分述之。1、行政不作為與原告的利害關系范圍行政訴訟法第2條、41條都要求，提起訴訟的條件之一是特 定公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害。但是，應當具備什么樣的利害關系才可以起訴呢？政府沒有修好長江大 堤，導致房屋被洪水毀壞，也可以起訴嗎？政府調(diào)整公共汽車線路， 以致某些居民不得不花

15、費更多時間才能趕上車， 也可以起訴嗎？為此, 我們通常用 法律上的利害關系”標準加以限定。但它仍然留下許多值 得探討的問題。行政訴訟法第11條第1款第5項規(guī)定，相對人 申請行政機關 履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答 復的”，可以起訴。王漢斌副委員長在作關于中華人民共和國行 政訴訟法（草案）的說明時舉例解釋，只提到 主管行政機關制止 拐賣婦女、制止哄搶財產(chǎn)等職責在實踐中，有的法院受理了狀告 工商機關未履行保護商業(yè)秘密、查處不正當競爭的訴訟 12,有的受 理了對衛(wèi)生行政機關不組織醫(yī)療事故鑒定的起訴 13,有的受理了治 安案件受害人以公安機關未對加害人予以行政處罰或者處罰

16、太輕由 提起的訴訟14。據(jù)說，有的受理了社區(qū)居民以環(huán)保部門對社區(qū)衛(wèi)生 監(jiān)督管理不力為由提起的訴訟，有的受理了居民對工商機關不對妨礙 交通的無證攤販進行清理的訴訟。15還有農(nóng)民狀告縣政府不解決兩 村水事糾紛的訴訟。16在人民法院案例選（19921999年合訂本） 行政卷中，我們可以看到如下案例：以司法行政機關不予 撤銷公證為由提起的訴訟（案例 97、101、102）,以鎮(zhèn)政府不撤銷虛假結(jié)婚登記為由提起的訴訟（案例117）,以規(guī)劃土地管理機關不申請法院強制執(zhí)行其所作的拆除違章建筑的行政處罰決定為由提起的 訴訟（案例167）,以區(qū)政府拒絕履行拆遷后安置住房職責提起的訴 訟（案例183）,甚至還有以鎮(zhèn)

17、政府未督促村委會給出嫁婦女分責任 田為由提起的訴訟（案例250） 17。諸如此類的案件恐怕是行政訴訟法立法當初沒有想到的，甚至直到案件發(fā)生前在人民的觀念中也可能沒有把它們與保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的職責范圍聯(lián)系在一起。由于上述案例的出現(xiàn)，不作為案件的受 案范圍出現(xiàn)未曾預料的膨脹，它們擴充了人們對行政訴訟受案范圍的 理解。在法院受理的各類案件中，對行政不作為的起訴占了相當?shù)谋戎亍?據(jù)北京市高級法院行政庭庭長吉羅紅透露，北京市法院2000年受理的行政案件中，要求政府履行職責案件占14.7%,躍居首位。在人 民法院案例選（1992 1999年合訂本）000元作為 集資生”入學。 楊天父親向東臺市教育局等

18、部門要求差卷，答復是只查積分，不查 試題批改情況，即使改錯了，也不能糾正”。楊天不服，向法院起訴。例4:王偉訴平頂山市財貿(mào)學校不予錄取案：22王偉于1997年參加河南省普通中專學?？荚?，填報平頂山市財貿(mào) 學校，因曾患小兒麻痹癥導致下肢殘疾，未被錄取。王偉向平頂山市 湛河區(qū)法院提起訴訟，要求被告將其錄取。在訴訟過程中，因被告滿 足了王偉的要求，王偉遂撤回起訴。上述案件可能沒有引起多少人的注意，甚至法官和當事人沒有覺得 那些案件包含著重大的理論爭論。 但它悄悄地傳達了一個信號：這些 案件是可以受理的。也許在這些案件發(fā)生以前，當你拿這么一個案件 去咨詢律師，律師不能確定法院是否應當受理；而這些案件發(fā)

19、生后， 在聽聞過這些案件的人群中，他們會很確信地說，這是可以受理的。類似的案件聚沙成塔，潤物無聲地拓寬著人們對行政訴訟受案范圍的 理解，改變著對行政訴訟法規(guī)定的看法。3、法律、法規(guī)授權(quán)組織作被告的案件行政訴訟法規(guī)定的受案范圍并不排除行政機關以外的組織行使 行政職權(quán)的行為。但該法除了在訴訟參加人一章中提到法律、法規(guī)授權(quán)的組織”外，通篇都使用 行政機關”的用語。這種立法技術(shù)上的 疏忽不經(jīng)意地暴露了立法者對行政機關以外的組織行使行政職權(quán)現(xiàn) 象的輕視。所謂法律、法規(guī)授權(quán)組織，根據(jù)行政訴訟法制定時的司法實務和學理闡述，比較典型的是衛(wèi)生防疫站、食品衛(wèi)生檢驗所和一些行政性公司。前兩者是依據(jù)食品衛(wèi)生法（試行）

20、行使食品衛(wèi)生管理權(quán)（包括處罰權(quán)）的，并且已經(jīng)發(fā)生了一些訴訟。至于以后聚 訟紛紜的學校和行業(yè)協(xié)會，在很長時間內(nèi)基本沒有進入人們的視線。23直到 學生告學?！钡男姓讣l(fā)生，學校的行為能否納入行政訴 訟受案范圍的問題才真正凸現(xiàn)（如前所述，它們還提出了受教育權(quán)的 問題）。尤其是北京市海淀區(qū)法院受理的田永訴北京科技大學、劉燕 文訴北京大學案件，激發(fā)了理論界和實務界對此類問題的熱烈探討。24如果說實務界喜歡在 法律、法規(guī)授權(quán)組織”的名義下，把學校的 某些行為納入到行政訴訟受案范圍中來， 那么，理論界則更多用諸如公務法人”、準政府組織”等概念，竭力掙脫 行政機關”一詞對行政 訴訟受案范圍的限制。最高人民法

21、院公報在刊登田永案件時，在 海淀法院判決書上增加了數(shù)百字， 濃墨重彩地論述，經(jīng)法律授權(quán)行使 行政管理權(quán)的事業(yè)單位、社會團體與管理相對人之間因管理行為而發(fā) 生的爭議屬于行政訴訟的受案范圍。25可見，早在“200葉解釋”之 前，行政機關以外的組織行使行政職權(quán)的問題已經(jīng)廣為關注，把它們?nèi)婕{入受案范圍已經(jīng)得到相當廣泛的認可。 它們明顯超出了行政 訴訟法制定當時人們對 法律、法規(guī)授權(quán)組織”的理解范圍，并使得法律、法規(guī)授權(quán)組織”的用語不能完全適合表達。如何清晰地表示它 們應當屬于行政訴訟受案范圍，是新的司法解釋所不能回避的。三;司法的空間與法官的行動邏輯案例匯編可能展現(xiàn)了這樣的圖景， 法院在面對一個個具

22、體案件，尤 其是新類型案件”、疑難和有爭議案件中，更傾向于受理，而不是拒 絕。26事實上，行政訴訟受案范圍的擴大并非一路高歌猛進。姑且 不論許多顯然應當受理的案件在現(xiàn)實中仍被排除在法院大門之外（如計劃生育案件），以最高人民法院公報、人民法院案例選等材 料作為分析文本，本身就存在偏面性。通常只有法官自己認為比較 宥 意思”、而且辦得 成功”的案件，才有可能被選送和收載。許多同樣 宥 意思”或者平常的案件，法院在各種壓力之下，不受理或者受理后作 違心處理，就不會成為向人展示、供人參考的案例。法官受理一個新類型案件工往往也不是完全由法官個人信念所決 定，而可能是 天時、地利、人和”的結(jié)果。即使最高人

23、民法院公報、人民法院案例選上的案例，不一定代表各地法院的普遍做法，甚 至不是同一法院一以貫之的立場。受理與否，往往取決于特定情勢下 各方的實力較量。下面我將以各地法院受理學生告學校的案件為例， 進行分析。盡管 如前所述，此類案件早已零星出現(xiàn)，但田永訴北京科技大學案件無疑 是最有影響的一個：田永是北京科技大學的學生，北京科技大學以田某曾因考試作弊被 學校作退學處理（但沒有實際執(zhí)行）為由，拒絕向他頒發(fā)畢業(yè)證書、 學位證書。田永在班主任等部分學校老師的支持下，向北京市海淀法院提起行政訴訟，要求學校頒發(fā)畢業(yè)證書、學位證書。海淀法院受理 了此案。27在原告起訴前，北京晨報頭版頭條就以這起 作弊”冤案何時

24、 能平反為題作了立場鮮明的報道。28本案主審法官饒亞東曾表示， 她在受理此案前碰巧從北京晨報上看到過該報道。一審訴訟過程 中，又有多家媒體作了大都傾向原告的報道。29媒體的報導是否導 致法官的天平無形中增添了些許同情的因素，我們不得而知，但法官也許不難理解它對公眾造成的影響，以及這種影響對審判的微妙作用。海淀法院的獨特位置、聲譽和法官群體的立場都傾向于受理該案。其中饒亞東法官后來曾以 受教育權(quán)的保護與法官責任”為題闡述她 本人的立場，參與該案的石紅心也以權(quán)利需求與司法回應一文顯 示其立場。30饒亞東還表示，她曾經(jīng)從報紙上看到河南省平頂山一 起以學校為被告的行政訴訟案件，雖然具體情節(jié)不清楚了。這

25、些因素 也許預設了法官的立場。法院是在相對寬松的環(huán)境中審理和判決本案的。雖然學校對本案可 能引發(fā)的問題非常憂慮，反響強烈，北京市的教育行政部門、北京市政法委領導也對本案表示關注，希望法院慎重處理；即便如此，各方對法院的獨立審判權(quán)仍表現(xiàn)出應有的尊重， 沒有哪一個機關或者領導 指使法院應當如何如何判決。被告對法院受理該案本身并沒有明確地 反對，更沒有提出有力的反對理由，以致一審判決書對法院受理問題 幾乎沒有什么闡述。況且，被告只是一個普通的大學，法院還是惹得起”的。而在法院內(nèi)部，參加本案審理的都是資深的行政法官，其 中審判長王振峰是由本院行政庭庭長升上去的副院長。 由于案件不是 十分 敏感”，合議

26、庭可以對這起案件的處理 說了算的”。他們所要做 到的僅僅是保證判決站得住腳，經(jīng)得起檢驗。知名行政法學者馬懷德?lián)翁镉赖拇砣恕Ｔ诎讣膶徖磉^程中， 海淀法院曾邀請部分行政法學專家、學者組成的專家咨詢委員會”座 談，咨詢對田永案件的意見。座談會上，行政法學者普遍表示了對海 淀法院受理該案的支持。我們可以設想，這個來自學術(shù)界的支持再一 次加固了法官的信念。綜上所述，法官自身的信念和地位，能夠引起廣泛認同的奇特案情， 輿論的強烈關注和同情，被告方的地位和相對溫和的態(tài)度，法官所聽 聞的先例，專家學者的贊同這些都構(gòu)成了法官受理此案的背景。 我們很難斷定哪一項因素具有決定性作用 （但可以肯定沒有一個壓倒 性的不利因素），各種機緣巧合，才促成了這個案件的受理。田永案件經(jīng)媒體報道，尤其是最高人民法院公報刊登后，在一、 兩年時間，全國至少受理了對十幾個學校的起訴。 但大部分案件最后 的命運卻迥然不同。其中，海淀法