近代農(nóng)民負擔(dān)與國家財政條塊分割體制

1、近代農(nóng)民負擔(dān)與國家財政條塊分割體制摘要：近代農(nóng)民負擔(dān)呈現(xiàn)日益加重的趨勢，而這與近代國家中央、省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村的財政條塊分割體制關(guān)系專門大。從清代的起運、存留和耗羨歸公制度到近代的畝捐、雜稅以及攤派制度，無不體現(xiàn)了近代中國中央和地點財政制度的演變。近代中國國家始終實行損下益上的條塊分割財政制度，一方面，盡量把地點財政處分權(quán)收歸中央；另一方面，又盡量把行政、教育、保衛(wèi)事務(wù)推給地點自籌。然而，這種財政制度產(chǎn)生了悲劇性的后果。由于原有的地點財政收入像割韭菜一樣一茬茬被中央政府割取，以致中央政府就不管從法理上依舊在實際上無法禁止地點政府另辟財源。誅求無度，造成了地點財政的失控。國家有限的財力無法支撐龐

2、大的國家行政組織，最終國家的崩潰成為必定。 關(guān)鍵詞：近代 農(nóng)民負擔(dān) 國家財政 條塊分割 體制 近代農(nóng)民負擔(dān)日益沉重是不爭的歷史事實，但以往的研究多著眼于農(nóng)民負擔(dān)加重的現(xiàn)象，而對其緣故、內(nèi)容、形式和過程都研究不夠，以此難以揭示農(nóng)民負擔(dān)加重的制度緣故。國家對農(nóng)民的征派無非來自兩個方面，即中央和地點政府。因此，農(nóng)民負擔(dān)必定折射中央和地點的財政關(guān)系。本文擬對此進行一番梳理，以探討農(nóng)民負擔(dān)加重與國家財政制度演變的關(guān)系。 一、近代農(nóng)民負擔(dān)的定義和構(gòu)成 關(guān)于農(nóng)民負擔(dān)，以往的論著界定都比較寬泛，有的將地租、高利債息、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換都包括在內(nèi)。筆者認為，如此做混淆了經(jīng)濟行為和非經(jīng)濟行為的界限。農(nóng)民負擔(dān)是一

3、種超經(jīng)濟強制，因此，不應(yīng)把經(jīng)濟行為形成的地租、高利債息和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品差價包括在內(nèi)（盡管地租中可能存在超經(jīng)濟強制，而高利債息經(jīng)常和暴力與黑社會相聯(lián)系，但它們要緊是經(jīng)濟行為）。而對縣以下的行政單位，如區(qū)、鄉(xiāng)、村一級加給農(nóng)民的負擔(dān)，以往研究較少，甚至不將其納入農(nóng)民負擔(dān)之列。而正是這些行政層級對農(nóng)民的壓榨，構(gòu)成了農(nóng)民負擔(dān)的重要成分。由于對農(nóng)民負擔(dān)的定義和構(gòu)成存在著眾多的歧義，因此，需要厘清農(nóng)民負擔(dān)的概念。首先，農(nóng)民負擔(dān)是國家對農(nóng)民征派的形式。農(nóng)民負擔(dān)征收的主體是國家，因而那些由社會組織如賽會、香會收取的捐助不在其列。然而諸如村費，因其為國家所承認，甚至操縱，應(yīng)歸入農(nóng)民負擔(dān)之中。其次，農(nóng)民負擔(dān)征收的方式是

4、強制性的。有些農(nóng)民負擔(dān)，如捐稅，是依據(jù)國家法律、法規(guī)和政府規(guī)定強加給農(nóng)民的。有些農(nóng)民負擔(dān)，如浮收和攤派，盡管并無法律依據(jù)，甚至是不合法的。然而，大多為國家所默認，而且為國家行政組織所征收，因而也是一種國家行為，屬于國家的超經(jīng)濟強制。第三，國家對農(nóng)民的征派是無償?shù)?。盡管農(nóng)民在無償?shù)靥峁┝四承┍匾M用和勞務(wù)之后，可能因浚河、修堤等活動受益，但受益與否是無保證的，并非一種市場交換。綜上所述，我們能夠得出農(nóng)民負擔(dān)的概念。農(nóng)民負擔(dān)是國家依據(jù)法律、法規(guī)和政策對農(nóng)民強制性的無償征派。依據(jù)以上概念，近代農(nóng)民負擔(dān)要緊由田賦、田賦附加稅、差徭、雜稅、雜捐和村費構(gòu)成。（一）田賦乾隆初年以來，田賦便出現(xiàn)了增長的趨勢。

5、乾隆三年（1738），“定制永禁額外私征，每兩加耗銀一鈔票四分，除存留支給外，其余隨地丁銀起解”。這次統(tǒng)一規(guī)定使耗羨從正賦的10%增至14%，況且此后各地并不完全遵行。直隸省薊縣“咸豐四年（1854），火耗加至正賦百分之三十”1。山東省長清縣“每地丁銀一兩征銀一兩三鈔票零八厘”2，甚至超過30%。然而，近代，國家加強對農(nóng)民征派的方法要緊依舊通過銀鈔票折價進行浮收。江西省在這方面較為典型。咸豐十一年（1861），江西各縣“地丁每兩征銀一兩七八鈔票，征鈔票三千數(shù)百文；漕米每石折收鈔票七八千或七八兩不等。蓋以州縣辦公之費無出，捐攤之案過多，不得不藉資于民力”3。按照江西省的鈔票糧舊例，地丁征銀一兩隨

6、征耗銀一鈔票，漕米征銀一兩隨征耗銀三鈔票。顯然，至此，地丁已加賦36%，漕米已加賦46%。但此后，清政府仍然利用銀鈔票折價的方法進行浮收，其具體作法是銀貴則征銀，鈔票貴則征鈔票。同治十二年（1873）九月戶部覆奏時稱：“民間乃增于銀價之大，州縣仍取于額定之中”4。這確實是講，在銀賤鈔票貴的時候，州縣官能夠通過高抬銀鈔票折價的作法浮收。而在銀貴鈔票賤時，卻能夠按額征銀，坐享銀貴鈔票賤之利。光緒三十二年（1879），鈔票價大漲，江西丁漕改征銀為征鈔票。民國初期，田賦改征銀元，公然把浮收列入正稅。直隸省改征銀元細則規(guī)定，凡各縣地丁鈔票糧每正銀一兩折征銀元二元三角，租課每正銀一兩折征銀元二元。改折銀元

7、，無形中地丁每兩多征六鈔票余，租課多征四鈔票余（按銀元一元合銀七鈔票二分計，二元三角，合銀一兩六鈔票五分六，二元合銀一兩四鈔票四）。南方各省，折價更高。福建省“重訂糧價一兩納銀二元六角，米一石，納銀八元”5。國民政府時期，浮收依舊屢禁不止。河北趙縣，“到交納時，必將銀數(shù)合作鈔票數(shù)，再合銀元?，F(xiàn)在銀一元，市價合大鈔票四千文，彼則至多合作一千五百文”6。河南省銀鈔票浮收也專門普遍。河南民權(quán)縣征收處“里折外扣，每元暗吃六百文，每兩暗吃二角”7。（二）田賦附加清代，盡管有田賦附加之實，卻沒有田賦附加之名。至道光二十四年（1844），清廷將鴉片戰(zhàn)爭賠款攤?cè)霃V東各縣正糧內(nèi)每年兩季帶征8，是為田賦附加之始。

8、光緒中葉，籌措賠款，舉辦新政，款無所出，以田賦為人民所適應(yīng)，抵抗少而征收易，因此各省紛紛正式設(shè)立田賦附加稅。為不違“永不加賦”的祖制，故多采納征收差徭、加收耗羨和附加畝捐的形式。光緒末年，憲政編查館奏準(zhǔn)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地點自治章程，明白規(guī)定，各地點在不超過原征捐稅十分之一的范圍內(nèi)，得設(shè)立公益附捐，附加之名，始正式見之于法令。在此期間，田賦附加稅名目許多，征收方式各異，有隨糧帶征的，有按畝攤派的，但從數(shù)量上看，為數(shù)尚微。清末，新附加增長有限的緣故在于，地點政府除新附加之外，還有舊附加及陋規(guī)等收入，能夠用來作為地點上的財政開支。1912年以后，直隸、山東、河南三省都將清末的雜款附加及地點官吏的各種陋規(guī)一律并

9、入正賦征收，人民的負擔(dān)盡管實際加重，但在征收稅目中已無附加稅之名。然而舊日的雜款、附加、陋規(guī)是地點開支的唯一財源，今既并入正賦征解，地點經(jīng)費勢不能不另行籌措。1912年10月，參議院制定了國家稅與地點稅法，規(guī)定地點政府有征收田賦附加稅之權(quán)，但不得超過正稅的30%。1913年，財政部訂立的國家稅與地點稅法草案，重申了這一規(guī)定。1914年，濮陽黃河決口，山東、直隸兩省呈請中央，隨田賦正稅征收10%的田賦附加稅，作為河工的費用，得到批準(zhǔn)，這是北洋政府正式設(shè)立田賦附加稅之始。1915年，北洋政府因財政收支出現(xiàn)赤字，電令各省仿照山東和直隸先例，一律增征田賦附加稅。當(dāng)時因為地點政府尚有厘金收入，因此田賦附

10、加尚未急劇增加。直到直皖戰(zhàn)爭、直奉戰(zhàn)爭和北伐戰(zhàn)爭期間，為支應(yīng)戰(zhàn)費，田賦附加稅開始激增。30年代初期，因裁撤厘金，各省頓失重要收入，同時，因擴張行政機關(guān)，推進建設(shè)事業(yè)，各省縣難為無米之炊，紛紛開征或增收田賦附加稅。1928年，國民政府財政部規(guī)定，田賦附加稅總額不得超過原有正稅；1930年再次規(guī)定，自本年起，不得以任何急需，任何名義再加田賦附加。但這兩項規(guī)定均未能實行，濫加田賦附加稅的趨勢未能扭轉(zhuǎn)。這種情況一直連續(xù)至1934年，國民政府召開第二次全國財政會議，決定減輕田賦附加，廢除苛捐雜稅才有所改變。此后，田賦附加稅雖受到一定的限制，但因地點財政問題沒有從全然上解決，隨著行政機構(gòu)的擴張，軍費支出的

11、增加，田賦附加稅又演化成攤派的形式。（三）差徭攤丁入畝，把作為徭役的丁銀攤?cè)肓颂镔x。雍正四年（1726），又定耗羨歸公之例。耗羨成為正供，地點官不敢擅自動用。地點興工有事，則或向士紳勸捐，或向百姓攤派。因此“丁銀攤于地糧而力役之征不免，匠銀攤于地糧而丁匠之征如故”。從用途上看，差徭分為常年應(yīng)征的雜差和臨時攤派的兵差。常年應(yīng)征的雜差要緊是縣衙門的陋規(guī)。有的縣，從油煤柴炭到雞鴨魚肉，凡衙署內(nèi)外員役日用無一不取給于民，“而又有用一分，出票多至四五分”1。差徭還以另一種面目出現(xiàn)，即官價。所謂官價，即由官出價購買當(dāng)?shù)匚锂a(chǎn)。市價浮于官價，費無所出，派之里甲，常以五倍十?dāng)?，又以十加三，把賠累轉(zhuǎn)嫁民間。此種秕

12、政一直連續(xù)至清末。當(dāng)時給城鄉(xiāng)居民、各行各業(yè)造成專門大騷擾的是陋規(guī)、官價等差徭，而給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)峻破壞的則是車馬差和兵差。車馬差分為常年差和臨時差。常年車馬差如地糧車、人犯車和河工銀兩車等，“往往每年征收多有定數(shù)”。而臨時車馬差則“一仕官之過境，一官親之旋里，征車動至數(shù)十輛”，“胥役乘機勒索，括財無算”2。咸同年間，清政府為了圍剿太平軍和捻軍，在華北地區(qū)沿村勒派民夫車馬，急如星火，“富者納資求免，貧者則拘禁城中如罪囚，或枵腹多日，不得一食，其家老少往往失養(yǎng)致斃”3。除了車馬差和兵差而外，給農(nóng)民帶來難以承受的負擔(dān)的還有河工。準(zhǔn)情酌理，河工是為了防止洪災(zāi)，有利灌溉，本是于農(nóng)民有益的事，然而由于清政

13、府轉(zhuǎn)嫁負擔(dān)，再加官吏貪污中飽，敲詐勒索，濫役民力，有時，甚至給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成專門大破壞。光緒十年（1884），永定河工需土七萬四千余方。早春二月，竟役使村民十八萬數(shù)千人上堤交土，“老幼廢疾，肩挑戶販，無一獲免”4。（四）雜稅雜捐對農(nóng)民阻礙較大的雜稅要緊有牙稅、契稅和屠宰稅。牙稅的弊病要緊在于浮收。“行紀(jì)受最重之剝朘，因此逾額浮收，集市因之不安或誤指良懦為漏稅，一經(jīng)稟控，地點官又借端勒罰，此等惡弊，比比皆是”5。民國時期，實行包稅制，由包商在縣署投標(biāo)包繳牙稅。標(biāo)的不斷增加的結(jié)果促使包商把稅收更多地轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。如牲畜牙稅應(yīng)征稅率為3%，而實際征收則為9%，浮收達6%6。牙稅的浮收極大地阻礙商品流

14、通，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給農(nóng)民買賣牲畜增加了專門大負擔(dān)。農(nóng)民換一頭耕牛，價格為30元，而一賣一買的牙稅即為5.40元,致使農(nóng)民無法更新耕畜。契稅的弊端也在折價浮收。清末，征收契稅繞算之弊，各省皆然。胥吏反復(fù)折合，緣以為奸，民間受累難堪。原規(guī)定買九典六，實際上，買契稅率遠超過九分，典契稅率遠超過六分。直隸“銀鈔票轉(zhuǎn)折征收之時，按契價制鈔票一千折銀一兩，又按征收地丁銀價每銀一兩折制鈔票二千，輾轉(zhuǎn)折合，稅已加倍”7。而河南則“各屬征收契稅向有征銀征鈔票之不”，“征銀州縣除正稅三分，捐輸三分，益之以所征附加諸費”；“征鈔票州縣既有循一直之適應(yīng)按銀以折鈔票”，“復(fù)按鈔票以折銀，有征至九分者，有不及九分者，有過

15、于九分者”8。長葛縣則“知縣到任后，橫征暴斂，稅契原系八分，加至十二分六厘”9。屠宰稅是清末開發(fā)的新稅種。四川省南溪縣光緒六年“創(chuàng)設(shè)三費局，按民屠一豬征鈔票二百文為局經(jīng)費”10。民國4年（1915），財政部通令正稅改征銀圓，易為每豬四角，后加征為五角，“逐年遞加”。國民政府統(tǒng)治時期，屠宰稅的征收進一步加重。廣西省三江縣，1942年，原規(guī)定屠宰稅“按屠宰之牲畜時值價格征收百分之八”；1944年和1945年，即重新規(guī)定“每頭從價征收百分之十”11。還有的縣，使屠宰稅變成了攤派。“屠宰稅是不管你養(yǎng)豬沒有養(yǎng)豬，按戶繳納，平均每戶一年負擔(dān)一至二頭豬的屠宰稅”12。（五）村費村費古已有之，其名不一。奉天省

16、安東縣“稱為會費。前清之時，縣境區(qū)分四十八牌，各置鄉(xiāng)約保正一名，司地點小區(qū)域之行政。牌設(shè)會房一所，地點有事，或官府令行諸事，皆由鄉(xiāng)保齊會，召集管事諸人或各住戶定期開議。每次必費款若干，年終總計，一歲之所費皆由地畝攤派”13。村費是一種強制性收取的行政費用。如山西省汾陽縣“自光緒十二年起照定章通年水田每畝一百二十文，旱田每畝七十文，不得稍有逾越”14。村費中盡管可能包括戲鈔票和看青費，但與戲鈔票、看青費又有區(qū)不。其區(qū)不即在于戲鈔票和看青費帶有自愿性，而村費完全是強制性的。“國家丁賦且有蠲緩之日，村莊社費反無延緩之時”15。有的學(xué)者認為，在近代賦稅費征收中存在著黑洞。這無疑是正確的。這一黑洞確實是

17、村費。以往對縣級以下的財政（即區(qū)、鄉(xiāng)、村財政）研究不夠，因此對近代農(nóng)民負擔(dān)水平眾講紛紜。而實際上，村費在近代農(nóng)民負擔(dān)中占有重要成分。有的縣，甚至達到田賦的幾倍。清末，山西省汾陽府“每畝斂鈔票至三四百文，較之正供鈔票糧其多兩三倍”。而河北省通縣垡頭村在國民政府統(tǒng)治時期每畝地收會糧合老法幣三毛鈔票16。我們應(yīng)當(dāng)看到近代農(nóng)民負擔(dān)在性質(zhì)上和數(shù)量上與近代前期的差不。首先，近代農(nóng)民負擔(dān)是隨著國內(nèi)政治、經(jīng)濟形勢變化的。近代往常，農(nóng)民負擔(dān)長期變化不大?！暗拦饽觊g，法守猶存，額外需索尚微，且承平日久，無軍事以為橫征之借口”17。太平天國戰(zhàn)爭以來，清政府“各省入款有減無增，出款有增無減”，雜捐、攤派層出不窮，農(nóng)民

18、負擔(dān)顯著加重。其次，近代農(nóng)民負擔(dān)加重是帝國主義侵略戰(zhàn)爭的結(jié)果。鴉片戰(zhàn)爭、中法戰(zhàn)爭、甲午中日戰(zhàn)爭、義和團賠款最終都被清政府?dāng)偱稍谥袊r(nóng)民頭上。廣東三臺縣“自乾隆五十八年至道光二十三年征正稅外并無加增。道光二十四年廣東鴉片煙案賠款奉文增加二千兩，名為津貼攤?cè)胝Z內(nèi)每年兩季帶征”18。江蘇省“光緒二十二年俄法德英四國賠款派寧藩司庫認銀拾萬兩”，“由是國家賠款悉取之于民矣”19。第三，農(nóng)民負擔(dān)中有一部分被用于新政和建設(shè)，具有合理性和進步性，不能全歸之于剝削和壓榨。宣統(tǒng)元年（1909），全國有初等小學(xué)51678所，小學(xué)學(xué)生1532746人20。這些小學(xué)大差不多上以農(nóng)民負擔(dān)為經(jīng)費開辦的。1927年，中央和

19、地點劃分稅目，田賦劃為省地點稅，田賦附加則成為縣地點政府財政收入的要緊來源。由于地點政府掌握了征收全權(quán)，因而田賦附加稅激增。一方面，人民的賦役負擔(dān)有所增加，另一方面，地點建設(shè)事業(yè)也有一定的開展。尤其在國民政府統(tǒng)一全國后，對地點行政組織進行了改革，在省政府添設(shè)了建設(shè)局、教育局等?！熬褪聵I(yè)而言，地點公路之修建，較民國十六年往常增加百倍。他如敷設(shè)電話、軍事建設(shè)、鐵路建設(shè)、辦理自治、保衛(wèi)、航空、教育等均較前此為積極，事業(yè)范圍擴大，所需經(jīng)費亦多”，“經(jīng)費唯一之來源，即以田賦附加是賴”21。河北省“年來各縣舉辦新政，如完成自治，積存?zhèn)}谷，修建道路，建設(shè)電話，編練團丁，振興教育，鑿井開渠諸大端，無一不須籌款

20、”?！盎I款方法，各縣雖有不同，而大致出之于田賦附加或按畝攤派”22。山東省歷城縣“本縣附加稅皆用于本縣之公共事業(yè)，其以教育經(jīng)費為最多”?！氨究h之諸縣立初高小學(xué)及職業(yè)學(xué)校，其費用甚巨，皆為官款。且各村之私立小學(xué)，亦皆有官款之補助”23。東平縣“民十七以后，政府重視建設(shè)，全神凝注，局面大為擴張，職務(wù)既各有專長，費用又確定?？睿蚀蛩愎ぷ鞣e極猛進，七八年間，成效斐然可觀”24。二、國家財政條塊分割制度的形成與進展 清代國家財政制度一經(jīng)形成，就埋下了條塊分割的種子，那確實是它的起運、存留制度。當(dāng)時地點全然沒有獨立的稅收，田賦分為起運、存留兩項，絕大部分田賦上繳中央政府，省、縣只留專門少部分，甚至不夠地

21、點官吏的俸祿和薪給。如山東，乾隆十八年（1753），在總額為340多萬兩的地丁中，起運京師的達278萬余兩，留省備用的只有62萬余兩，僅為總數(shù)的18.4%；同年，河南的存留數(shù)尚不及山東，僅為總數(shù)17.5%。而且，清政府實行的是損下益上的財政政策，從清代前期，至中期、后期，起運的比例不斷加大，存留的比例不斷減少，使各省的財政更加拮據(jù)，只能加大對農(nóng)民的征派。如河南省嘉慶年間存留尚占總數(shù)11.23%，至光緒年間即降為8.26%1。 用于縣政的則更少，如河南省光山縣，地丁“含正耗銀四萬余兩，除存支銀一千四百余兩，耗資扣支銀一千四百余兩留作地點支用外，余則概被國家席卷而去”2。 攤丁入畝和耗羨歸公進一步

22、加強了條塊分割。雍正四年（1726），攤丁入畝，同年，定耗羨提解歸公之制。以此作為通省公費和養(yǎng)廉銀之用。并令按年造冊，隨同正項鈔票糧送部核銷，凡有動支，必先報部。自此，耗羨與正供并重。此后，對耗羨的使用操縱更為嚴(yán)格。嘉慶五年（1800）規(guī)定各省動用耗羨數(shù)在三百兩以下，須咨報戶部查明；五百兩以上，則非經(jīng)奏明皇帝批準(zhǔn)不得擅用。攤丁入畝和耗羨歸公的結(jié)果，無形中給了州縣官額外的財政權(quán)。“大縣廉銀才得千余，中縣七八百兩，小縣止四五百兩，幕客之修脯，家人之食指，事上接下之酬應(yīng)，道府節(jié)壽之饋遺，此中取給，多屬不敷”，“因此復(fù)設(shè)平余之名，耗外加耗，羨外加羨，上不得而止，下不得而免”3。由此可見，耗羨歸公實際上

23、是中央和地點財政權(quán)力的再分配，地點官吏以承認中央（即條條）對耗羨的操縱為條件而獲得了地點（即塊塊）的征稅權(quán)。即使是上級官署也要依靠州縣官的孝敬。山西巡撫張之洞于光緒八年（1882）曾指出：“外省臬司道府直隸州等官辦公每患不足，廉俸扣減，益形支絀，不得不仰給屬吏。其歲時饋問有三節(jié)兩壽季規(guī)到任禮程儀諸目，各省大同”4。州縣官既要應(yīng)付上司，又要解決本署的各項開支，勢必不能恪守國家頒定的各項稅收制度，而要想方設(shè)法通過各種途徑攫取法外收入。而各種方法，羅掘俱窮之后，就只有出以虧空一法。“夫州縣之虧空，幾遍天下，無一州一縣，而無虧空者。每屆數(shù)十年，未有不清查，一經(jīng)清查，動輒千萬或數(shù)千萬。雖云設(shè)法彌補，徒有

24、其名，實則半飽州縣私囊，半盈督撫兩司道府行橐”5。清政府彌補虧空的方法是令后任攤賠。如嘉慶八年（1803），山東省清查無著虧空，系按缺分大小派提節(jié)約彌補，“計自嘉慶八年起至十九年止共提解司庫銀一百十余萬兩，迨后舊虧尚未補清而十九年盤查及專參新虧又積至六百余萬兩之多”。此后又實行攤賠，但至道光二十九年（1849）辦理清查，只短短十年時刻，又查出州縣虧空一百三十余萬兩。這講明，在清末，已形成了地點州縣虧空攤賠虧空再攤賠的惡性循環(huán)。攤賠虧空給晚清的吏治民生帶來了極其嚴(yán)峻的危害。因為最終仍然是農(nóng)民埋單?！爸菘h無從取辦，亦惟有私征勒派，受賄鞫獄，以取償于百姓”6。由此可見，在晚清的財政上存在著巨大的黑洞

25、虧空。虧空的形成在于存在著和中央財政兩不相能的地點財政。由于那個地點財政是隱形的，它運作的后果只能以黑洞的面目出現(xiàn)。晚清雖無地點財政之名，而有地點財政之實。那個地點財政雖以縣為基礎(chǔ)，卻是以省為單位的。“州縣之虧空，上至督撫兩司，下至道府，無不俱知”7。事實上，不僅是運作的結(jié)果，即使是運作的過程，省級官員也是心知肚明的。對此，江西巡撫劉秉璋講得更明確：“若明使州縣征鈔票易銀僅敷一正耗之銷數(shù)，則前督臣曾國藩曾經(jīng)厘定必不可省之捐款公費一無所出。州縣廉俸無多，用費本繁，何堪賠累，勢不得不藉丁漕浮收以應(yīng)支銷”8。太平天國戰(zhàn)爭開始，為鎮(zhèn)壓太平軍，地點官員獲得了就地籌餉權(quán)，以后，各次對外戰(zhàn)爭賠款被分配各省，

26、各省又獲得了就地籌款權(quán)。至此，各省獨立地點財政系統(tǒng)業(yè)已形成。光緒三十四年（1908），度支部（戶部于光緒三十二年改稱度支部筆者）奏陳統(tǒng)一財政方法，提出：“臣部有考核外省庶政議準(zhǔn)議駁之權(quán)，此不管舊制新章，同一事理。乃近年各省關(guān)涉財政之件，例如新籌一款，往往事前既不咨商，用后亦不關(guān)白；常有巨款出納，日久竟不報部，莫可究詰。且有款已挪用，無從彌補，明知正項必不能撥，并不咨商，逕行具奏，以冀仰邀俞允。迨閱邸抄，而臣部始知有其事”9?？梢姡魇《綋岵华毦揞~財政收支，不愿通知戶部，甚至一直必須通過戶部抵撥的款項，也直接向皇帝奏請，而置戶部于不顧。各省督撫如此專擅一省財政開支，講明與中央財政對立的省財政已形

27、成。民國成立，實行中央專制集權(quán)的袁世凱企圖實行中央統(tǒng)收統(tǒng)支的財稅體制，但袁政權(quán)倒臺后，各省差不多上軍閥當(dāng)政，“中央財權(quán)日輕，地點財權(quán)日重”。北洋時期財政由中央向地點的過度傾斜，不僅表現(xiàn)為地點對農(nóng)業(yè)稅的任意截留和額外追加、預(yù)征，而且表現(xiàn)為有權(quán)決定對農(nóng)村任意征稅、攤款、抓差，從而加強地點軍閥割據(jù)的經(jīng)濟實力。如此，則來自農(nóng)村的收入脫離了國家的財政，中央不但對地點財政漸失操縱，甚至在財政上反而仰賴地點的鼻息。國民政府時期，實行國地分稅制，1928年國地稅法草案實施后，地點以省為主體，縣級財政不免落空。從地點財源看，固定的重要稅收，如田賦、營業(yè)稅（包括牙稅）以及田房契稅等均劃歸省有，縣地點事業(yè)之支出，只

28、得仰賴于稅源已涸之省稅附加及其他零星雜捐，致使縣級財政虛懸的問題十分突出。例如在江蘇省，“縣財政問題之嚴(yán)峻，并不亞于省財政，而其嚴(yán)峻之因，則遠已種于國地兩稅劃分之時。良以國地兩稅劃分之時，僅為中央與地點之劃分，于省縣二重地點，無明確規(guī)定，省方得利用其優(yōu)勢地位，舉一切所謂地點財源，屬之于省。縣地點一切供億，遂端賴田賦附加”10。地點財政以省級為主體，造成了省對縣級財政的失控，進一步造成了省、縣財政的割裂。湖南省“二十五年度（1936），各縣新興事務(wù)，奉部院明令，必須舉辦者，如義務(wù)教育之推廣、保甲制度之充實、保甲長津貼之籌措、度政與合作之推行、電話網(wǎng)之增設(shè)、國選之舉辦等，無慮千端，而經(jīng)費則須臨時添

29、籌。其不良捐稅猶可設(shè)法之縣，自惟有增加不良捐稅之一法，故湖南田賦附加，在廢除苛捐雜稅口號之下，仍呈接著增長之勢”11。而四川省則是“以一紙空文，責(zé)令縣長舉辦某事某事。據(jù)各縣縣長言，省府令文末尾，恒有不準(zhǔn)另行籌款一語，縣長只好不加考慮，以之轉(zhuǎn)行區(qū)署，區(qū)署以之轉(zhuǎn)行聯(lián)保，聯(lián)保奉令后，召集保長會議，第一問題，便是籌款，往往責(zé)成各保平均分?jǐn)偅ｉL更多從中漁利，加倍按戶攤派”12。地點以省為主體，造成省權(quán)坐大，“地點財政日益退步，頗有回到軍閥時代之情形者”13。針對這種情況，國民政府力謀加強中央集權(quán)，削弱省權(quán)。其采納的方法要緊是“虛省實縣”，即“凡省內(nèi)之國家行政悉受中央指揮，凡地點自治與建設(shè)悉歸各縣辦理，

30、省只為自治之監(jiān)督，立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效”14。抗戰(zhàn)后期中央和地點財政關(guān)系的調(diào)整是通過田賦征實實現(xiàn)的。財政上田賦征實約為其他稅收的三倍多，完全操縱在國民政府中央手中。省財政收歸中央以后，“省需要一文鈔票亦需伸手向中央乞討了”15。但財政調(diào)整以后，縣、市獨立稅課增加，縣財政收入增多。“統(tǒng)計二十年全國各縣收支僅為一億元，至三十年已增加至十六億元，十年之中增加十六倍”16。而且，“虛省實縣”的財政體制只能在戰(zhàn)爭時期實行，即使是在戰(zhàn)爭時期也暴露出了它的眾多弊端，要緊是省政府無財政自主權(quán)，施政方面難有作為，而縣地點財政實際上成了一種平調(diào)、攤派財政。抗戰(zhàn)勝利以后，1946年國民政府恢復(fù)了省級財政，

31、實行界限較為明確的中央、省、縣三級制財政。但在收支嚴(yán)峻不平衡的情況下，地點財政不能真正做到自治，“恒須仰賴中央撥補”17。事實上，“中央撥補”也是一句空話，各縣仍然要緊靠捐攤來解決。如河南省臨汝縣1946年“財政預(yù)算收不抵支，全年超支專門大，差額八個億，而上級的規(guī)定是自負盈虧，超支不補”18。湖北省隨縣1947年財政預(yù)算收入已增到202521萬元，而其中，列于捐攤的預(yù)算數(shù)字即為76880萬元，占總預(yù)算37.96%19。事實證明，這種國家財政條塊分割體制再也不能維持下去了。按講國家財政系統(tǒng)有條條塊塊是必定的，中央財政體現(xiàn)了中央集權(quán)，而中央集權(quán)是國家存在的全然，“集權(quán)是國家的本質(zhì)，國家的生命基礎(chǔ)”

32、20。然而中央集權(quán)總是相對的，在中央集權(quán)的同時，必定存在著地點分權(quán)，中央集權(quán)和地點分權(quán)應(yīng)該是互相融合，互相制約，互相補充的，而不應(yīng)當(dāng)是互相排斥，互相對立，互相割裂的。然而，從主觀上講，由于近代國家的統(tǒng)治者家天下的思想和損下益上的私心，以及實行“量入為出”的保守的財政政策，不同意地點有獨立的財權(quán)，以防外重內(nèi)輕之漸。同時，從客觀上講，由于我國長期處于一種封閉、松散的自然經(jīng)濟條件之下，各地區(qū)往往相互割裂，整個社會處于不完備的組織結(jié)構(gòu)或失序狀態(tài)，中央和地點關(guān)系隔膜，缺乏溝通，導(dǎo)致了國家財政條塊分割體制的形成。在這種體制中，中央和地點的關(guān)系是割裂的，利益是對立的。中央的財政原則是損下益上，盡力壓榨地點，

33、而地點的財政原則是就地籌款，盡力隱瞞地點財政實情。因此，在這種情況下，中央專門難了解地點財政的情況，而在緊急時，地點專門難得到中央的財政支援。這種體制的進展，導(dǎo)致征稅成本日益加大，農(nóng)民負擔(dān)日益加重，官吏腐敗日益加深，財政混亂日益加劇。這種體制的出現(xiàn)不是偶然的，它是近代中國政治、經(jīng)濟、文化諸因素長期合力作用的結(jié)果。直至今日，在我國現(xiàn)行財政體制中，仍然能夠看到條塊分割的影子。三、國家財政條塊分割體制對農(nóng)民負擔(dān)的負面作用 近代國家財政條塊分割體制籌款的方式確實是中央壓榨地點，地點就地籌款以應(yīng)中央，而地點行政、建設(shè)諸費用則由地點自行解決。這一籌款方式使中央和地點存在著極大的貪污和白費。如清廷責(zé)令各省大

34、吏體諒時艱，連篇累牘，然而中央政府花鈔票毫無克制，同治、光緒大婚費銀各達數(shù)千萬兩，除慈禧太后借此揮霍外，其余大多填滿了內(nèi)監(jiān)和內(nèi)務(wù)府諸人的腰包。當(dāng)時御史諸臣也曾多次上奏苦諫，但何嘗有半分作用。北洋時期，中央政府財政依舊困窘，袁世凱責(zé)令各省向中央繳納稅收的指令也異常嚴(yán)厲，而究其本意，竟是為其當(dāng)皇帝預(yù)做物質(zhì)預(yù)備。其登基大典耗費七千萬元，約等于當(dāng)時全國一年的田賦收入。國民政府時期，損下益上的作法又有新的特點。晚清和北洋時期，地點官吏辦理兵差、大差，盡管其中有大量不肖官吏渾水摸魚，但多少帶有被迫性質(zhì)，且收入的要緊部分多被國家拿走。而在田賦征實時期，田賦除被國家拿走的部格外，又分省級公糧、縣級公糧，各省各

35、縣自征自用，自然是多多益善。因此當(dāng)時竟有“做官不如從良（糧），從良不如做娼（倉）”之謠，以致在抗日戰(zhàn)爭勝利，國家明令停止征收田賦一年時，各省各縣多不遵功令，反而加緊征收。而且，國民政府還制訂了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共造產(chǎn)”的政策，推動地點政府“創(chuàng)收”。這就更直接地把財政負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，使國家財政條塊分割體制損下益上的特點達到了高峰。國家財政條塊分割體制對農(nóng)民負擔(dān)的負面作用要緊表現(xiàn)在三個方面：（一）由于這一體制的特點是損下益上的，因此中央政府不但不能為地點政府開發(fā)財源，反而千方百計把地點的財源攫走，甚至通過減少地點行政經(jīng)費的方法迫使地點政府另辟財源，驅(qū)使地點政府加重對農(nóng)民的征派。清代種種財政措施典型地反映

36、了這一特點。道光年間，直隸差徭的加派是一個著例。當(dāng)時，直隸“每歲春秋兩差，輪令州縣承辦”，“而沖途驛站所需夫役、車馬、公館食用，則不能一日無備。即僻路州縣，解犯、解餉、考柵、謄錄、監(jiān)獄、倉廒、一切應(yīng)辦公事，需費之處，亦難悉數(shù)。例價既屬不敷，養(yǎng)廉又被攤捐扣去，無米為炊，勢不能不派之于百姓”1。北方官吏彌補公費不足的方法是征收差徭，南方則是逾限加價。逾限加價是浮收的一種形式。同治初年，浙江省“民間完耗米自一二斗至八九斗不等，最多者不及兩石。至于完折之戶初收每石已在五六千文，遲則加多，愈遲則愈多。當(dāng)米價平常，以鈔票計之，有完至二三石者”2。這種作法一直連續(xù)到光緒時期。光緒十年（1884），翰林院侍讀

37、學(xué)士王邦璽曾揭露州縣官利用逾限加價浮收的情況，“更有永久不遵定章之州縣，每年只開倉三日或繼日為止，花戶之強而有力者爭先交米，往往擁擠踐踏傷人。過此，即行封倉，概收折色，每石定價七八千有多至十余千者”3。王邦璽此疏并非虛語，實際上還有較此開倉時刻更短的。如浙江省富陽縣，“每米一石折收鈔票六千五百文，但開柜征收只限一日，過此即為欠戶。逐卯增加，甚有加至九千九百文者”4。顯見，逾限加價對貧苦農(nóng)民十分不利，但關(guān)于這種虐民之政，清政府難道采取了支持的態(tài)度。光緒十一年（1885），江西巡撫在回奏時，把積欠的緣故歸結(jié)為“在于漕糧之無三限”，“地丁亦因而短收”5 ，進而上奏要求接著設(shè)立三限，并得到清廷的允準(zhǔn)。

38、然而，清政府也不是毫無原則，聽任地點官吏任意浮收。它的原則確實是要分享浮收的利益，同時要拿大頭。而且，那個比例是逐年增加的。如光緒二十三年（1897），它在江西浮收的地丁每兩中提銀七分，約占地丁每兩浮收額的17.95%6；在漕米每石中提銀一鈔票，約占漕米每石浮收額的16.67%7。光緒二十四年（1898），清政府續(xù)在江西丁漕中各提銀四分，地丁浮收的提取率已 達28.21%8，漕米浮收的提取率已達23.33%9；光緒三十年（1904），清政府又在江西的地丁浮收中每兩加提銀一鈔票二分，加上舊章提補捐款銀一鈔票，至此，地丁浮收提取率已達84.62%10。同時，清政府在漕米每石的浮收中續(xù)提一鈔票三分，

39、加上舊章提補捐款銀二鈔票，漕米浮收的提取率已達78.33%11，留在地點官手中的只是20%。關(guān)于清政府這種暗加明不加的作法，當(dāng)時即有人評論講：“朝廷不居加賦之名，隱收加賦之利”，“乃轉(zhuǎn)以銀貴為利，惟知朘民以充庫”12。清代，地點官吏另辟財源的方式是差徭和浮收。民國時期，則是田賦附加和苛捐雜稅。1928年，國民政府召開第一次全國財政會議，確定中央收入與地點收入標(biāo)準(zhǔn)，將田賦劃歸地點。中央和省地稅劃分既有正面作用，也有負面作用。其正面作用是田賦歸省，田賦附加稅歸縣，省、縣有了獨立財政，假如運用得當(dāng)，能夠促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的進展。但在實踐中，其負面作用看來更大。首先，田賦及其附加稅劃歸為省、縣稅，中央失去

40、了對田賦及其附加稅的操縱，導(dǎo)致田賦及其附加稅大量增加；各縣行政經(jīng)費失控，農(nóng)民負擔(dān)加重?！案蕉愲S著新政一天一天地加多，例如，辦黨要鈔票，辦自治要鈔票，修路修衙門要鈔票，這些鈔票只好盡先向農(nóng)民要”13。廣西武宣縣“近年新政繁興，田賦加至四五倍之多”14。其次，劃分中央和地點稅收后，征稅權(quán)專門容易被土豪劣紳所篡奪，甚至保衛(wèi)團團總和村長也要私收畝捐。如河南寶豐縣“三區(qū)三團團總龐公敏接事僅四十日，每畝地派七十五文”15。浙江紹興縣秋湖村村副陳大華“竟敢私收畝捐，自耕每畝五角，佃耕每畝二角五分”16。 鑒于“征賦之權(quán)，操諸地點，附加攤派，漫無限制”。國民政府財政部于1933年5月重訂整理田賦附加方法，呈行

41、政院核準(zhǔn)，通令全國遵行，規(guī)定：“一、附加總額連同正稅一并計算，不得超過地價百分之一，至地價未經(jīng)查報各地點，附加總額暫以不超過正稅為限；二、超過前項限度之地點，應(yīng)將原有附加，分不裁減，其裁減程序，有關(guān)行政費者為先，事業(yè)費次之”17。 方法頒布后，各省紛紛采取了陽奉陰違，甚至變本加厲的態(tài)度。如浙江省“接奉中央命令以后”，“規(guī)定六項核減方法：第一是另籌其他收入抵補，再行減免田賦附捐；第二是不隨田賦附加，另行改征。凡各縣現(xiàn)征之教育畝谷捐，擬令改辦學(xué)谷捐，以免與田賦附加相混；第三是本非田賦附加，應(yīng)行揚除計算。如測繪經(jīng)費、海塘捐等，均非附稅性質(zhì)；第四是停征期滿附稅；第五是核減過重捐率；第六是免除已呈準(zhǔn)尚未開始征收之若干附捐”。時人評論講：“前面三項僅僅換了一個名目，揚出于田賦范圍以外，所謂減輕，能夠講是有名無實”，“因此盡管省府會議通過減免全省田賦一百六十萬元，但是究竟能使農(nóng)民獲得多少利益，終于依舊一個疑問”18。還有的省，難道乘機利用田賦及其附加稅不得超過地價百分之一的規(guī)定大肆加稅。如廣東省“財廳指派評價委員分赴各縣評定地價，改征地稅，按照地價值百抽一計算，全省各縣一律開征地稅后，每年可得地稅一千七百萬元左右，比之前征鈔票糧收入，約增一倍有余”19。