俄羅斯高等教育體制的變革

1、俄羅斯高等教育體制的變革摘 要：通過民主化改革、“休克療法”，俄羅斯高等教育進(jìn)入了一個(gè)全面 的體制機(jī)制創(chuàng)新時(shí)代。在國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略背景下，俄羅斯實(shí)施了國家干預(yù)下的 新公共管理體制改革：改變大學(xué)法人地位，提高“自治機(jī)構(gòu)”比例；調(diào)整結(jié)構(gòu)布 局，重新分類定位；實(shí)施競爭撥款方式，優(yōu)化資源配置；轉(zhuǎn)變政府職能，提高管 理績效；完善法律調(diào)節(jié)機(jī)制，注重制度創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)了高等教育從結(jié)構(gòu)到制度 的創(chuàng)新發(fā)展。關(guān)鍵詞：俄羅斯，高等教育體制，國家治理本文系全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃青年專項(xiàng)課題“俄羅斯創(chuàng)新型大學(xué)發(fā)展 戰(zhàn)略及其保障機(jī)制研究，（課題批準(zhǔn)號：EGA080252）的研究成果。2007年，俄羅斯聯(lián)邦社會(huì)議院發(fā)布

2、報(bào)告：“我們從前蘇聯(lián)時(shí)期繼承下來的 學(xué)校和大學(xué)的模式，很顯然不適合市場經(jīng)濟(jì)，特別是當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)比教育制度本身 變化得更快的時(shí)候。當(dāng)前，俄羅斯教育體制未能朝向自由市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)制和價(jià)值 方向發(fā)展，轉(zhuǎn)移路徑將把俄羅斯帶進(jìn)危險(xiǎn)區(qū)?！?1克服體制慣性，實(shí)現(xiàn)高等教 育體制的創(chuàng)新發(fā)展成為俄羅斯高等教育改革的歷史性命題。一、探索與走向后蘇聯(lián)時(shí)代，俄羅斯關(guān)于教育改革爭論的結(jié)果就是由復(fù)制西方自由主義的高 等教育模式轉(zhuǎn)向探索兼顧俄羅斯歷史傳統(tǒng)的適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的本土 化模式。（一）民主化改革20世紀(jì)90年代初，俄羅斯高等教育改革全盤否定了蘇聯(lián)模式，自治和非國 有型組織成為新模式的特點(diǎn)。個(gè)別教育機(jī)構(gòu)的民主化改革

3、實(shí)現(xiàn)了校長由選舉產(chǎn)生 而非任命。雖然最初的改革存在某些幼稚之舉，但卻形成了新的高等教育理念： 非意識形態(tài)化，開放、民主、自由和多元化，國家一社會(huì)共同管理和自治等。上 述原則奠定了 1992年6月頒布的新教育法的思想基礎(chǔ)，保障了公民接受免 費(fèi)義務(wù)中等教育和高等教育的權(quán)利，首次強(qiáng)化了創(chuàng)辦提供收費(fèi)的補(bǔ)充教育服務(wù)的 非國立教育機(jī)構(gòu)的合法性，促進(jìn)了俄羅斯高等教育結(jié)構(gòu)的變革。（二）“休克療法”蘇聯(lián)解體后，俄羅斯實(shí)施了被稱為“休克療法的徹底的經(jīng)濟(jì)變革，導(dǎo)致教 育撥款銳減，俄羅斯高校面臨著嚴(yán)峻的生存問題。1996年8月頒布的關(guān)于高 等和大學(xué)后職業(yè)教育法明確了俄羅斯大學(xué)收費(fèi)教育的合法性。新的非國立大學(xué) 的創(chuàng)辦填

4、補(bǔ)了社會(huì)對人才的需求。在這一改革時(shí)期，權(quán)力部門之間存在著嚴(yán)重的 分歧：一是政府與教育權(quán)勢集團(tuán)“俄羅斯大學(xué)校長聯(lián)盟之間存在利益沖突，二 是政府與國會(huì)之間存在嚴(yán)重分歧。因此，這一階段的俄羅斯高等教育改革是在艱 難中進(jìn)步。首先，強(qiáng)化了最初的教育體制的非意識形態(tài)化和非政治化原則。蘇聯(lián) 時(shí)期高校普遍存在社會(huì)科學(xué)師資、教法和相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)匱乏等問題，難以適 應(yīng)俄社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。為此，1992年，俄羅斯創(chuàng)辦了新的國立大學(xué) 俄羅斯國立高等經(jīng)濟(jì)學(xué)校和僅招生120140人的小型非國立大學(xué)一一俄羅斯經(jīng) 濟(jì)學(xué)校。此外，在索羅斯基金會(huì)資助下，俄羅斯翻譯出版了二百余本專著和教材， 奠定了人文社會(huì)科學(xué)高等教育的教育

5、教學(xué)基礎(chǔ)。其次，下放權(quán)力，調(diào)整高等教育 結(jié)構(gòu)。10年間，俄羅斯新建了百余所非國立大學(xué)和預(yù)算外教育機(jī)構(gòu)。1995-2005 年，大學(xué)數(shù)量由762所增加到了 1 068所，收費(fèi)生所占比例由34.4%增加到47.1%。 國家下放權(quán)力給地方和高校，不再干涉教育內(nèi)容，實(shí)行畢業(yè)生就業(yè)的市場調(diào) 節(jié)體制。（三）未來之路世紀(jì)之交的俄羅斯進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段一一 “普京時(shí)代”。2000年， 普京開始實(shí)施“格列弗計(jì)劃”，增加對中學(xué)畢業(yè)生的知識評價(jià)，試行全國統(tǒng)一考 試制度，并將其成績作為大學(xué)錄取的主要依據(jù)，至2009年全面推行。2003年， 俄羅斯加入了旨在推動(dòng)歐洲教育一體化的博洛尼亞進(jìn)程，其主要的改革內(nèi)容是實(shí) 施

6、兩級學(xué)位體制，增加教師和學(xué)生的學(xué)術(shù)流動(dòng)，擴(kuò)大畢業(yè)生的就業(yè)機(jī)會(huì)等，以提 高俄羅斯高等教育的靈活性和有效性。但由于受到高校保守勢力的抵制，上述改 革均收效甚微。俄羅斯高等教育改革的真正的可能性出現(xiàn)在普京總統(tǒng)的第二任期 內(nèi)一一“從爭論走向立法”。自2000年以來，俄羅斯GDP增長速度連年保持在 6%7%的水平，2007年達(dá)到8.1%，重新跨入世界十大經(jīng)濟(jì)體行列。3經(jīng)濟(jì)的 穩(wěn)定增長為加大高等教育投入提供了保障，聯(lián)邦預(yù)算資金從2004年的718億盧 布增加到2006年的1 617億盧布。隨著俄羅斯經(jīng)濟(jì)的逐漸復(fù)蘇、新的聯(lián)邦主體領(lǐng)導(dǎo)選舉制度及國家預(yù)算投資體 系的建立，2005年，俄羅斯開始實(shí)施國家優(yōu)先發(fā)展的

7、旨在推進(jìn)社會(huì)現(xiàn)代化和提 高公民生活質(zhì)量的教育、健康、住房和農(nóng)業(yè)四大民生工程，高等教育的創(chuàng)新發(fā)展 是俄羅斯國家優(yōu)先發(fā)展教育工程的重要內(nèi)容。至此，俄羅斯高等教育進(jìn)入了全面 的體制創(chuàng)新時(shí)代。二、治理與重構(gòu)俄羅斯高等教育治理與重建是國家整體改革的重要組成部分。其重點(diǎn)是，在 國家主導(dǎo)下，集中優(yōu)質(zhì)資源，通過體制創(chuàng)新，將俄羅斯高等教育打造成為滿足創(chuàng) 新經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的、最具世界競爭力的教育體系。在新公共管理理論框架下，俄 羅斯高等教育體制改革體現(xiàn)出精簡機(jī)構(gòu)數(shù)量、提高管理績效和實(shí)行新?lián)芸钤瓌t的 趨向，通過高校自治、結(jié)構(gòu)重組、分權(quán)管理和制度創(chuàng)新等機(jī)制加以實(shí)現(xiàn)。（一）改變大學(xué)法人地位，提高“自治機(jī)構(gòu)”比例2006年

8、，俄聯(lián)邦頒布的關(guān)于自治機(jī)構(gòu)法明確地將一定數(shù)量的大學(xué)劃分 在國家撥款體系之外，使其成為“自治機(jī)構(gòu)”，突破了國家壟斷形式，并明確了 公私混合辦學(xué)體制的合法性。自治大學(xué)首先隸屬于國家，但不能得到定期和足夠 的國家保障。它們必須依靠吸引預(yù)算外資金保障自身發(fā)展的需要。此外，國家也 不再資助這些大學(xué)償還債務(wù)，因此，在大學(xué)沒有償還能力的情況下，加之適齡兒 童銳減（根據(jù)預(yù)測，從2006年至2016年，俄羅斯高校適齡學(xué)生數(shù)量將減少一半）， 大學(xué)的合并和撤銷不可避免。在政府提出的國立大學(xué)學(xué)生數(shù)量增長率不斷提高 （從2006年的35%提高到2010年的50%）的目標(biāo)下，財(cái)政困難的問題將更加突出。 通過大學(xué)的合并和撤

9、銷，集中資源支持有世界競爭力的高等教育機(jī)構(gòu)是俄羅斯高 等教育體制改革的重要舉措。合并原則有三：一是區(qū)域合并，即根據(jù)國家優(yōu)先發(fā) 展工程，在七個(gè)大聯(lián)邦區(qū)各建一所“聯(lián)邦大學(xué)”；二是技術(shù)專業(yè)高校的縱向合并， 即將中等職業(yè)學(xué)校并入技術(shù)大學(xué)；三是大學(xué)和科研院所合并形成新的“高校綜合 體”，即依托已有的具有國際認(rèn)可度的大學(xué)合并科研院所。（二）調(diào)整結(jié)構(gòu)布局，重新分類定位俄羅斯高等教育管理體制改革的重要內(nèi)容包括大學(xué)法人地位的改變和聯(lián)邦 預(yù)算撥款方式的改變，甚至是大學(xué)職能的改變:一類大學(xué)的使命是參與國際競爭， 另一類大學(xué)是培養(yǎng)工業(yè)部門需要的勞動(dòng)力，還有一類大學(xué)是保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 職能。2007年，開始創(chuàng)建聯(lián)邦大

10、學(xué)網(wǎng)絡(luò)，以此優(yōu)化區(qū)域教育結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化大學(xué)服 務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的職能，目前已組建八所聯(lián)邦大學(xué)。2009-2010年，選拔出 29所國家研究型大學(xué)服務(wù)于國家創(chuàng)新體系發(fā)展和肩負(fù)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)所需的人力資源 培養(yǎng)的重要使命。此外，還有兩所具有高度自治地位的巨型大學(xué)一一莫斯科國立 大學(xué)和圣彼得堡國立大學(xué)。至2010年底，俄羅斯已經(jīng)完成包括上述大學(xué)在內(nèi)的 重點(diǎn)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)的架構(gòu)，為形成新的、高效的俄羅斯高等教育體制奠定了基礎(chǔ)。（三）實(shí)施競爭撥款方式，優(yōu)化資源配置在國家優(yōu)先發(fā)展教育工程框架下，俄羅斯政府引進(jìn)競爭機(jī)制并使用了兩種撥 款模式：一是國家資助個(gè)別教學(xué)計(jì)劃、研究項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和助學(xué)金；二是 在合同基礎(chǔ)上的國家

11、撥款，撥款數(shù)額依據(jù)歷史成就和實(shí)際支出水平。在分配支持 大學(xué)創(chuàng)新教育計(jì)劃的資金中，大學(xué)提交的旨在提高其競爭力和促進(jìn)國家地區(qū)經(jīng)濟(jì) 和社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目方案是競爭選拔的重要依據(jù)。政府力圖通過競爭選拔的方式， 激勵(lì)大學(xué)將教學(xué)科研目標(biāo)統(tǒng)一到國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略上，從而提高經(jīng)費(fèi)的使用效益 和效率。2010-2012年，俄羅斯將投入690億盧布支持重點(diǎn)大學(xué)更新設(shè)備、學(xué) 術(shù)交流，吸引最好的國內(nèi)外學(xué)者，其中國家研究型大學(xué)將獲得320億盧布，聯(lián)邦 大學(xué)將獲得270億盧布，兩所巨型大學(xué)將獲得100億盧布。國家優(yōu)先發(fā)展教育工 程使政府改變了 20世紀(jì)90年代的在教育經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中不作為的“非常之舉”，重 新承擔(dān)起教育的國家責(zé)任。

12、“精英優(yōu)先”的撥款原則有效支持了最具競爭力大學(xué) 的發(fā)展；委托人分配體制激發(fā)了大學(xué)的競爭意識；吸引私人投資并從商業(yè)活動(dòng)中 獲得收益等預(yù)算外資金成為大學(xué)經(jīng)費(fèi)籌資結(jié)構(gòu)的重要部分。（四）轉(zhuǎn)變政府職能，提高管理績效2004年初，俄羅斯總統(tǒng)普京對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改組，取消了俄羅斯聯(lián)邦 教育部，將原聯(lián)邦教育部的職能按決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分分別劃設(shè)為三個(gè)部門， 其中教育與科學(xué)部負(fù)責(zé)確定相關(guān)領(lǐng)域的國家政策方向和制定法律法規(guī)活動(dòng)。教育 署是國立教學(xué)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦人，負(fù)責(zé)撥款和分配聯(lián)邦補(bǔ)貼。由于具有撥款職能和大 學(xué)與財(cái)政部的中間人的地位，教育署是主要的教育決策機(jī)構(gòu)。而教育督察署負(fù)責(zé) 提供辦學(xué)許可證，監(jiān)督教育質(zhì)量和高校遵

13、守法律情況。為進(jìn)一步整合組織、人力 和資金資源，提高管理績效，2010年，俄羅斯撤銷了聯(lián)邦教育署和聯(lián)邦科學(xué)與 創(chuàng)新署，并將其職能權(quán)限轉(zhuǎn)移到教育與科學(xué)部，同時(shí)進(jìn)行了內(nèi)部人事和管理機(jī)制 改革，教育行政管理和決策權(quán)力又重新集中到教育與科學(xué)部。為突破教育與科學(xué) 相分離的體制壁壘，提高大學(xué)應(yīng)用研究能力，發(fā)揮其作為國家創(chuàng)新體系重要環(huán)節(jié) 的功能，俄羅斯教育與科學(xué)部在支持高校創(chuàng)新計(jì)劃，包括創(chuàng)建國家研究型大學(xué)和 聯(lián)邦大學(xué)在內(nèi)，均以項(xiàng)目管理方式加以實(shí)施。此外，該部還實(shí)施了重點(diǎn)大學(xué)支持 項(xiàng)目，包括加強(qiáng)大學(xué)與高科技企業(yè)的應(yīng)用合作研究、大學(xué)產(chǎn)業(yè)園、高新孵化器等 創(chuàng)新機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建，吸引國內(nèi)外優(yōu)秀學(xué)者加盟大學(xué)等內(nèi)容，旨在支持

14、大學(xué)制定和實(shí) 現(xiàn)高水平發(fā)展規(guī)劃，保障大學(xué)構(gòu)建適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部教學(xué)和科研結(jié)構(gòu)，并分 別為大學(xué)與企業(yè)合作項(xiàng)目撥款190億盧布、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)設(shè)置撥款80億盧布、吸引 優(yōu)秀人才撥款120億盧布。（五）完善法律調(diào)節(jié)機(jī)制，注重制度創(chuàng)新近年來，俄羅斯制定和頒布了一整套法律法規(guī)用于規(guī)范不同層面的教育教學(xué) 活動(dòng)，如全國統(tǒng)一考試法保障了全國統(tǒng)一考試的合法性；2007年頒布了關(guān) 于實(shí)施兩級學(xué)位體制的法案，確保從2009年開始新的兩級學(xué)位制度改革；2008 年頒布了高等學(xué)校管理章程，以規(guī)范高校的辦學(xué)活動(dòng)。此外，還頒布了多項(xiàng) 部門綱要規(guī)劃，如2009-2013年“創(chuàng)新俄羅斯的科研與教育科研人員”聯(lián)邦 目標(biāo)綱要為科研和教

15、育科研人才的成長、穩(wěn)定科研和教育科研隊(duì)伍、保存科學(xué) 和教育領(lǐng)域的代際傳承創(chuàng)造條件。為解決創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)所要求的能力與高等教育舊的標(biāo)準(zhǔn)之間存在嚴(yán)重的沖突，保 障高等教育質(zhì)量和人才培養(yǎng)模式改革的實(shí)施，俄羅斯教育部在修訂培養(yǎng)方向和專 業(yè)目錄的基礎(chǔ)上，頒布了第三代高等職業(yè)教育聯(lián)邦國家教育標(biāo)準(zhǔn)。2011-2012 年，俄羅斯大學(xué)將全面轉(zhuǎn)向第三代國家教育標(biāo)準(zhǔn)，目前高校正依據(jù)第三代教育標(biāo) 準(zhǔn)研制新的教育大綱，實(shí)施學(xué)分一模塊式課程和新的學(xué)生評價(jià)體系，強(qiáng)化生產(chǎn)實(shí) 踐環(huán)節(jié)，以確保知識本位向能力本位人才培養(yǎng)模式的轉(zhuǎn)型。隨著俄羅斯高等教育 體制改革的不斷深入，教育需求與法律保障脫節(jié)的矛盾日益深化，出現(xiàn)了相關(guān)法 律相互矛盾和抵觸的問題，頒布新的教育法成為俄羅斯深化改革的現(xiàn)實(shí)訴求。俄 羅斯開始實(shí)施“關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦教育法”項(xiàng)目，將各項(xiàng)改革措施制度化。參考文獻(xiàn)：O6pa3OBaHue