論民初食鹽就場專賣制與就場征稅制之爭

1、論民初食鹽就場專賣制與就場征稅制之爭E民國初期關于鹽務改革模式的選擇集合中，最有價值的設計和最 基本的傾向有兩種：一是以政府壟斷為主的就場專賣制，這是多數(shù)中國改革者 所極力推崇的改革方案；另一種是揭蕖自由貿(mào)易宗旨的就場征稅制，為鹽務稽 核所洋會辦丁恩(Sir.Richard M.Dane 1854-1940) 和少數(shù)中國改革者所堅持。 雙方為此展開了激烈論爭。隨著改革的啟動和開展，以張騫、景學鈴為首的改 革者逐漸放棄就場專賣的主張，轉(zhuǎn)而接受并支持丁恩的就場征稅、自由貿(mào)易的 綱領。丁恩則從實際出發(fā)，在部分鹽區(qū)保留了官專賣制度。本文擬結(jié)合民初鹽 務改革實踐，深入考察這場論爭的具體過程及其對中國早期

2、鹽務現(xiàn)代化的影 響。民初，倡言改革鹽法之議蔚然成風，主張改革的人更多，在改革的總體目 標上已達成了一個基本共識，即要改革鹽政，必須要廢除專商引岸制度。專商 引岸制，是改革者們攻擊的重點。在專商引岸制度下，劃分固定的銷鹽區(qū)稱為引岸，只準某些專商運鹽銷 售。在其引岸內(nèi)所銷之鹽指定由某鹽場供給，不準它場競爭。售鹽既有限制， 某引岸的各灶戶只能把鹽賣給引岸內(nèi)各商，舍此別無出路。專商遂得勒抑灶戶 以最低價格出售，并以大秤買進，使無數(shù)貧苦灶戶受其剝削。又由于獨占市 場，無人與之競爭，因此得以抬價出售，缺少斤兩，摻泥摻沙，使銷區(qū)內(nèi)廣大 人民只能吃價高質(zhì)劣之鹽。專商還通過賄賂政府官員，取得增加鹵耗，提高鹽 價

3、的特權(quán)，直接影響了鹽稅的收入。種種弊端，不一而足，被公認是種 病國 殃民”的弊制。但這個制度并未隨著清王朝的滅亡而崩潰，一直到民國成立之 后依然頑固存在。(注：事實上，在引岸制的桎梏下，許多地區(qū)人民被迫購食 質(zhì)劣價昂的惡鹽的現(xiàn)象，迄民初仍然普遍存在。如江蘇蘇、松、太、常、鎮(zhèn)五 屬，本有松江場產(chǎn)鹽可供食用，也是因引界所限，該屬人民被迫購食浙鹽。而 這個浙鹽，實際上仍是松江場所產(chǎn)之鹽，浙商以每斤六、七厘的價格收購，然 后再以每斤五十六文至六十四文不等的價格銷售給蘇五屬人民食用，蘇五屬人 民備受浙商的剝削。民國成立后，蘇五屬人民呈請袁世凱政府要求將松江場自 浙江收回自辦，并改食淮鹽，袁世凱政府竟以

4、保存舊有引岸秩序予以 駁復。蘇五屬人民憤怒指出：此來強迫三十五縣人民仍 食專制之余毒。參 見蘇鹽松運之請議書，載民立報 1913年2月19日；蘇五屬被困于 浙鹽之真相，載鹽政雜志1913年第6期。)廢除專商以后，實行哪種鹽制，采取什么政策，在鹽務界則有不同的主 張。大體說來，改革者們在設計改革模式時，基本取向有兩種：就場專賣制與 就場征稅制。就場專賣制是鹽專賣的一種具體形式，其核心內(nèi)容為食鹽由國家經(jīng)營，寓 稅于價，將專賣收益劃歸中央收入。民初最流行的專賣論是張騫、景學鈴所提倡的就場專賣制。1912年在袁世凱政府的主持下，張騫接受了景學鈴 官 收商運”的一貫主張，提出民制、官收、商運三大綱領，并

5、以此為宗旨， 發(fā)表改革全國鹽政計劃書，（注：張騫的方案另可參見金國珍中國財政 論，商務印書館1931年版，第224-227頁。）主張廢除舊時場商之制，由 國家于產(chǎn)鹽場地，特設官局，向制鹽者收買，加入鹽稅，以售之于運商。關于就場官專賣”的具體作法，在民制、官收、商運三章 中作了闡述。所謂民制,旨在使國家向鹽戶（即制鹽人）直接收鹽。為 此，凡從前場商產(chǎn)業(yè)，如鹵池、鹽灘、鹽池、鹽井及其他生產(chǎn)資料，一律收歸 國有。一般鹽戶，則悉仍其舊。國家特許商人設立制鹽公司，鼓勵改良制鹽 法，使成本低而鹽質(zhì)佳。所謂官收”,旨在按制鹽成本和食鹽時價，盡收全 國之鹽，分別鹽質(zhì)，加入鹽稅，以平均劃一之價格，售于運商，不問

6、產(chǎn)于何 地，運往何地，價皆一律。所謂 商運”,旨在由商人自組運鹽公司，經(jīng)國家 特許登記后，向產(chǎn)地官局購鹽運至承銷區(qū)域，售于各鹽店商販。應與強調(diào)政府控制的就場專賣制不同，就場征稅制則是自由貿(mào)易思想的具體 化。就場征稅，即在產(chǎn)鹽之區(qū)，設局征稅，一稅之后，任其所之。民初的鹽法 改革論者，亦多有傾向于采用就場征稅制，稱此制 實為第一步整理鹽務之要 著。（注：前揭晏才杰租稅論，第 285 Mo ）如民國元年張騫在南京臨 時政府任實業(yè)總長兼兩淮鹽政總理。就任之始，以曾任兩淮鹽政總理十年之經(jīng) 驗，發(fā)表改革全國鹽法意見書，（注：張季子九錄，政聞錄，卷18,鹽務類。）開宗明義，揭蕖其就場征稅、廢止引岸 ”的主張

7、，提出由改革兩 淮鹽業(yè)入手建設新鹽法的基本設想：建設之道，唯有設場聚制而就場征稅。 聚制之法：相度海濱宜鹽之灘地，準舊日官私鹽銷數(shù)多寡，為制鹽場地之大 小。辟渠為界，借以引潮，以足鹵氣。建閘節(jié)流，以便轉(zhuǎn)輸。所任制鹽之工， 必給予工食相當之價值。棧鹽于場，任商持照價買。按石計稅，寓于鹽價，或 旬或月，匯而繳之征稅之人。凡此皆聽商集合公司為之。征稅之人計其收鹽之 數(shù)、儲鹽之數(shù)、賣鹽之數(shù)為收入之參稽，為之設鹽場警察以守衛(wèi)之。販賣則至 一石至于十百千石，不論何人；所運往者，不論何地；價由商定，不論何時。 如此，則產(chǎn)鹽之地舉舊日之桶價、箜價、牌價層層壓制一掃而空，而制鹽之人 得自由之福。販賣既可由場商自

8、行任運，亦可聽他商販運。除鹽本及稅額外， 聽自計息，計遠近之運腳、銷路之暢滯為貴賤。若有于銷鹽地方自設轉(zhuǎn)運公 司，設棧儲鹽，賣之小販，轉(zhuǎn)入內(nèi)地者，亦聽商自營轉(zhuǎn)運。如此，則銷鹽之地 岸價高下隨時，價若高則鹽必多，鹽若多則價又可下，舊日壓制亦一掃而空， 食鹽之人得自由之福。要之，去暴更貪賈以弊為利之窟，使鹽與萬物同等，則 共和時代之鹽法也。顯然，張騫是主張以自由貿(mào)易為宗旨的就場征稅制度的，只有消除專商引 岸，才能不僅使眾多商人，同時也使鹽工與百姓得 自由之福。輪廓如此， 張騫又按照制鹽、運鹽、銷鹽、稅鹽的順序，設計成大要條文。其前三大要點 與上面所說基本一致，不擬備述；第四點稅鹽”主要內(nèi)容為：稅全

9、數(shù)歸中 央，各產(chǎn)地、銷地，亦得由議會議決征附加稅，但不得過十分之一至二，議案 須報中央財政部；銷鹽之地，每斤征二十文，產(chǎn)鹽之府縣，每斤征十文；并按 編查戶口冊所有人口，不論男女大小，每人每年以十斤為度，為主管征稅人給 照之準；銷鹽之地，舊有加價為練兵要政之用者，由中央按舊日之數(shù)，分別撥 給，不另征稅；產(chǎn)地收稅處，給予運鹽人所運鹽數(shù)之憑證，至銷鹽地方，水陸 通阜巡警處報驗，而不征稅?？梢哉f，張騫的設想，大體具備了民國新鹽法雛 型的基本因素。張騫的改革方案得到了臨時政府的認可，但遭到地方既得利益者群起反 對，南京臨時政府對于各省無法進行實際控制，淮鹽銷區(qū)各省為保持地方鹽稅 征收權(quán)，紛紛借口財政困難

10、，請求不參加張騫的改革?；茨消}商聯(lián)合電告南京 臨時政府，指責張騫的改革方案。孫中山雖然也認為專商壟斷之弊政需要革 除，但在當時政局下不得不電告鹽商，說張騫的方案不是目前的辦法。（注： 大總統(tǒng)復淮南運商勸勿停運食鹽電，載中華民國開國五十年文獻，第 2編第2冊。）由于淮商的不合作，加之各省軍閥以籌辦軍餉為名紛紛截留鹽 稅款，在一片反對聲中，改革鹽政，雖有理想，終因臨時政府為時短暫，而未 能付諸實行。而張騫因此次失敗思想上產(chǎn)生動搖，放棄自由貿(mào)易的主張，轉(zhuǎn)而 支持景學鈴的就場專賣的設想。（注：李寶珠：從張騫自由貿(mào)易思想的轉(zhuǎn) 變，看封建經(jīng)濟關系對鹽務改革的阻力，載南開大學經(jīng)濟所季刊，1987年第3期。）

11、在民初提倡就場征稅最堅決而又最認真地付諸實踐的代表人物是洋會辦丁 恩爵士（Sir.Richard M.Dane 1854-1940）。丁恩，蘇格蘭人，曾長期在英屬印度殖民地政府服務，以善理鹽政而負盛名。1913年北洋政府與五國銀行簽訂了 善后借款合同，借款以全部鹽稅收入作為擔保，為使本息能如期償付，須以外 國人直接監(jiān)督管理鹽稅的稽征和用項，在外國人的協(xié)助下對鹽務行政實行改 革。丁恩通過袁世凱政府總統(tǒng)府顧問莫理循（注：莫理循 （Morrison,George Emest,1862-1920）1895-1912年任英國泰晤士報記者，先駐印度支那等 地，1897年2月以后駐北京。1912年袁世凱聘其

12、為政治顧問，1917年辭職回 國。）的推薦，由中國駐英公使劉玉麟出面聘為財政部鹽務顧問和鹽務稽核所 會辦，他的新職務得到五國銀行團的認可。丁恩是竭力主張自由貿(mào)易的，他 說： 為達到增加收入，改良鹽質(zhì)，減低市價之目的，整頓入手辦法，莫如采 用自由貿(mào)易之政策。凡善辦鹽務者，對于政府及人民兩方面必須兼籌并顧，同 一重視。如果鹽斤運銷愈多，則價愈廉，價愈廉，則銷數(shù)愈暢，而政府收入亦 必愈巨，此所謂互為因果者也。（注：丁恩：改革中國鹽務報告書，第 99節(jié)，載中國鹽政實錄第4冊，1933年。）在1917年6月的一份報告書 中，丁恩又再次強調(diào)全面的自由化、市場化： 鹽業(yè)的自由競爭是必須的，任 何試圖限制競爭

13、的行為，如保護引岸制度，都有損于政府和消費者的利益。 在自由貿(mào)易的體制下稅鹽的數(shù)量將逐年增加，同時政府的財政收入也會隨 之增長。他認為，所有其他的改革-增加稅源、集權(quán)征稅、稽征考核等都對 政府有利，而實現(xiàn)自由貿(mào)易則會給人民，給生產(chǎn)者和消費者帶來好處。他說：所有被采納的改革措施都是非常重要，但只對政府有利，而運輸和銷售的環(huán) 節(jié)仍舊是壟斷的，未被觸及的 o (注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-1920;Harvard University Press Cambrige,Massachusetts

14、 1970.pp.110-111.)就職之初，丁恩于 1913 年 6 月 24日上條陳給財政部，表示不贊成中國改革者們的官專賣辦法，主張采用他在 印度實行的西方資本主義的鹽稅制度，即一稅以后，任其所之，運銷統(tǒng)由商人 辦理，自由貿(mào)易，不加任何限制。通過市場自由競爭機制，以促進鹽價的平抑 和鹽質(zhì)的改良。1914年4月在致五國銀行團代表函中仍然堅持按中國之情 形，官收官運官實之法，決不如運行之鹽就場征稅法，或為商人便利起見，就 坨征稅法為好也。(注：1914年4月30日丁會辦致五國銀行團代表 函，錄自中國社會科學院歷史研究所所藏檔案：鹽務稽核所收發(fā)文件，翻譯 科；載中國近代鹽務史資料選輯(以下簡稱

15、資料選輯)第 1卷，南開 大學出版社1985年版，第201 Mo )從以上丁恩所論可見，丁恩取消專賣，實行鹽斤自由貿(mào)易的改革設想，與 前述張騫設場聚制而就場征稅的主張是一脈相承的，都是建立一種在活躍 的鹽業(yè)貿(mào)易基礎上的國家統(tǒng)一征稅制。在丁恩看來，在運銷方面依賴市場力量 對于政府和人民都是有利的，二者均可從鹽價的降低和銷售量的擴大中得到好 處?？梢哉f，這是丁恩于1913-1918年主持改革中國鹽政的根本政策和綱領。在民國初期，主要有三部分人被丁恩的這一改革所激怒：官員，丁恩在鹽 務署的同事；引商，專商引岸制度的主體和中國改革者，他們左右了公眾輿論 的基調(diào)?？梢哉f，最初在理論上，商人、官員和改革者

16、在經(jīng)濟控制的必要性方 面達成共識并且都不相信市場力量的最優(yōu)效率。談鹽叢報是與鹽政雜志對立的一份擁護鹽商利益的雜志，它所登 載的一篇評論幾百年來在遠離中心地區(qū)沒有發(fā)生一次鹽荒的事實時表達了這樣 一個觀點： 并非是人民的力量產(chǎn)生這個結(jié)果，而是官方運輸，由官方監(jiān)督的 法定的商人制度的建立。是銷售地區(qū)的指定，邊界地區(qū)的保護，和時間及季節(jié) 的限制。政府已，設立了專門機構(gòu)來管理貿(mào)易，商人恭敬從命遵守法令，這樣 我們的人民才享受實惠 o (注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-1920;.pp149-150.

17、)而對中國的鹽務專家來看，任其自由將導致不均衡和經(jīng)濟混亂。景學鈴在1914年14期鹽政雜志上發(fā)表社論,描述了如果引入自由貿(mào)易將會產(chǎn)生的混亂狀態(tài)：由于沒有指 定的運輸商，并且運銷之鹽沒有固定的配額，因此無可避免地將導致生產(chǎn)的數(shù) 量沒有限制，按計劃的分配成為不可能。如此，則必然出現(xiàn)一方鹽荒一方鹽卻 過剩，或者鹽價大幅度波動的情形。另一位名叫姚喻的廣東鹽務委員在1915年10月表達了相似的懷疑：在自由貿(mào)易體制下，很難確定責任方除非有一些 限制，否則一旦實施，事情將肯定會失去控制。（注： S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administra

18、tion,1900-1920;p.149.）這種情況就如丁恩所指出的民初中國鹽務大家一向主張專賣制度，咸以官收官運官 銷為良策。（注：鹽務署按丁恩的意見撤銷正陽關、河南等榷運局，載資料選輯第1卷，第199-100頁。）這里包括張騫、熊希齡、張弧、景學 鈴等人在內(nèi)，他們既是改革者，又是政府官員。因此丁恩必須兩面作戰(zhàn)，既要 反對商專賣制，又要反對官專賣制，處境相當孤立和困難。當1913年9月鹽務署成立以后，中國改革者們就躍躍欲試，準備推行官專 賣法。景學鈴等曾召集鹽政專家于北京，討論鹽專賣法，開審查會至數(shù)十 次，鹽務署亦派委員列席。（注：景本白：增補鹽務革命史，載鹽迷 ?？?輯。）由景學鈴起草鹽

19、專賣法草案，得到鹽務署的同意。經(jīng)張 弧修訂后，打算提交國會通過后，即予公布。時任鹽務署顧問的景學鈴就此事 曾與丁恩討論過數(shù)次，丁恩說他剛來中國，對情況還不了解，等他到全國鹽區(qū) 調(diào)查后再定，草案遂被擱置下來。就場專賣意味著從生產(chǎn)到零售的完全壟斷，是景學鈴諸人改革計劃的最終 目標，然而在當前，他們所提倡的壟斷既是部分的，不包括貿(mào)易的全部，也是 非直接的，壟斷的一部分不是由官方直接經(jīng)營，這就是所謂的民制、官收、商運、民實。關于此，前文中已有論及，這里有必要繼續(xù)討論一二。乍聽起 來，改革者們的這項建議像傳統(tǒng)的官督商銷”政策，但不盡其然，價格均等 化，銷售配額的確定，都隨 官收所轉(zhuǎn)移。同時，它避免了由直

20、接壟斷導致 的過度擴張，當時改革者們有一共識：由政府購買所有的鹽場并置于政府直接 控制之下，這是無法想象的；但為了獲取鹽利而又不得不適當控制生產(chǎn)，例如 民制、官收，并不是不可想象的。（注：參見張騫改革全國鹽政計劃書， 載鹽政雜志1912年第1期。）說實在的，官收并不是一個新的術語。曾仰豐的中國鹽政史中用官收 來描述歷史上官督鹽務系統(tǒng)下的壟斷購買。但改革者賦予了它新的含義，既體 現(xiàn)了對傳統(tǒng)鹽法的沖擊，也體現(xiàn)了一種政府權(quán)力的延伸。按張騫、景學鈴等人 的想法，所有的鹽都必須賣給官方機構(gòu)，由官方機構(gòu)確定價格，在確定價格時 考量生產(chǎn)成本和適當?shù)纳a(chǎn)者資本回報。然后這些機構(gòu)以全國統(tǒng)一價格把鹽賣 給運商。這

21、個統(tǒng)一價格是通過統(tǒng)一平均購買價加上一個統(tǒng)一的鹽稅來構(gòu)成的。 而且運商賣給零售商的價格也由法律確定，因此消費者最終支付的價格區(qū)別僅 在于運輸成本而不在于不同的生產(chǎn)成本和不同的稅率。由此官收可以看作是一 種價格均等化的形式。另一面，官收對于重新組織生產(chǎn)模式也十分有用，在舊 體制下，鹽商介入雙重壟斷：他們不得不在指定的生產(chǎn)中心購買（這是 引 或票”的要求），并且不得不在指定的地區(qū)進行銷售（這是 岸的規(guī) 定）。而在改革者的計劃中，商人仍然擁有他們的聯(lián)系市場（雖然這些聯(lián)系市 場在比以前更大的范圍內(nèi)安排，且為由商人組建的公司所擁有，而不是個人所 擁有），可以自由地從任何一個支付機構(gòu)手中購買鹽，來自不同地方

22、的鹽和也 許用不同方法生產(chǎn)的鹽將因而在一個單一的市場內(nèi)相互競爭，盡管這種競爭只 是質(zhì)量上的而不是價格上的競爭。然而，對這樣一種制度安排，如何以統(tǒng)一價格提供消費者價格更便宜、質(zhì)量更好的鹽，張騫等人卻似乎缺少切實可行的辦 法，所謂用曬鹽替代煎鹽的設想（丁恩也很欣賞）也不是一種好的辦法，且非 一日可行?？傊}務改革計劃是集體的智慧成果，但多少帶有理想主義的性 質(zhì)，況且在鹽務管理系統(tǒng)尚未得到徹底整飭的情形下，官收能否取得實效本身 就是個大問題。因此丁恩的反對自在情理之中了。但筆者又以為，官收計劃中亦有許多符合當時鹽務實情之處，不可籠統(tǒng)地 一概加以否定。比如借用傳統(tǒng)官收的酒瓶裝現(xiàn)代意義官收的新酒，可能

23、使改革 更易為社會所接受，從而降低改革成本；抓住食鹽產(chǎn)制運銷中官收環(huán)節(jié)，而不 是全過程的官方控制，可以節(jié)約大量官營資本，使財政本已相當困難的政府能 承受得了；對業(yè)已存在的專商不采取完全排斥的態(tài)度，而是通過組織商人公司 以繼續(xù)他們的業(yè)務，一方面能調(diào)動舊體制下商人的積極性，發(fā)揮他們實際的作 用，另一方面又能減輕改革的阻力，達到既定的目標。事實上，丁恩后來的改 革，雖然依然堅持以自由貿(mào)易為依歸，但在許多地方也根據(jù)當?shù)貙嵡樽髁俗?通，實有與就場專賣改革計劃殘途同歸之義。根據(jù)善后借款合同，曾撥出2000萬元專款，作為整理鹽務之用。附件規(guī)定 以700萬元辦理官收官運，因此在1913年秋，鹽務署以此為由屢次

24、提議動用專 款，增加已設立的官運官銷各局的資金，或在專商引岸各區(qū)實行官運官銷制 度。按照民初官制，產(chǎn)鹽區(qū)的鹽運使和運副，銷鹽區(qū)的榷運局，均屬鹽務署領 導。管理場產(chǎn)和運銷屬于鹽務署的職權(quán)范圍，與稽核所無關，亦即稽核總辦及會辦均僅為會計稽核及督察之官，與鹽務實際行政無關。（注：1913年8月18日丁恩關于鹽務機構(gòu)現(xiàn)狀之報告，載資料選輯第 1卷，第141 頁。）所以有人認為洋會辦無權(quán)過問，一時推廣官運的聲浪甚高，而隨聲附合 者也大有人在。丁恩對此發(fā)表意見，略云：由 1913年5月21日起政府所設官 運官銷各局所得之財政結(jié)果，已切實證明，此項辦法與中國情形極不相宜。查 各處舊有之榷運局，按諸實際多有無

25、須設立者，應分別裁撤。民初曾在吉林、 黑龍江各設一榷運局，辦理官專賣。到 1913年6月，奉天鹽運使呈請將官專賣 制推廣到奉天省，得到財政總長周學熙批準，并令稽核總所撥款。丁恩在 8月 的一份報告中就認為這項計劃并非一項改革之明智措施 o （注：參見資 料選輯第1卷，第141-142頁。）他于是在9月份親赴奉天及長春、哈爾 濱、海參威等處調(diào)查，回來報告說張騫等認為 中國鹽法最善的東三省，開 辦官專賣每年要開支經(jīng)費245萬余元，而獲利估計每年不到50萬元。按東北奉 大的實際情況，其籌議官收、官運、官實之計劃，大可置之勿論 , 欲使 鹽政發(fā)達，只有實行自由買賣之一策。（注：丁恩：改革中國鹽務報告

26、書，第84、85節(jié)。另參見資料選輯第1卷，第204-205頁。）由于丁恩 的意見有理有據(jù)，切合實際，新上任的財政總長熊希齡接受了他的意見，奉天 省推廣官專賣的計劃于是作罷。一年以后，吉、黑榷運局的問題也得到暴露，原來這兩局的官運資金全靠挪借，經(jīng)營極其腐敗，重要分支機構(gòu)都用來安插私 人親友，以致官運向少余利，一年來并無款項上繳。丁恩說：自借款合同成立以來，已逾一載，該兩局除運鹽納稅外，并無官運余利歸入鹽款帳內(nèi)，即 1913年奉天鹽稅，亦得費盡周折始經(jīng)報解。論資金則均仰挪借，言營業(yè)則極其 腐敗。各局長皆無相當資格，而重要之分銷機構(gòu)又皆視為禁留，以之調(diào)劑親 友，因而官運營業(yè)向少余利，即或有之，亦僅足

27、償還借款息金而已。（注：繆秋杰：近四十年代中國鹽政之變遷，第 242-243頁，載李涵、劉經(jīng)華 等：繆秋杰與民國鹽務附錄三，中國科學技術出版社1990年版。）經(jīng)查明以后，財政部決定于1915年初將吉、黑兩局合并，設總局于長春，另加派華洋 稽核員二人，并以洋稽核員兼榷運局顧問。1913年底熊希齡和張弧在這個問題上的態(tài)度有所變化，二人經(jīng)研究決定， 對于借款合同條件應作廣義的解釋，各處鹽稅皆應歸入鹽款帳內(nèi)，經(jīng)與丁恩磋 商，雙方在意見比較一致的稅收問題上達成協(xié)議，由景學鈴起草鹽稅條例， （注：參見增補鹽務革命史；1913年12月24日公布之鹽稅條例，載 資料選輯第1卷，第313頁。）主要內(nèi)容為采取就場

28、直接征稅一次的政 策；統(tǒng)一鹽稅稅率；統(tǒng)一衡量，并于 1913年12月24日以大總統(tǒng)命令正式公 布。于是推廣官運之說始息。1914年初在實行就場征稅一次政策時，議定采納 丁恩的意見，將各處榷運局逐漸裁撤。3月16日首先裁撤了河南和正陽關兩個榷運局。4月20日裁撤河東督銷局，9月22日裁撤熱河官運局，11月7日裁 撤口北官運局，12月31日裁撤直隸永平7縣官運局。（注：鹽務署按丁恩 的意見撤銷正陽關、河南等榷運局，載資料選輯第 1卷，第199-200 頁；另參見丁恩改革中國鹽務報告書，第 94、110頁。）形勢正逐漸朝著 有利于丁恩的方向轉(zhuǎn)變。是什么因素促使中國改革者和大部分鹽務官僚逐漸改變對丁恩

29、的看法呢？ 簡要說，筆者認為首先是丁恩采取了一種坦率并期望合作的態(tài)度，他在和景學 鈴的幾次會談中允諾在進一步調(diào)查之前不在政策方面作最后的決定，在和一份 日本報紙的記者談話中，他說他沒有現(xiàn)存的方案并且對鹽務管理的復雜性表示 了適當?shù)淖鹬?。（注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-1920;p.174.）其次，鹽商對改革越來越強烈的反對促進了改革者與丁恩之間關系的緩和，尤其是在取消引權(quán)問題上的一致使他們站到 了同一立場。第三，是丁恩腳踏實地的工作作風和他對于中國鹽務實情的敏銳 的洞察力和剖析，為改革者

30、們所折服。實際上到1914年丁恩和中國改革者之間發(fā)展為更加友好的關系，這為丁恩的改革提供了極為有利的條件。實行自由貿(mào)易，必須廢除政府壟斷，廢除購買、運輸和整個銷售都由政府控制的官運官銷或官運商銷的體制。在這方面，改革取得了一些成就。福建是民國以來官專賣制最久的省份，并一度被認為辦理得好，可以推行 全國的。福建自1912年以債票150余萬元將全省33商幫全部收歸公有，改為 官運官銷，試行多年，因管理不善，不僅收入微薄，而且鹽價大漲，致使人民 怨聲載道，屢次發(fā)生搗毀鹽局的事件。如丁恩所言 從1913年5月21日至 1915年8月31日，該省鹽稅稅率名為每擔 0.55元。自1915年9月1日改征 每

31、擔1元后，但課稅迄未照運鹽實數(shù)核收。查專賣辦法入款微薄之原因有 三：（1）官專賣不如就場征稅辦法為優(yōu)；（2）該省產(chǎn)鹽供過于求，以致辦理官專 實特別困難；（3）官專賣辦理不善。此種辦法又使鹽價大漲，以致人民怨聲載 道，因而邊遠各局時被攻劫。（注：近四十年代中國鹽政之變遷，第 243頁。）1915年以后將售鹽局逐漸縮減，1917年3月丁恩親到福建沿海一帶 調(diào)查后，堅決主張將該省大部分專賣辦法取消。政府詳細研究后，乃決定采用自由貿(mào)易制度，一洗從前引商專商之舊習”,（注：1918年3月9日財政 部呈大總統(tǒng)為擬改福建鹽務專賣制度試行商銷文，載資料選輯第1卷，第270-272頁。）自1918年起先開放閩侯

32、、閩清、永泰、長樂、平潭、福清、 羅源、連江、古田、屏南、南平、龍溪、沙縣、永安、將樂、順昌、邵武、建 寧、泰寧、光澤、崇安、建陽、浦城、建甌、浦溪、政和等 26縣，改行自由貿(mào) 易。以后陸續(xù)開放福鼎、福安、壽寧、寧德、霞浦，共計 31縣。（注：1918 年8月1日福建鹽運使署布告第24號，載資料選輯第1卷，第272-273 頁。）1919年稽核總所又發(fā)函強調(diào) 閩省全省將來須一律采用自由貿(mào)易之制， 并由運使于近數(shù)日內(nèi)照此出示曉諭，俾眾周知，嗣后商人可自由向灶 戶或其他商人購買鹽斤，不加限制，政府人員亦不得加以干預。（注：1919年1月22日總所致福建分所函，資料選輯第 1卷，第274 頁。）到1

33、920年福建全省基本取消專賣，成為自由貿(mào)易區(qū)。還有些省份實行包商制，就是指定區(qū)域，招商辦運。商人在規(guī)定的期限內(nèi)，可有專運權(quán)。廣東省在清末實行包商制，辛亥革命以后將省河區(qū)的中、西、北三柜開放，改行自由貿(mào)易。但 1912年11月廣東又在省河區(qū)14縣實行包 商制，經(jīng)丁恩報告后由財政部下令取消了 14縣的包商。廣東鹽運使仍屢次請求 全省鹽稅由商人包辦，因此當丁恩于 1914年初在廣東調(diào)查時，全省盛傳就要恢 復包商制或?qū)嵭泄賹Ｙu制了。丁恩于 4月18日向鹽務署詢問此事是否屬實，鹽 務署答復如果運使提出此種要求必予批駁。1915年3月丁恩發(fā)現(xiàn)廣東鹽運使采 取陽奉陰違的手段，在省河區(qū)仍變相實行包商制時，即向

34、鹽務署提出強烈抗 議，要求鹽務署將干涉自由貿(mào)易種種辦法一律取消，并于 3月31日擬具意見 書，詳論包商制之弊端。鹽務署終于在 6月20日下令運使限文到五日內(nèi)取消舊 制。事后丁恩說：當日兩廣運使屢行設法欲行專賣制度并準運商多方勒索， 故本人不得不竭力打消之，并使其不得再行發(fā)生，實為廣東鹽務歷史中最重要 之一環(huán)節(jié)也。（注：曾仰豐：中國鹽政史，商務印書館 1936年版，第 40-41頁；另參見近四十年代中國鹽政之變遷，第 244頁。）由于丁恩對 專賣制的堅決反對，1915年在兩廣的平南柜、雷州、瓊州及廣東沿海各地都改 為自由貿(mào)易區(qū)。云南原分為四個銷區(qū)。即黑井、白井、磨黑井三區(qū)及所屬群井產(chǎn)鹽一區(qū)。 運

35、滇的川鹽分配到所屬群井產(chǎn)鹽區(qū)。該省鹽斤離井之后，并無專商壟斷。為防 止外鹽侵銷起見，鹽運使曾設立官銷局三處：在滇越交界的開化，滇桂交界的 廣南，滇緬交界的騰越。并且，所有由黑井區(qū)運赴昆明及由白井區(qū)運赴下關的 鹽亦皆設局官運，對于云南鹽務，丁恩在親赴各井調(diào)查后，于 1915年2月8日 及11日提出整頓意見書，建議：三大井區(qū)原定銷岸及川鹽引岸一律廢除。各 井之鹽完稅后，應準自由運銷，任其所之，不加限制。黑井至云南府及白井至 下關之官運應立即停止，所有由運使派駐各鹽井之員司只應管理制鹽及緝私事 宜。（注：丁恩對整頓各地鹽務之意見，載資料選輯第 1卷，第 207頁；另參見中國鹽政史，第 39-40頁；

36、近四十年代中國鹽政之變 遷，第244頁。）此項提議經(jīng)過長時間討論，三大井區(qū)之銷岸及川鹽引岸皆 于1916年1月1日一律取消。越邊、緬邊、粵邊三處官銷局經(jīng)營失敗，改由包 商承辦；昆明及下關兩處官運局直到 1916年底才商定撤銷。甘肅、寧夏、青海及陜西河東銷岸為劃定行鹽區(qū)域，由55縣組成，清末實行招商包運。自1913年至1916年，該區(qū)收稅事宜完全由鹽務署所設之榷運局 辦理。從1915年11月1日起到1918年10月31日止，該榷運局仍采用包商 制，將全部運銷蒙、甘、藏鹽的權(quán)力包于隴東、隴西、陜西三公司承運，年銷 總定額為28萬擔，上繳稅款總計56萬元。然三公司包納稅額皆有拖欠，于 1918年取消

37、，改為自由運銷。（注：參見中國鹽政史，第 45頁。）晉北鹽區(qū)所屬71縣，過去均銷售蒙鹽、產(chǎn)鹽、潞鹽及本地產(chǎn)的土鹽，向為 自由區(qū)域。清末有的縣區(qū)辦理官運商銷或官運官銷，但效果不佳。1913年鹽務署在這里設立晉北榷運局，負責征收鹽稅，并且將土鹽稅率自每擔數(shù)角加至1元。晉北榷運局還實行官收、官運、官銷制，推銷產(chǎn)鹽和蒙古吉蘭泰池鹽等， 同時還負責征收土鹽稅和辦理緝私事宜等。丁恩認為榷運局的管理辦法是錯誤 的，違背了自由貿(mào)易的原則，主張將晉北榷運局撤銷，而準許產(chǎn)鹽、蒙鹽自由 貿(mào)易，另設收稅局征收土鹽和蒙鹽之稅。但是直到1917年才逐漸在晉北實行自由運銷。首先開放的有太原以東平定、遼縣、和順、榆次、榆社、

38、昔陽、陽 曲、壽陽、盂縣等9縣。這9縣開放的主要原因是該地區(qū)靠近鐵路，交通便 利，能夠暢銷產(chǎn)鹽。鑒于此種情況，稽核所決定以運道方便與否作為今后考量 開放的標準。后又陸續(xù)開放了太谷、太原、文水、交城、平遙、介休、汾陽、 孝義等8縣。1921年晉北南部34縣又實行兼銷潞鹽，遂使晉北絕大部分地區(qū) 成為自由競銷之區(qū)。（注：1914年10月15日丁會辦致張總辦函，載資 料選輯第1卷，第225-227頁；1917年12月7日公布之晉北榷運局開放 平定等九縣商運產(chǎn)鹽辦法，載鹽政雜志1918年第23期；另參見中國鹽政史第34頁；丁長清主編：民國鹽務史稿人民出版社 1990年版，第 80-81頁；中華鹽業(yè)史第

39、454Mo ）丁恩廢除官專賣制度的努力并不是都有立竿見影的成效的，實際上，推行 自由貿(mào)易政策所遭遇的障礙很大。如辛亥革命時兩浙蘇五屬引商停止運鹽，由 松江紳商組織公司承運，又告失敗，故兩浙鹽運使呈準施行官運官銷辦法。丁 恩獲悉后于1914年4月6日警告鹽務署長，說松江鹽斤如采用官運專賣辦法， 與余姚、岱山兩場鹽斤競爭，必歸失敗。后經(jīng)丁恩努力，至1915年初才得到鹽務署的同意。但清理專賣事宜，費時甚久，直到 1916年始完全結(jié)束官專賣制， 政府因此損失近6萬元。（注：參見近四十年代中國鹽政之變遷第 243 頁；另參見1915年3月丁會辦對于云南鹽務之意見，錄自鹽務總局所藏鹽 務署檔案：場產(chǎn)廳，破除銷岸區(qū)域卷，滇