論民初食鹽就場專賣制與就場征稅制之爭

1、論民初食鹽就場專賣制與就場征稅制之爭E民國初期關(guān)于鹽務(wù)改革模式的選擇集合中，最有價(jià)值的設(shè)計(jì)和最 基本的傾向有兩種：一是以政府壟斷為主的就場專賣制，這是多數(shù)中國改革者 所極力推崇的改革方案；另一種是揭蕖自由貿(mào)易宗旨的就場征稅制，為鹽務(wù)稽 核所洋會辦丁恩(Sir.Richard M.Dane 1854-1940) 和少數(shù)中國改革者所堅(jiān)持。 雙方為此展開了激烈論爭。隨著改革的啟動和開展，以張騫、景學(xué)鈴為首的改 革者逐漸放棄就場專賣的主張，轉(zhuǎn)而接受并支持丁恩的就場征稅、自由貿(mào)易的 綱領(lǐng)。丁恩則從實(shí)際出發(fā)，在部分鹽區(qū)保留了官專賣制度。本文擬結(jié)合民初鹽 務(wù)改革實(shí)踐，深入考察這場論爭的具體過程及其對中國早期

2、鹽務(wù)現(xiàn)代化的影 響。民初，倡言改革鹽法之議蔚然成風(fēng)，主張改革的人更多，在改革的總體目 標(biāo)上已達(dá)成了一個基本共識，即要改革鹽政，必須要廢除專商引岸制度。專商 引岸制，是改革者們攻擊的重點(diǎn)。在專商引岸制度下，劃分固定的銷鹽區(qū)稱為引岸，只準(zhǔn)某些專商運(yùn)鹽銷 售。在其引岸內(nèi)所銷之鹽指定由某鹽場供給，不準(zhǔn)它場競爭。售鹽既有限制， 某引岸的各灶戶只能把鹽賣給引岸內(nèi)各商，舍此別無出路。專商遂得勒抑灶戶 以最低價(jià)格出售，并以大秤買進(jìn)，使無數(shù)貧苦灶戶受其剝削。又由于獨(dú)占市 場，無人與之競爭，因此得以抬價(jià)出售，缺少斤兩，摻泥摻沙，使銷區(qū)內(nèi)廣大 人民只能吃價(jià)高質(zhì)劣之鹽。專商還通過賄賂政府官員，取得增加鹵耗，提高鹽 價(jià)

3、的特權(quán)，直接影響了鹽稅的收入。種種弊端，不一而足，被公認(rèn)是種 病國 殃民”的弊制。但這個制度并未隨著清王朝的滅亡而崩潰，一直到民國成立之 后依然頑固存在。(注：事實(shí)上，在引岸制的桎梏下，許多地區(qū)人民被迫購食 質(zhì)劣價(jià)昂的惡鹽的現(xiàn)象，迄民初仍然普遍存在。如江蘇蘇、松、太、常、鎮(zhèn)五 屬，本有松江場產(chǎn)鹽可供食用，也是因引界所限，該屬人民被迫購食浙鹽。而 這個浙鹽，實(shí)際上仍是松江場所產(chǎn)之鹽，浙商以每斤六、七厘的價(jià)格收購，然 后再以每斤五十六文至六十四文不等的價(jià)格銷售給蘇五屬人民食用，蘇五屬人 民備受浙商的剝削。民國成立后，蘇五屬人民呈請?jiān)绖P政府要求將松江場自 浙江收回自辦，并改食淮鹽，袁世凱政府竟以

4、保存舊有引岸秩序予以 駁復(fù)。蘇五屬人民憤怒指出：此來強(qiáng)迫三十五縣人民仍 食專制之余毒。參 見蘇鹽松運(yùn)之請議書，載民立報(bào) 1913年2月19日；蘇五屬被困于 浙鹽之真相，載鹽政雜志1913年第6期。)廢除專商以后，實(shí)行哪種鹽制，采取什么政策，在鹽務(wù)界則有不同的主 張。大體說來，改革者們在設(shè)計(jì)改革模式時(shí)，基本取向有兩種：就場專賣制與 就場征稅制。就場專賣制是鹽專賣的一種具體形式，其核心內(nèi)容為食鹽由國家經(jīng)營，寓 稅于價(jià)，將專賣收益劃歸中央收入。民初最流行的專賣論是張騫、景學(xué)鈴所提倡的就場專賣制。1912年在袁世凱政府的主持下，張騫接受了景學(xué)鈴 官 收商運(yùn)”的一貫主張，提出民制、官收、商運(yùn)三大綱領(lǐng)，并

5、以此為宗旨， 發(fā)表改革全國鹽政計(jì)劃書，（注：張騫的方案另可參見金國珍中國財(cái)政 論，商務(wù)印書館1931年版，第224-227頁。）主張廢除舊時(shí)場商之制，由 國家于產(chǎn)鹽場地，特設(shè)官局，向制鹽者收買，加入鹽稅，以售之于運(yùn)商。關(guān)于就場官專賣”的具體作法，在民制、官收、商運(yùn)三章 中作了闡述。所謂民制,旨在使國家向鹽戶（即制鹽人）直接收鹽。為 此，凡從前場商產(chǎn)業(yè)，如鹵池、鹽灘、鹽池、鹽井及其他生產(chǎn)資料，一律收歸 國有。一般鹽戶，則悉仍其舊。國家特許商人設(shè)立制鹽公司，鼓勵改良制鹽 法，使成本低而鹽質(zhì)佳。所謂官收”,旨在按制鹽成本和食鹽時(shí)價(jià)，盡收全 國之鹽，分別鹽質(zhì)，加入鹽稅，以平均劃一之價(jià)格，售于運(yùn)商，不問

6、產(chǎn)于何 地，運(yùn)往何地，價(jià)皆一律。所謂 商運(yùn)”,旨在由商人自組運(yùn)鹽公司，經(jīng)國家 特許登記后，向產(chǎn)地官局購鹽運(yùn)至承銷區(qū)域，售于各鹽店商販。應(yīng)與強(qiáng)調(diào)政府控制的就場專賣制不同，就場征稅制則是自由貿(mào)易思想的具體 化。就場征稅，即在產(chǎn)鹽之區(qū)，設(shè)局征稅，一稅之后，任其所之。民初的鹽法 改革論者，亦多有傾向于采用就場征稅制，稱此制 實(shí)為第一步整理鹽務(wù)之要 著。（注：前揭晏才杰租稅論，第 285 Mo ）如民國元年張騫在南京臨 時(shí)政府任實(shí)業(yè)總長兼兩淮鹽政總理。就任之始，以曾任兩淮鹽政總理十年之經(jīng) 驗(yàn)，發(fā)表改革全國鹽法意見書，（注：張季子九錄，政聞錄，卷18,鹽務(wù)類。）開宗明義，揭蕖其就場征稅、廢止引岸 ”的主張

7、，提出由改革兩 淮鹽業(yè)入手建設(shè)新鹽法的基本設(shè)想：建設(shè)之道，唯有設(shè)場聚制而就場征稅。 聚制之法：相度海濱宜鹽之灘地，準(zhǔn)舊日官私鹽銷數(shù)多寡，為制鹽場地之大 小。辟渠為界，借以引潮，以足鹵氣。建閘節(jié)流，以便轉(zhuǎn)輸。所任制鹽之工， 必給予工食相當(dāng)之價(jià)值。棧鹽于場，任商持照價(jià)買。按石計(jì)稅，寓于鹽價(jià)，或 旬或月，匯而繳之征稅之人。凡此皆聽商集合公司為之。征稅之人計(jì)其收鹽之 數(shù)、儲鹽之?dāng)?shù)、賣鹽之?dāng)?shù)為收入之參稽，為之設(shè)鹽場警察以守衛(wèi)之。販賣則至 一石至于十百千石，不論何人；所運(yùn)往者，不論何地；價(jià)由商定，不論何時(shí)。 如此，則產(chǎn)鹽之地舉舊日之桶價(jià)、箜價(jià)、牌價(jià)層層壓制一掃而空，而制鹽之人 得自由之福。販賣既可由場商自

8、行任運(yùn)，亦可聽他商販運(yùn)。除鹽本及稅額外， 聽自計(jì)息，計(jì)遠(yuǎn)近之運(yùn)腳、銷路之暢滯為貴賤。若有于銷鹽地方自設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)公 司，設(shè)棧儲鹽，賣之小販，轉(zhuǎn)入內(nèi)地者，亦聽商自營轉(zhuǎn)運(yùn)。如此，則銷鹽之地 岸價(jià)高下隨時(shí)，價(jià)若高則鹽必多，鹽若多則價(jià)又可下，舊日壓制亦一掃而空， 食鹽之人得自由之福。要之，去暴更貪賈以弊為利之窟，使鹽與萬物同等，則 共和時(shí)代之鹽法也。顯然，張騫是主張以自由貿(mào)易為宗旨的就場征稅制度的，只有消除專商引 岸，才能不僅使眾多商人，同時(shí)也使鹽工與百姓得 自由之福。輪廓如此， 張騫又按照制鹽、運(yùn)鹽、銷鹽、稅鹽的順序，設(shè)計(jì)成大要條文。其前三大要點(diǎn) 與上面所說基本一致，不擬備述；第四點(diǎn)稅鹽”主要內(nèi)容為：稅全

9、數(shù)歸中 央，各產(chǎn)地、銷地，亦得由議會議決征附加稅，但不得過十分之一至二，議案 須報(bào)中央財(cái)政部；銷鹽之地，每斤征二十文，產(chǎn)鹽之府縣，每斤征十文；并按 編查戶口冊所有人口，不論男女大小，每人每年以十斤為度，為主管征稅人給 照之準(zhǔn)；銷鹽之地，舊有加價(jià)為練兵要政之用者，由中央按舊日之?dāng)?shù)，分別撥 給，不另征稅；產(chǎn)地收稅處，給予運(yùn)鹽人所運(yùn)鹽數(shù)之憑證，至銷鹽地方，水陸 通阜巡警處報(bào)驗(yàn)，而不征稅?？梢哉f，張騫的設(shè)想，大體具備了民國新鹽法雛 型的基本因素。張騫的改革方案得到了臨時(shí)政府的認(rèn)可，但遭到地方既得利益者群起反 對，南京臨時(shí)政府對于各省無法進(jìn)行實(shí)際控制，淮鹽銷區(qū)各省為保持地方鹽稅 征收權(quán)，紛紛借口財(cái)政困難

10、，請求不參加張騫的改革?；茨消}商聯(lián)合電告南京 臨時(shí)政府，指責(zé)張騫的改革方案。孫中山雖然也認(rèn)為專商壟斷之弊政需要革 除，但在當(dāng)時(shí)政局下不得不電告鹽商，說張騫的方案不是目前的辦法。（注： 大總統(tǒng)復(fù)淮南運(yùn)商勸勿停運(yùn)食鹽電，載中華民國開國五十年文獻(xiàn)，第 2編第2冊。）由于淮商的不合作，加之各省軍閥以籌辦軍餉為名紛紛截留鹽 稅款，在一片反對聲中，改革鹽政，雖有理想，終因臨時(shí)政府為時(shí)短暫，而未 能付諸實(shí)行。而張騫因此次失敗思想上產(chǎn)生動搖，放棄自由貿(mào)易的主張，轉(zhuǎn)而 支持景學(xué)鈴的就場專賣的設(shè)想。（注：李寶珠：從張騫自由貿(mào)易思想的轉(zhuǎn) 變，看封建經(jīng)濟(jì)關(guān)系對鹽務(wù)改革的阻力，載南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)所季刊，1987年第3期。）

11、在民初提倡就場征稅最堅(jiān)決而又最認(rèn)真地付諸實(shí)踐的代表人物是洋會辦丁 恩爵士（Sir.Richard M.Dane 1854-1940）。丁恩，蘇格蘭人，曾長期在英屬印度殖民地政府服務(wù)，以善理鹽政而負(fù)盛名。1913年北洋政府與五國銀行簽訂了 善后借款合同，借款以全部鹽稅收入作為擔(dān)保，為使本息能如期償付，須以外 國人直接監(jiān)督管理鹽稅的稽征和用項(xiàng)，在外國人的協(xié)助下對鹽務(wù)行政實(shí)行改 革。丁恩通過袁世凱政府總統(tǒng)府顧問莫理循（注：莫理循 （Morrison,George Emest,1862-1920）1895-1912年任英國泰晤士報(bào)記者，先駐印度支那等 地，1897年2月以后駐北京。1912年袁世凱聘其

12、為政治顧問，1917年辭職回 國。）的推薦，由中國駐英公使劉玉麟出面聘為財(cái)政部鹽務(wù)顧問和鹽務(wù)稽核所 會辦，他的新職務(wù)得到五國銀行團(tuán)的認(rèn)可。丁恩是竭力主張自由貿(mào)易的，他 說： 為達(dá)到增加收入，改良鹽質(zhì)，減低市價(jià)之目的，整頓入手辦法，莫如采 用自由貿(mào)易之政策。凡善辦鹽務(wù)者，對于政府及人民兩方面必須兼籌并顧，同 一重視。如果鹽斤運(yùn)銷愈多，則價(jià)愈廉，價(jià)愈廉，則銷數(shù)愈暢，而政府收入亦 必愈巨，此所謂互為因果者也。（注：丁恩：改革中國鹽務(wù)報(bào)告書，第 99節(jié)，載中國鹽政實(shí)錄第4冊，1933年。）在1917年6月的一份報(bào)告書 中，丁恩又再次強(qiáng)調(diào)全面的自由化、市場化： 鹽業(yè)的自由競爭是必須的，任 何試圖限制競爭

13、的行為，如保護(hù)引岸制度，都有損于政府和消費(fèi)者的利益。 在自由貿(mào)易的體制下稅鹽的數(shù)量將逐年增加，同時(shí)政府的財(cái)政收入也會隨 之增長。他認(rèn)為，所有其他的改革-增加稅源、集權(quán)征稅、稽征考核等都對 政府有利，而實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易則會給人民，給生產(chǎn)者和消費(fèi)者帶來好處。他說：所有被采納的改革措施都是非常重要，但只對政府有利，而運(yùn)輸和銷售的環(huán) 節(jié)仍舊是壟斷的，未被觸及的 o (注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-1920;Harvard University Press Cambrige,Massachusetts

14、 1970.pp.110-111.)就職之初，丁恩于 1913 年 6 月 24日上條陳給財(cái)政部，表示不贊成中國改革者們的官專賣辦法，主張采用他在 印度實(shí)行的西方資本主義的鹽稅制度，即一稅以后，任其所之，運(yùn)銷統(tǒng)由商人 辦理，自由貿(mào)易，不加任何限制。通過市場自由競爭機(jī)制，以促進(jìn)鹽價(jià)的平抑 和鹽質(zhì)的改良。1914年4月在致五國銀行團(tuán)代表函中仍然堅(jiān)持按中國之情 形，官收官運(yùn)官實(shí)之法，決不如運(yùn)行之鹽就場征稅法，或?yàn)樯倘吮憷鹨?，?坨征稅法為好也。(注：1914年4月30日丁會辦致五國銀行團(tuán)代表 函，錄自中國社會科學(xué)院歷史研究所所藏檔案：鹽務(wù)稽核所收發(fā)文件，翻譯 科；載中國近代鹽務(wù)史資料選輯(以下簡稱

15、資料選輯)第 1卷，南開 大學(xué)出版社1985年版，第201 Mo )從以上丁恩所論可見，丁恩取消專賣，實(shí)行鹽斤自由貿(mào)易的改革設(shè)想，與 前述張騫設(shè)場聚制而就場征稅的主張是一脈相承的，都是建立一種在活躍 的鹽業(yè)貿(mào)易基礎(chǔ)上的國家統(tǒng)一征稅制。在丁恩看來，在運(yùn)銷方面依賴市場力量 對于政府和人民都是有利的，二者均可從鹽價(jià)的降低和銷售量的擴(kuò)大中得到好 處。可以說，這是丁恩于1913-1918年主持改革中國鹽政的根本政策和綱領(lǐng)。在民國初期，主要有三部分人被丁恩的這一改革所激怒：官員，丁恩在鹽 務(wù)署的同事；引商，專商引岸制度的主體和中國改革者，他們左右了公眾輿論 的基調(diào)?？梢哉f，最初在理論上，商人、官員和改革者

16、在經(jīng)濟(jì)控制的必要性方 面達(dá)成共識并且都不相信市場力量的最優(yōu)效率。談鹽叢報(bào)是與鹽政雜志對立的一份擁護(hù)鹽商利益的雜志，它所登 載的一篇評論幾百年來在遠(yuǎn)離中心地區(qū)沒有發(fā)生一次鹽荒的事實(shí)時(shí)表達(dá)了這樣 一個觀點(diǎn)： 并非是人民的力量產(chǎn)生這個結(jié)果，而是官方運(yùn)輸，由官方監(jiān)督的 法定的商人制度的建立。是銷售地區(qū)的指定，邊界地區(qū)的保護(hù)，和時(shí)間及季節(jié) 的限制。政府已，設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)來管理貿(mào)易，商人恭敬從命遵守法令，這樣 我們的人民才享受實(shí)惠 o (注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-1920;.pp149-150.

17、)而對中國的鹽務(wù)專家來看，任其自由將導(dǎo)致不均衡和經(jīng)濟(jì)混亂。景學(xué)鈴在1914年14期鹽政雜志上發(fā)表社論,描述了如果引入自由貿(mào)易將會產(chǎn)生的混亂狀態(tài)：由于沒有指 定的運(yùn)輸商，并且運(yùn)銷之鹽沒有固定的配額，因此無可避免地將導(dǎo)致生產(chǎn)的數(shù) 量沒有限制，按計(jì)劃的分配成為不可能。如此，則必然出現(xiàn)一方鹽荒一方鹽卻 過剩，或者鹽價(jià)大幅度波動的情形。另一位名叫姚喻的廣東鹽務(wù)委員在1915年10月表達(dá)了相似的懷疑：在自由貿(mào)易體制下，很難確定責(zé)任方除非有一些 限制，否則一旦實(shí)施，事情將肯定會失去控制。（注： S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administra

18、tion,1900-1920;p.149.）這種情況就如丁恩所指出的民初中國鹽務(wù)大家一向主張專賣制度，咸以官收官運(yùn)官 銷為良策。（注：鹽務(wù)署按丁恩的意見撤銷正陽關(guān)、河南等榷運(yùn)局，載資料選輯第1卷，第199-100頁。）這里包括張騫、熊希齡、張弧、景學(xué) 鈴等人在內(nèi)，他們既是改革者，又是政府官員。因此丁恩必須兩面作戰(zhàn)，既要 反對商專賣制，又要反對官專賣制，處境相當(dāng)孤立和困難。當(dāng)1913年9月鹽務(wù)署成立以后，中國改革者們就躍躍欲試，準(zhǔn)備推行官專 賣法。景學(xué)鈴等曾召集鹽政專家于北京，討論鹽專賣法，開審查會至數(shù)十 次，鹽務(wù)署亦派委員列席。（注：景本白：增補(bǔ)鹽務(wù)革命史，載鹽迷 ?？?輯。）由景學(xué)鈴起草鹽

19、專賣法草案，得到鹽務(wù)署的同意。經(jīng)張 弧修訂后，打算提交國會通過后，即予公布。時(shí)任鹽務(wù)署顧問的景學(xué)鈴就此事 曾與丁恩討論過數(shù)次，丁恩說他剛來中國，對情況還不了解，等他到全國鹽區(qū) 調(diào)查后再定，草案遂被擱置下來。就場專賣意味著從生產(chǎn)到零售的完全壟斷，是景學(xué)鈴諸人改革計(jì)劃的最終 目標(biāo)，然而在當(dāng)前，他們所提倡的壟斷既是部分的，不包括貿(mào)易的全部，也是 非直接的，壟斷的一部分不是由官方直接經(jīng)營，這就是所謂的民制、官收、商運(yùn)、民實(shí)。關(guān)于此，前文中已有論及，這里有必要繼續(xù)討論一二。乍聽起 來，改革者們的這項(xiàng)建議像傳統(tǒng)的官督商銷”政策，但不盡其然，價(jià)格均等 化，銷售配額的確定，都隨 官收所轉(zhuǎn)移。同時(shí)，它避免了由直

20、接壟斷導(dǎo)致 的過度擴(kuò)張，當(dāng)時(shí)改革者們有一共識：由政府購買所有的鹽場并置于政府直接 控制之下，這是無法想象的；但為了獲取鹽利而又不得不適當(dāng)控制生產(chǎn)，例如 民制、官收，并不是不可想象的。（注：參見張騫改革全國鹽政計(jì)劃書， 載鹽政雜志1912年第1期。）說實(shí)在的，官收并不是一個新的術(shù)語。曾仰豐的中國鹽政史中用官收 來描述歷史上官督鹽務(wù)系統(tǒng)下的壟斷購買。但改革者賦予了它新的含義，既體 現(xiàn)了對傳統(tǒng)鹽法的沖擊，也體現(xiàn)了一種政府權(quán)力的延伸。按張騫、景學(xué)鈴等人 的想法，所有的鹽都必須賣給官方機(jī)構(gòu)，由官方機(jī)構(gòu)確定價(jià)格，在確定價(jià)格時(shí) 考量生產(chǎn)成本和適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)者資本回報(bào)。然后這些機(jī)構(gòu)以全國統(tǒng)一價(jià)格把鹽賣 給運(yùn)商。這

21、個統(tǒng)一價(jià)格是通過統(tǒng)一平均購買價(jià)加上一個統(tǒng)一的鹽稅來構(gòu)成的。 而且運(yùn)商賣給零售商的價(jià)格也由法律確定，因此消費(fèi)者最終支付的價(jià)格區(qū)別僅 在于運(yùn)輸成本而不在于不同的生產(chǎn)成本和不同的稅率。由此官收可以看作是一 種價(jià)格均等化的形式。另一面，官收對于重新組織生產(chǎn)模式也十分有用，在舊 體制下，鹽商介入雙重壟斷：他們不得不在指定的生產(chǎn)中心購買（這是 引 或票”的要求），并且不得不在指定的地區(qū)進(jìn)行銷售（這是 岸的規(guī) 定）。而在改革者的計(jì)劃中，商人仍然擁有他們的聯(lián)系市場（雖然這些聯(lián)系市 場在比以前更大的范圍內(nèi)安排，且為由商人組建的公司所擁有，而不是個人所 擁有），可以自由地從任何一個支付機(jī)構(gòu)手中購買鹽，來自不同地方

22、的鹽和也 許用不同方法生產(chǎn)的鹽將因而在一個單一的市場內(nèi)相互競爭，盡管這種競爭只 是質(zhì)量上的而不是價(jià)格上的競爭。然而，對這樣一種制度安排，如何以統(tǒng)一價(jià)格提供消費(fèi)者價(jià)格更便宜、質(zhì)量更好的鹽，張騫等人卻似乎缺少切實(shí)可行的辦 法，所謂用曬鹽替代煎鹽的設(shè)想（丁恩也很欣賞）也不是一種好的辦法，且非 一日可行?？傊?，鹽務(wù)改革計(jì)劃是集體的智慧成果，但多少帶有理想主義的性 質(zhì)，況且在鹽務(wù)管理系統(tǒng)尚未得到徹底整飭的情形下，官收能否取得實(shí)效本身 就是個大問題。因此丁恩的反對自在情理之中了。但筆者又以為，官收計(jì)劃中亦有許多符合當(dāng)時(shí)鹽務(wù)實(shí)情之處，不可籠統(tǒng)地 一概加以否定。比如借用傳統(tǒng)官收的酒瓶裝現(xiàn)代意義官收的新酒，可能

23、使改革 更易為社會所接受，從而降低改革成本；抓住食鹽產(chǎn)制運(yùn)銷中官收環(huán)節(jié)，而不 是全過程的官方控制，可以節(jié)約大量官營資本，使財(cái)政本已相當(dāng)困難的政府能 承受得了；對業(yè)已存在的專商不采取完全排斥的態(tài)度，而是通過組織商人公司 以繼續(xù)他們的業(yè)務(wù)，一方面能調(diào)動舊體制下商人的積極性，發(fā)揮他們實(shí)際的作 用，另一方面又能減輕改革的阻力，達(dá)到既定的目標(biāo)。事實(shí)上，丁恩后來的改 革，雖然依然堅(jiān)持以自由貿(mào)易為依歸，但在許多地方也根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情作了變 通，實(shí)有與就場專賣改革計(jì)劃殘途同歸之義。根據(jù)善后借款合同，曾撥出2000萬元?？?，作為整理鹽務(wù)之用。附件規(guī)定 以700萬元辦理官收官運(yùn)，因此在1913年秋，鹽務(wù)署以此為由屢次

24、提議動用專 款，增加已設(shè)立的官運(yùn)官銷各局的資金，或在專商引岸各區(qū)實(shí)行官運(yùn)官銷制 度。按照民初官制，產(chǎn)鹽區(qū)的鹽運(yùn)使和運(yùn)副，銷鹽區(qū)的榷運(yùn)局，均屬鹽務(wù)署領(lǐng) 導(dǎo)。管理場產(chǎn)和運(yùn)銷屬于鹽務(wù)署的職權(quán)范圍，與稽核所無關(guān)，亦即稽核總辦及會辦均僅為會計(jì)稽核及督察之官，與鹽務(wù)實(shí)際行政無關(guān)。（注：1913年8月18日丁恩關(guān)于鹽務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀之報(bào)告，載資料選輯第 1卷，第141 頁。）所以有人認(rèn)為洋會辦無權(quán)過問，一時(shí)推廣官運(yùn)的聲浪甚高，而隨聲附合 者也大有人在。丁恩對此發(fā)表意見，略云：由 1913年5月21日起政府所設(shè)官 運(yùn)官銷各局所得之財(cái)政結(jié)果，已切實(shí)證明，此項(xiàng)辦法與中國情形極不相宜。查 各處舊有之榷運(yùn)局，按諸實(shí)際多有無

25、須設(shè)立者，應(yīng)分別裁撤。民初曾在吉林、 黑龍江各設(shè)一榷運(yùn)局，辦理官專賣。到 1913年6月，奉天鹽運(yùn)使呈請將官專賣 制推廣到奉天省，得到財(cái)政總長周學(xué)熙批準(zhǔn)，并令稽核總所撥款。丁恩在 8月 的一份報(bào)告中就認(rèn)為這項(xiàng)計(jì)劃并非一項(xiàng)改革之明智措施 o （注：參見資 料選輯第1卷，第141-142頁。）他于是在9月份親赴奉天及長春、哈爾 濱、海參威等處調(diào)查，回來報(bào)告說張騫等認(rèn)為 中國鹽法最善的東三省，開 辦官專賣每年要開支經(jīng)費(fèi)245萬余元，而獲利估計(jì)每年不到50萬元。按東北奉 大的實(shí)際情況，其籌議官收、官運(yùn)、官實(shí)之計(jì)劃，大可置之勿論 , 欲使 鹽政發(fā)達(dá)，只有實(shí)行自由買賣之一策。（注：丁恩：改革中國鹽務(wù)報(bào)告

26、書，第84、85節(jié)。另參見資料選輯第1卷，第204-205頁。）由于丁恩 的意見有理有據(jù)，切合實(shí)際，新上任的財(cái)政總長熊希齡接受了他的意見，奉天 省推廣官專賣的計(jì)劃于是作罷。一年以后，吉、黑榷運(yùn)局的問題也得到暴露，原來這兩局的官運(yùn)資金全靠挪借，經(jīng)營極其腐敗，重要分支機(jī)構(gòu)都用來安插私 人親友，以致官運(yùn)向少余利，一年來并無款項(xiàng)上繳。丁恩說：自借款合同成立以來，已逾一載，該兩局除運(yùn)鹽納稅外，并無官運(yùn)余利歸入鹽款帳內(nèi)，即 1913年奉天鹽稅，亦得費(fèi)盡周折始經(jīng)報(bào)解。論資金則均仰挪借，言營業(yè)則極其 腐敗。各局長皆無相當(dāng)資格，而重要之分銷機(jī)構(gòu)又皆視為禁留，以之調(diào)劑親 友，因而官運(yùn)營業(yè)向少余利，即或有之，亦僅足

27、償還借款息金而已。（注：繆秋杰：近四十年代中國鹽政之變遷，第 242-243頁，載李涵、劉經(jīng)華 等：繆秋杰與民國鹽務(wù)附錄三，中國科學(xué)技術(shù)出版社1990年版。）經(jīng)查明以后，財(cái)政部決定于1915年初將吉、黑兩局合并，設(shè)總局于長春，另加派華洋 稽核員二人，并以洋稽核員兼榷運(yùn)局顧問。1913年底熊希齡和張弧在這個問題上的態(tài)度有所變化，二人經(jīng)研究決定， 對于借款合同條件應(yīng)作廣義的解釋，各處鹽稅皆應(yīng)歸入鹽款帳內(nèi)，經(jīng)與丁恩磋 商，雙方在意見比較一致的稅收問題上達(dá)成協(xié)議，由景學(xué)鈴起草鹽稅條例， （注：參見增補(bǔ)鹽務(wù)革命史；1913年12月24日公布之鹽稅條例，載 資料選輯第1卷，第313頁。）主要內(nèi)容為采取就場

28、直接征稅一次的政 策；統(tǒng)一鹽稅稅率；統(tǒng)一衡量，并于 1913年12月24日以大總統(tǒng)命令正式公 布。于是推廣官運(yùn)之說始息。1914年初在實(shí)行就場征稅一次政策時(shí)，議定采納 丁恩的意見，將各處榷運(yùn)局逐漸裁撤。3月16日首先裁撤了河南和正陽關(guān)兩個榷運(yùn)局。4月20日裁撤河?xùn)|督銷局，9月22日裁撤熱河官運(yùn)局，11月7日裁 撤口北官運(yùn)局，12月31日裁撤直隸永平7縣官運(yùn)局。（注：鹽務(wù)署按丁恩 的意見撤銷正陽關(guān)、河南等榷運(yùn)局，載資料選輯第 1卷，第199-200 頁；另參見丁恩改革中國鹽務(wù)報(bào)告書，第 94、110頁。）形勢正逐漸朝著 有利于丁恩的方向轉(zhuǎn)變。是什么因素促使中國改革者和大部分鹽務(wù)官僚逐漸改變對丁恩

29、的看法呢？ 簡要說，筆者認(rèn)為首先是丁恩采取了一種坦率并期望合作的態(tài)度，他在和景學(xué) 鈴的幾次會談中允諾在進(jìn)一步調(diào)查之前不在政策方面作最后的決定，在和一份 日本報(bào)紙的記者談話中，他說他沒有現(xiàn)存的方案并且對鹽務(wù)管理的復(fù)雜性表示 了適當(dāng)?shù)淖鹬?。（注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-1920;p.174.）其次，鹽商對改革越來越強(qiáng)烈的反對促進(jìn)了改革者與丁恩之間關(guān)系的緩和，尤其是在取消引權(quán)問題上的一致使他們站到 了同一立場。第三，是丁恩腳踏實(shí)地的工作作風(fēng)和他對于中國鹽務(wù)實(shí)情的敏銳 的洞察力和剖析，為改革者

30、們所折服。實(shí)際上到1914年丁恩和中國改革者之間發(fā)展為更加友好的關(guān)系，這為丁恩的改革提供了極為有利的條件。實(shí)行自由貿(mào)易，必須廢除政府壟斷，廢除購買、運(yùn)輸和整個銷售都由政府控制的官運(yùn)官銷或官運(yùn)商銷的體制。在這方面，改革取得了一些成就。福建是民國以來官專賣制最久的省份，并一度被認(rèn)為辦理得好，可以推行 全國的。福建自1912年以債票150余萬元將全省33商幫全部收歸公有，改為 官運(yùn)官銷，試行多年，因管理不善，不僅收入微薄，而且鹽價(jià)大漲，致使人民 怨聲載道，屢次發(fā)生搗毀鹽局的事件。如丁恩所言 從1913年5月21日至 1915年8月31日，該省鹽稅稅率名為每擔(dān) 0.55元。自1915年9月1日改征 每

31、擔(dān)1元后，但課稅迄未照運(yùn)鹽實(shí)數(shù)核收。查專賣辦法入款微薄之原因有 三：（1）官專賣不如就場征稅辦法為優(yōu)；（2）該省產(chǎn)鹽供過于求，以致辦理官專 實(shí)特別困難；（3）官專賣辦理不善。此種辦法又使鹽價(jià)大漲，以致人民怨聲載 道，因而邊遠(yuǎn)各局時(shí)被攻劫。（注：近四十年代中國鹽政之變遷，第 243頁。）1915年以后將售鹽局逐漸縮減，1917年3月丁恩親到福建沿海一帶 調(diào)查后，堅(jiān)決主張將該省大部分專賣辦法取消。政府詳細(xì)研究后，乃決定采用自由貿(mào)易制度，一洗從前引商專商之舊習(xí)”,（注：1918年3月9日財(cái)政 部呈大總統(tǒng)為擬改福建鹽務(wù)專賣制度試行商銷文，載資料選輯第1卷，第270-272頁。）自1918年起先開放閩侯

32、、閩清、永泰、長樂、平潭、福清、 羅源、連江、古田、屏南、南平、龍溪、沙縣、永安、將樂、順昌、邵武、建 寧、泰寧、光澤、崇安、建陽、浦城、建甌、浦溪、政和等 26縣，改行自由貿(mào) 易。以后陸續(xù)開放福鼎、福安、壽寧、寧德、霞浦，共計(jì) 31縣。（注：1918 年8月1日福建鹽運(yùn)使署布告第24號，載資料選輯第1卷，第272-273 頁。）1919年稽核總所又發(fā)函強(qiáng)調(diào) 閩省全省將來須一律采用自由貿(mào)易之制， 并由運(yùn)使于近數(shù)日內(nèi)照此出示曉諭，俾眾周知，嗣后商人可自由向灶 戶或其他商人購買鹽斤，不加限制，政府人員亦不得加以干預(yù)。（注：1919年1月22日總所致福建分所函，資料選輯第 1卷，第274 頁。）到1

33、920年福建全省基本取消專賣，成為自由貿(mào)易區(qū)。還有些省份實(shí)行包商制，就是指定區(qū)域，招商辦運(yùn)。商人在規(guī)定的期限內(nèi)，可有專運(yùn)權(quán)。廣東省在清末實(shí)行包商制，辛亥革命以后將省河區(qū)的中、西、北三柜開放，改行自由貿(mào)易。但 1912年11月廣東又在省河區(qū)14縣實(shí)行包 商制，經(jīng)丁恩報(bào)告后由財(cái)政部下令取消了 14縣的包商。廣東鹽運(yùn)使仍屢次請求 全省鹽稅由商人包辦，因此當(dāng)丁恩于 1914年初在廣東調(diào)查時(shí)，全省盛傳就要恢 復(fù)包商制或?qū)嵭泄賹Ｙu制了。丁恩于 4月18日向鹽務(wù)署詢問此事是否屬實(shí)，鹽 務(wù)署答復(fù)如果運(yùn)使提出此種要求必予批駁。1915年3月丁恩發(fā)現(xiàn)廣東鹽運(yùn)使采 取陽奉陰違的手段，在省河區(qū)仍變相實(shí)行包商制時(shí)，即向

34、鹽務(wù)署提出強(qiáng)烈抗 議，要求鹽務(wù)署將干涉自由貿(mào)易種種辦法一律取消，并于 3月31日擬具意見 書，詳論包商制之弊端。鹽務(wù)署終于在 6月20日下令運(yùn)使限文到五日內(nèi)取消舊 制。事后丁恩說：當(dāng)日兩廣運(yùn)使屢行設(shè)法欲行專賣制度并準(zhǔn)運(yùn)商多方勒索， 故本人不得不竭力打消之，并使其不得再行發(fā)生，實(shí)為廣東鹽務(wù)歷史中最重要 之一環(huán)節(jié)也。（注：曾仰豐：中國鹽政史，商務(wù)印書館 1936年版，第 40-41頁；另參見近四十年代中國鹽政之變遷，第 244頁。）由于丁恩對 專賣制的堅(jiān)決反對，1915年在兩廣的平南柜、雷州、瓊州及廣東沿海各地都改 為自由貿(mào)易區(qū)。云南原分為四個銷區(qū)。即黑井、白井、磨黑井三區(qū)及所屬群井產(chǎn)鹽一區(qū)。 運(yùn)

35、滇的川鹽分配到所屬群井產(chǎn)鹽區(qū)。該省鹽斤離井之后，并無專商壟斷。為防 止外鹽侵銷起見，鹽運(yùn)使曾設(shè)立官銷局三處：在滇越交界的開化，滇桂交界的 廣南，滇緬交界的騰越。并且，所有由黑井區(qū)運(yùn)赴昆明及由白井區(qū)運(yùn)赴下關(guān)的 鹽亦皆設(shè)局官運(yùn)，對于云南鹽務(wù)，丁恩在親赴各井調(diào)查后，于 1915年2月8日 及11日提出整頓意見書，建議：三大井區(qū)原定銷岸及川鹽引岸一律廢除。各 井之鹽完稅后，應(yīng)準(zhǔn)自由運(yùn)銷，任其所之，不加限制。黑井至云南府及白井至 下關(guān)之官運(yùn)應(yīng)立即停止，所有由運(yùn)使派駐各鹽井之員司只應(yīng)管理制鹽及緝私事 宜。（注：丁恩對整頓各地鹽務(wù)之意見，載資料選輯第 1卷，第 207頁；另參見中國鹽政史，第 39-40頁；

36、近四十年代中國鹽政之變 遷，第244頁。）此項(xiàng)提議經(jīng)過長時(shí)間討論，三大井區(qū)之銷岸及川鹽引岸皆 于1916年1月1日一律取消。越邊、緬邊、粵邊三處官銷局經(jīng)營失敗，改由包 商承辦；昆明及下關(guān)兩處官運(yùn)局直到 1916年底才商定撤銷。甘肅、寧夏、青海及陜西河?xùn)|銷岸為劃定行鹽區(qū)域，由55縣組成，清末實(shí)行招商包運(yùn)。自1913年至1916年，該區(qū)收稅事宜完全由鹽務(wù)署所設(shè)之榷運(yùn)局 辦理。從1915年11月1日起到1918年10月31日止，該榷運(yùn)局仍采用包商 制，將全部運(yùn)銷蒙、甘、藏鹽的權(quán)力包于隴東、隴西、陜西三公司承運(yùn)，年銷 總定額為28萬擔(dān)，上繳稅款總計(jì)56萬元。然三公司包納稅額皆有拖欠，于 1918年取消

37、，改為自由運(yùn)銷。（注：參見中國鹽政史，第 45頁。）晉北鹽區(qū)所屬71縣，過去均銷售蒙鹽、產(chǎn)鹽、潞鹽及本地產(chǎn)的土鹽，向?yàn)?自由區(qū)域。清末有的縣區(qū)辦理官運(yùn)商銷或官運(yùn)官銷，但效果不佳。1913年鹽務(wù)署在這里設(shè)立晉北榷運(yùn)局，負(fù)責(zé)征收鹽稅，并且將土鹽稅率自每擔(dān)數(shù)角加至1元。晉北榷運(yùn)局還實(shí)行官收、官運(yùn)、官銷制，推銷產(chǎn)鹽和蒙古吉蘭泰池鹽等， 同時(shí)還負(fù)責(zé)征收土鹽稅和辦理緝私事宜等。丁恩認(rèn)為榷運(yùn)局的管理辦法是錯誤 的，違背了自由貿(mào)易的原則，主張將晉北榷運(yùn)局撤銷，而準(zhǔn)許產(chǎn)鹽、蒙鹽自由 貿(mào)易，另設(shè)收稅局征收土鹽和蒙鹽之稅。但是直到1917年才逐漸在晉北實(shí)行自由運(yùn)銷。首先開放的有太原以東平定、遼縣、和順、榆次、榆社、

38、昔陽、陽 曲、壽陽、盂縣等9縣。這9縣開放的主要原因是該地區(qū)靠近鐵路，交通便 利，能夠暢銷產(chǎn)鹽。鑒于此種情況，稽核所決定以運(yùn)道方便與否作為今后考量 開放的標(biāo)準(zhǔn)。后又陸續(xù)開放了太谷、太原、文水、交城、平遙、介休、汾陽、 孝義等8縣。1921年晉北南部34縣又實(shí)行兼銷潞鹽，遂使晉北絕大部分地區(qū) 成為自由競銷之區(qū)。（注：1914年10月15日丁會辦致張總辦函，載資 料選輯第1卷，第225-227頁；1917年12月7日公布之晉北榷運(yùn)局開放 平定等九縣商運(yùn)產(chǎn)鹽辦法，載鹽政雜志1918年第23期；另參見中國鹽政史第34頁；丁長清主編：民國鹽務(wù)史稿人民出版社 1990年版，第 80-81頁；中華鹽業(yè)史第

39、454Mo ）丁恩廢除官專賣制度的努力并不是都有立竿見影的成效的，實(shí)際上，推行 自由貿(mào)易政策所遭遇的障礙很大。如辛亥革命時(shí)兩浙蘇五屬引商停止運(yùn)鹽，由 松江紳商組織公司承運(yùn)，又告失敗，故兩浙鹽運(yùn)使呈準(zhǔn)施行官運(yùn)官銷辦法。丁 恩獲悉后于1914年4月6日警告鹽務(wù)署長，說松江鹽斤如采用官運(yùn)專賣辦法， 與余姚、岱山兩場鹽斤競爭，必歸失敗。后經(jīng)丁恩努力，至1915年初才得到鹽務(wù)署的同意。但清理專賣事宜，費(fèi)時(shí)甚久，直到 1916年始完全結(jié)束官專賣制， 政府因此損失近6萬元。（注：參見近四十年代中國鹽政之變遷第 243 頁；另參見1915年3月丁會辦對于云南鹽務(wù)之意見，錄自鹽務(wù)總局所藏鹽 務(wù)署檔案：場產(chǎn)廳，破除銷岸區(qū)域卷，滇