公共危機管理概論完整版ppt整本書教學教程最全電子教案最新

1、第一章 緒論序言 2018年，習近平總書記在關于深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明中指出：“我國是災害多發(fā)頻發(fā)的國家，必須把防范化解重特大安全風險，加強應急管理和能力建設，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全擺到重要位置?！?019年，他在主持中央政治局第十九次集體學習時強調：“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。要發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化。”在新時代中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的全局中，應急管理或曰公

2、共危機管理占有非常重要的地位。目錄CONTENTS公共危機的界定 1公共危機的特征與分類 2相關概念辨析與公共危機的演變 3公共危機管理的階段與原則 4公共危機管理的實踐與研究 51.1 公共危機的界定看似平常最奇絕。在一個學科中,最基本的概念往往也最復雜。“概念引導我們進行探索?！弊鳛槲C管理問題研究的邏輯起點,我們必須對“危機”的概念進行探索。01PART ONE1.1.1 何謂危機01“危機”一詞最早出現(xiàn)于希臘語中，最初主要被應用于醫(yī)學領域,其含義是病情變化的轉折點。在國外,20世紀5060年代,災害研究蓬勃發(fā)展,極大地提升了人們對于危機現(xiàn)象的認識。自20世紀七八十年代起,真正意義上的危

3、機學才得以發(fā)展,主要有以下見解：(1)危機是重要的系統(tǒng)性威脅。(2)危機具有極強的意外性,是不可預測、不可規(guī)劃、前所未有的,甚至是不可管理的。(3)危機具有獨特的時間壓力。(4)危機具有極強的不確定性,人們不會具備確切的專業(yè)知識,也缺乏決策的路線圖。(5)危機呼喚決策,人們沒有時間延宕,不能等待研究結果或共識形成,必須在摸索中快速決策。(6)危機具有斷裂性,突發(fā)斷層線出現(xiàn),情況會走向極端。(7)危機讓我們不知所措,固守舊有的模式是致命的。荷蘭著名學者羅森塔爾認為,危機是指“一個系統(tǒng)的基本結構或基本價值和規(guī)范所受到的嚴重威脅”,“由于受到時間壓力和處于高度不確定狀態(tài),這種威脅要求人們做出關鍵性的

4、決策”。危機轉化為機遇并不是自然而然或隨機的過程,這主要取決于危機管理 者是否具有高超的決策水平、社會是否表現(xiàn)出強大的應對能力。 危機不一定導致轉機在英文中,“危機”的形容詞形式是 “critical”,意思是“緊要的、關鍵性的或危急的”。由此,我們可以判斷,危機是事物發(fā)生過程中的一個“分水嶺”由于情勢危急,它需要人們做出關鍵性的決斷。 危機意味著更多威脅危機的發(fā)生、演進有一個過程。它們難以預測,以出人意 料的方式快速演進,并有可能造成嚴重的破壞。 危機是“過程”,而非“事件” 1.1.2 關于危機的三個判斷021.1.3 何謂公共危機03“所謂的公共危機,是指那些突然發(fā)生的、攸關公共利益的、

5、對于組織的生存與發(fā)展具有重大影響的、亟須管理者快速應對的事件?！蔽覈鴮W者之所以使用“公共危機”的概念,主要是從研究上強調其與國際危機、企業(yè)危機的區(qū)別,即突出公共性。公共危機不同于國際危機,其關注的焦點是一國內(nèi)部發(fā)生的危及社會公眾生命、健康與財產(chǎn)安全的危機,而不是國家間關系的危機。同時,公共危機也不同于企業(yè)危機,二者關注的側重點有所不同。在經(jīng)濟全球化時代,國際危機、公共危機與企業(yè)危機之間的界限與區(qū)分是相對的。一國內(nèi)部的公共危機有可能演化為國際危機,國際危機也可能會引致一國內(nèi)部的危機。大型的危機都是國際化的危機。國際媒體在危機全球化過程中發(fā)揮著越來越大的主導作用。1.2 公共危機的特征與分類危機與

6、常態(tài)的區(qū)別在于,危機所體現(xiàn)出的威脅、不確定性與時間約束的急劇疊加,已經(jīng)超越了常規(guī)控制能力。盡管沒有完全相同的兩次危機,但我們還是要研究公共危機的基本特征,以把握其中的規(guī)律。 02PART TWO公共危機挑戰(zhàn)著正常的社會運行秩序,對公共利益、公共安全構成威脅,是一種非均衡狀態(tài)。 公共威脅性危機發(fā)生后,危機管理人員必須在巨大的時間和心理壓力之下,迅速調動可以掌控 的一切人力、物力和財力,進行有效應對,控制事態(tài)發(fā)展,消除不利的后果與影響。 緊急性公共危機考驗著政府駕馭復雜局勢的能力,關系著社會的穩(wěn)定、政權的興衰。 政治化在危機狀態(tài)下,決策者獲取所需信息的能力受到很大的限制。 不確定性危機跨界性的含義

7、是指其具有的擴散性超越各種邊界 。未來社會的危機多為跨界危機 跨界性危機包含著人們主觀評判的因素,而媒體左右著公眾的情感。故而,危機與媒體之間的關系非常密切。 媒體化1.2.1 公 共 危 機 的 特 征 010102030405按“性質”劃分一般性與沖突性危機按“可控性”劃分結構良好型與結構不良型按“演進”劃分速燃型、導瀉型、慢燃型與長投影型危機按“可預測性”與“影響可能性”劃分突發(fā)式、潛行式、慢性危機按“演進”劃分常規(guī)型、不可預料型、難以駕馭型、基本型危機1.2.2 公 共 危 機 的 類 型 021.3 相關概念辨析與公共危機的演變03PART Three在學術界,究竟使用哪一種術語,這

8、與學者的學術背景及使用偏好存在一定的關系。在我國,許多學者與實踐部門使用“突發(fā)事件”這一術語,不少人錯誤地將其翻譯成emergency,認為它對應著國外的“緊急事件”。厘清這些概念,有助于我們弄清楚危機生成、演進的機理。 1.3.1 公共危機的源頭風險（1）01風險的公式：風險是致災因子與脆弱性共同作用的結果：風險=致災因子脆弱性風險是事件發(fā)生的可能性與影響程度共同作用的結果：風險=可能性嚴重性致災因子的定義：致災因子是指一種危險的現(xiàn)象、物質、人的活動或局面,它們可能造成人員傷亡或對健康產(chǎn)生影響,造成財產(chǎn)損失、生計或服務設施的喪失、社會和經(jīng)濟的混亂、環(huán)境的破壞。致災因子的分類：自然致災因子。它

9、們存在于自然環(huán)境之中,并對人類構成威脅,包括洪水、地震、颶風、海嘯、龍卷風、山火、滑坡、干旱、雷暴、雪崩等。技術致災因子。它們主要產(chǎn)生于技術背景或工業(yè)背景之下,如事故、危險程序、基礎設施崩潰或人類的某些活動,如核輻射、工業(yè)污染、有害物質泄漏、工廠爆炸、交通事故等。生物致災因子。它們主要起源于有機體或通過生物媒介傳遞,包括暴露于微病原體、毒素和生物活性的物質。人為致災因子。它們主要導源于人的故意行為,包括恐怖襲擊、破壞、動亂等。1.3.1 公共危機的源頭風險（2）02脆弱性的定義脆弱性,主要是指人或事物相對于致災因子的易損性。脆弱性包括物理脆弱性、社會脆弱性、經(jīng)濟脆弱性和環(huán)境脆弱性。具體而言：物

10、理脆弱性主要衡量在既有物理空間環(huán)境中人與物相對于致災因子的易損性；社會脆弱性指由個人、社會、政治、文化等因素所決定的相對于某一致災因子的易損性；經(jīng)濟脆弱性指一個國家、城市、社區(qū)的財政狀況所決定的其相對于致災因子的易損性；環(huán)境脆弱性指由一個地區(qū)環(huán)境狀況所決定的該地區(qū)相對于致災因子的易損性。致災因子是影響社會的外部因素,而脆弱性則是社會相對于特定致災因子的易損性。相比較而言,脆弱性是內(nèi)部因素,將致災因子轉變?yōu)楣参C或災害。也就是說,脆弱性決定了致災因子對社會的影響,風險取決于致災因子與脆弱性的共同作用。1.3.1 公共危機的源頭風險（3）03脆弱性的分類物理脆弱性主要衡量在既有物理空間環(huán)境中人與

11、物相對于致災因子的易損性；社會脆弱性指由個人、社會、政治、文化等因素所決定的相對于某一致災因子的易損性；經(jīng)濟脆弱性指一個國家、城市、社區(qū)的財政狀況所決定的其相對于致災因子的易損性；環(huán)境脆弱性指由一個地區(qū)環(huán)境狀況所決定的該地區(qū)相對于致災因子的易損性。致災因子是影響社會的外部因素,而脆弱性則是社會相對于特定致災因子的易損性。脆弱性決定了致災因子對社會的影響,風險取決于致災因子與脆弱性的共同作用。致災因子與脆弱性作用的形式致災因子與脆弱性作用的形式很復雜。上述四類致災因子中任何一類都可能與四類脆弱性中的任何一類發(fā)生關系,共同產(chǎn)生風險。通常,一種致災因子發(fā)生作用、產(chǎn)生負面影響后,社會系統(tǒng)會更加脆弱。此

12、時,其他致災因子再發(fā)生作用,就會產(chǎn)生復合型風險。主要包括:鐵路、公路、民航、水運等交通運輸事故,工礦商貿(mào)等企業(yè)的安全生產(chǎn)事故,城市水、電、氣、熱等公共設施、設備事故,核與輻射事故,環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件等。事故災難主要包括:恐怖襲擊事件、經(jīng)濟安全事件、民族宗教事件、涉外突發(fā)事件、重大刑事案件、群體性事件等。社會安全事件主要包括:干旱、洪澇、臺風、冰雹、沙塵暴等氣象災害,地震、山體滑坡、泥石流等地震地質災害,風暴潮、海嘯、赤潮等海洋災害,森林草原火災,農(nóng)作物病蟲害等生物災害,共五小類。自然災害主要包括:傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食物與職業(yè)中毒,動物疫情及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件

13、。公共衛(wèi)生事件041.3.2公共危機的觸發(fā)媒介突發(fā)事件（1）在我國,突發(fā)事件按照發(fā)生原因、機理、過程、性質和危害對象不同而被分為四大類:自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。這與構成風險必要條件的四類致災因子是大體吻合的,具體如下:051.3.2公共危機的觸發(fā)媒介突發(fā)事件（2）突發(fā)事件與國外所說的“緊急事件”不是同一概念。有時,一場危機中可能會包括多起突發(fā)事件。它們使危機情勢跌宕起伏、錯綜復雜。我們往往以典型的突發(fā)事件,特別是原初的突發(fā)事件來指稱復雜的危機。如果常規(guī)突發(fā)事件管理不當,也有可能會使事件升級為危機事件,進而引發(fā)公共危機。危機事件不是復雜的緊急事件,因為復雜的緊急事件也屬于

14、常規(guī)問題。二者區(qū)別的關鍵在于是否具有常規(guī)性。我國的突發(fā)事件可以包括兩種類型常規(guī)突發(fā)事件和危機型突發(fā)事件。按照我國的界定,突發(fā)事件既包括事件公共衛(wèi)生事件和社會安全事件,也包括危機的負面結果自然災害、事故災難。1.3.3 公共危機管理的負面結果災害06“災害”與“危機”在口語中是可互相替換的術語,然而在國外學術界,二者之間的關系引發(fā)了激烈的辯論。面對公共危機,高超的管理者可以采取有效的手段妥善處置,消除威脅,化危機為轉機。但是,如果危機管理不當,就會引發(fā)災害。所謂災害(disaster),就是對社區(qū)生活的嚴重擾動,它對人們的生命與財產(chǎn)安全構成威脅或造成損失,超越地方應對能力,必須動員、組織額外的外

15、部資源來應對。巨災(catastrophe)一詞則指非常嚴重的災害,通常為前所未有的災害,往往會造成巨大的人員傷亡、財產(chǎn)損失、社會系統(tǒng)運行的長時間中斷?！盀暮Α币辉~包含著人們對危機結果的評判,即危機管理失當變?yōu)闉暮?。災害是危機,但危機未必是災害。而“巨災”則是造成空前損失的危機,導致巨大的人員傷亡、財產(chǎn)損失,社會系統(tǒng)的重要功能也因此而出現(xiàn)停頓。1.3.4 公共危機演進的過程07共危機不僅包括一致性危機,也包括沖突性危機。自然災害型事件、安全事故事件及公共衛(wèi)生事件所引發(fā)的公共危機多為一致性危機,而社會安全事件所引發(fā)的公共危機則多為沖突性危機。二者生成、演進的機理是不同的。從學理上看,我們可以對以

16、下過程進行區(qū)分:緊急事件升級為危機事件、危機事件誘發(fā)公共危機、公共危機引發(fā)災害。但是,實際上,這個過程可能非常短暫,甚至難以為人們所察覺。突發(fā)事件、危機及災害等術語通常是被人們不加區(qū)分地混用的。就前三類危機而言,其演進過程為:致災因子與脆弱性風險突發(fā)事件一致性危機災害,管理活動對應為:風險管理突發(fā)事件控制管理危機響應管理災害管理。社會安全危機的演進是非線性的,有著特殊的規(guī)律。在實踐中,我國對社會安全事件的管理主要由政法部門專門負責。對于社會安全危機而言,其演進過程為:社會矛盾與糾紛涉穩(wěn)風險社會沖突社會安全危機社會安全災難。與此相應,社會安全危機的管理活動包括:風險管理沖突管理危機響應管理災難管

17、理。1.4 公共危機管理的階段與原則04PART Four1.4.1 危機管理的階段及其挑戰(zhàn)(1)01公共危機管理就是為了預防與應對各種公共危機,以政府為主導,將政府、企業(yè)和第三部門的力量有效組合起來而進行的減緩、準備、響應與恢復活動。也就是說,危機管理包括四個階段,即減緩(mitigation)、準備(preparedness)、響應(response)、恢復(recovery),分別代表危機管理中的四個階段、四種活動(見表15)。1.4.1 危機管理的階段及其挑戰(zhàn)(2)01在國外,有的學者認為危機管理應分為三個階段。阿金伯恩認為,這三個階段是:(1)準備,組織或社會如何為應對未知情況而進行

18、準備?危機管理者如何獲得資源與支持?(2)應對危機,危機管理者如何在不確定性、時間壓力及極端威脅的情形下做出正確的決策,并確?？焖佟⒂行У貙嵤Q策?(3)恢復正常,危機管理者如何使受到影響的系統(tǒng)復原?如何進行學習,并將教訓應用到實踐中以避免同類危機再度發(fā)生?米特羅夫等人認為,危機管理的三個階段是:事前(before)、事中(during)和事后(after)。上述觀點強調 了危機的極端不確定性和難以防范性。但是,在其對準備或事先內(nèi)容的描述中,也包括了減緩的含義。畢竟,許多危機不可預測。但是,如果我們能夠通過減緩措施以降低社會脆弱性,則危機發(fā)生的可能性有可能會被降低。所以,我們堅持“四分法”,因

19、為它涵蓋了風險管理、臨界管理、危機響應管理和后果管理。1.4.1 危機管理的階段及其挑戰(zhàn)(3)03預防與減緩危機是政府的職責。但是,政府很難對危機進行防范,因為危機給政治提出了不可能應對的挑戰(zhàn)。危機情境是模糊不清的,也是動蕩多變的。公共資源的供需之間存在著巨大的缺口。人們沒有時間進行思考、開展咨詢、獲得決策支持。危機決策需要進行艱難的價值衡量,承受重要的政治風險。有效的響應需要機構間以及政府間的協(xié)調。每個決策都需要多個組織的合作。但是,這對于官僚組織而言存在問題。有效的危機響應是一個自然演進的過程,而不能以單一的危機中心為出發(fā)點,漸進式的線性管理妨礙重要決策在現(xiàn)場的執(zhí)行。許多危機都是長投影型的

20、。當危機處理結束后,管理者回復到常態(tài)管理工作之中,但仍必須以問責及學習為核心,處理后危機事務。1.4.2 公共危機管理的原則04危機難以管理,但并不意味著不可管理。危機管理者應該遵循以下原則:預防性原則。危機管理者要遵循風險管理的理念,進行致災因子識別、風險分析和影響分析,體現(xiàn)以預防為主的原則。動態(tài)性原則。危機管理者要動態(tài)地審視危機發(fā)展的進程與趨勢,時刻著眼未來的危機,有效采取預防、準備措施。系統(tǒng)性原則。危機管理者要站在系統(tǒng)的高度認識公共危機,要統(tǒng)籌考慮所有的致災因子、所有的危機管理階段、所有的利益相關者以及與危機相關的所有影響。協(xié)調性原則。危機管理者要在一個共同目標下將所有的利益相關者組織起

21、來,在人與組織之間建立廣泛而真誠的聯(lián)系,鼓勵彼此之間的信任,弘揚團隊氛圍,建立共識,促進溝通。靈活性原則。危機管理者要用創(chuàng)造性或創(chuàng)新性的方法迎接災害的挑戰(zhàn)。專業(yè)性原則。危機管理者要重視以科學知識為基礎的方法,包括教育、培訓、演練、道德操守、公共服務精神以及持續(xù)性改進。1.5 公共危機管理的實踐與研究05PART Five理論是實踐的總結與提升，同時理論又對實踐產(chǎn)生重要的指導與牽引作用。危機管理理論與實踐之間的關系也是如此。公共危機管理是一門注重實操的學問，離開理論的指導，其解決問題必然是行而不遠的。1.5.1 公共危機管理實踐：從災害管理到公共危機管理:以日本為例01在日本,“天災”與“地災”

22、頻繁發(fā)生,其公共危機管理起源于災害管理。日本的危機管理也經(jīng)歷了一個以應對單項自然災害為主到綜合性地構建國家危機管理體制的過程。災害給日本帶來了巨大的損失,但也推動了日本防災體制的不斷進步：日本危機管理的綜合性還體現(xiàn)出平戰(zhàn)結合、軍民結合的特征。1.5.1 公共危機管理實踐：從民防到公共危機管理:以英國為例02英國的應急管理起源于民防。為了防范蘇聯(lián)的核打擊,1948年英國政府出臺了民防法。冷戰(zhàn)結束后,外敵入侵的威脅消失,但各種災害頻繁發(fā)生。這迫使英國政府對危機管理制度進行反思,但并沒有進行根本性的變革。2001年7月,內(nèi)閣辦公室設立國民緊急事務秘書處(Civil Contingencies Sec

23、retariat, CCS),主要履行公共危機管理的職能。2004年,英國頒布了國民緊急事務法(Civil Contingencies Act,CCA)。這部法律為公民防護構建了一個框架。進入21世紀后,全球氣候變化影響下頻繁發(fā)生的自然災害、恐怖主義襲擊、毒品泛濫、新技術、社會問題等都對英國構建可持續(xù)性社會提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。因而,為了確保公共安全,英國對公民防護與應急響應管理體系進行了重大的改革,變革的核心是及時、有效地對公共危機進行響應。1.5.1 公共危機管理實踐：中國公共危機管理起源的獨特性03中國與世界絕大多數(shù)國家不一樣，公共危機管理并非脫胎于民防。1950年，面對美國、國民黨空軍對東

24、南沿海的襲擾，我國政府發(fā)布了關于建立人民防空工作的決定，新中國防空事業(yè)從此起航。1953年1月，中央人民防空委員會成立，確立了“長期準備，重點建設”的方針。1972年，我國面對日益嚴峻的外部環(huán)境，提出“深挖洞，廣積糧，不稱霸”的政策。1984年，人民防空條例頒布。1992年，我國加入國際民防組織。1996年，我國頒布中華人民共和國人民防空法。2016年5月13日，第七次全國人防會議上，習近平總書記提出人防要有效履行戰(zhàn)時防空、平時服務、應急支援的職能使命。我國的公共危機管理主要以災害管理為前身。公共危機管理雖然與民防存在交集，但并非來源于民防。這是我國與世界其他國家公共危機管理淵源上的迥然不同之

25、處。1.5.2 公共危機管理研究（1）04從傳統(tǒng)上看,國外危機研究的學者主要來自兩個領域:災害研究和國際沖突研究。近年來,特別是“911”事件發(fā)生后,危機研究進入了一個全新的階段。越來越多的學者從不同的角度研究危機管理,包括災害社會學、國際沖突學、商業(yè)管理、心理學、公共管理、組織理論、法學、風險分析、經(jīng)濟學等。公共危機成為公共管理的重要分支領域,其發(fā)展經(jīng)歷了一個較長的過程?，F(xiàn)代意義上的危機概念最早在工商企業(yè)中得到應用。20世紀60年代,國際政治學領域引入“危機”的概念。隨著人類進入后工業(yè)社會,許多國家內(nèi)部不安全因素增多,危機四伏。冷戰(zhàn)結束后,非傳統(tǒng)安全問題日益受到人們的重視。進入21世紀以來,

26、危害嚴重、影響巨大的公共危機不斷發(fā)生,日益表現(xiàn)出強大的系統(tǒng)性、極端性。公共危機管理成為許多國家政府的一項重要職能。相應地,公共危機也成為公共管理學者逐漸關注的熱門話題。從20世紀80年代開始,美國公共管理學者開始關注危機管理問題。但是,在20世紀90年代中期之前,危機管理雖有長足的進步,卻并未受到應有的重視。人們依然認為,危機不過是偶然發(fā)生的擾動性事件,一切終將歸于常態(tài)。1.5.2 公共危機管理研究（2）05今天,現(xiàn)代社會中,新的威脅不斷出現(xiàn)。與此同時,現(xiàn)代社會系統(tǒng)自身的脆弱性不斷增強。國外學者認為,人類需要應對的危機是超越地理與功能界限的危機,即跨界危機。對于一個學科的發(fā)展來說,理論是至關重

27、要的。多年來,國外學者一直在著力構建危機或應急管理理論。麥肯泰爾（David A Mc Entire）認為,應急管理的學習與政策必須依賴于理論的發(fā)展,“如果學習要持續(xù)、政策要被準確認知與執(zhí)行,所有對災害感興趣的學者都應該期盼著應急管理理論(廣義地被定義為一個重要的知識體)。以危機成因理論為例,關于公共危機發(fā)生的原因,國外的學者進行了多年的探索。一個知識體的構建由一系列理論元素組成,如定義與概念、原則、分類、模型、因果關系等。就目前國內(nèi)外危機管理研究的實際來看,這依然任重而道遠。1.5.3 公共危機管理的模式06米特羅夫與皮爾遜（Mitroff & Perason）在其1993年出版的危機管理一

28、書中，將危機發(fā)生的原因歸結為技術、組織、人員、文化等層面。據(jù)此，中國臺灣學者詹中原等在其政府危機管理中，從技術層面、組織層面、人員層面和文化層面，對公共危機的一般理論與模式進行了較為系統(tǒng)、全面的梳理，總結出四大模型或模式。第一，技術層面的機械型。第二，組織層面的災害管理系統(tǒng)模式。第三，人員層面的無政府式模型與探究式模型。第四，文化層面的災害管理價值規(guī)范。在21世紀的今天，人類所面對的危機情境是異常復雜的，愈發(fā)需要我們具有超前的前瞻能力、超強的適應能力和靈活的應變能力。公共危機管理只有進行時，沒有完成時；只有更好，沒有最好。從這個意義上講，危機管理永遠在路上！本章小節(jié)本章較為系統(tǒng)地介紹了公共危機

29、管理的一系列基本概念,闡明了公共危機的概念和公共危機的六個特征,區(qū)分了與公共危機相關的一些概念,介紹了公共危機的演變過程,分析了公共危機管理的減緩、準備、響應與恢復四個階段和六大原則。通過本章學習,希望讀者能夠宏觀地了解公共危機管理的知識體系,并深入理解公共危機管理的基礎概念。讀者需要重點掌握公共危機管理的概念、特征和階段模型。1.從公共危機管理視角出發(fā),公共危機的含義是什么?2.公共危機、國際危機、企業(yè)危機的區(qū)別是什么?3.公共危機有哪些特征?4.風險、緊急事件的含義是什么?它們和公共危機的關系是什么?5.公共危機管理有哪些階段?每個階段的含義是什么?6.公共危機管理有哪些原則?對公共危機管

30、理者的管理有什么借鑒意義?復習思考題感謝觀看THANKS FOR YOUR ATTENTION第二章 公共危機風險管理與減緩序言 2019年1月21日，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，強調：“面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕黑天鵝事件，也要防范灰犀牛事件；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)。目錄CONTENTS風險社會的風險管理1風險減緩2公共安全教育3新型風險

31、的共同治理42.1 風險社會的風險管理01PART Two2.1.1 風險社會理論01盧曼認為:“風險就是現(xiàn)代社會系統(tǒng)的固有特征”。貝克以“風險社會”來界定當今社會的主要特征。他認為,傳統(tǒng)的資本主義社會已經(jīng)向著“晚期現(xiàn)代主義”“后現(xiàn)代主義”“后傳統(tǒng)社會”轉變,社會要發(fā)展就必須變得更加具有反身性。與以往的風險不同,在風險社會中,風險具有以下不同尋常的特點:第一,風險的延展性與全球性。第二,風險的不可感知性。第三,風險的人為性。第四,風險的平等性。英國著名的社會學家安東尼吉登斯發(fā)展了風險社會理論。與貝克一樣,他將風險看作后現(xiàn)代或后傳統(tǒng)社會發(fā)展的中心。2.1.2 風險感知理論02風險既是一種客觀現(xiàn)實

32、,也是一種社會建構。因此,對于“風險”的界定,人們眾說紛紜。但各種風險的概念有著一個共性,即“風險”術語經(jīng)常與可能性聯(lián)系在一起。在國際風險研究中,風險感知(risk perception)是一種重要的理論。所謂風險感知,就是指“人們對風險的觀點”,即“人們對正在或可能影響他們(或者他們的設施、他們的環(huán)境)的危險的判斷和評估”。根據(jù)雷恩與羅爾曼的觀點,風險感知具有以下特點:首先,風險感知受媒體的影響；其次,社會因素影響風險感知。但是,風險感知中的直覺常常是不可靠的,容易誘發(fā)直覺偏見。1988年6月,美國克拉克大學決策研究所的卡斯帕森等人提出了“風險社會放大理論”:與危險相關的事件總是與各種心理、

33、社會、制度和文化的過程互動,從而強化或弱化個人或社會對風險的感知,并塑造人的風險行為?？ㄋ古辽J為,信息通過社會及個體“放大站”進行加工。風險有著雙重維度,即客觀真實性與主觀建構性。2.1.3 風險放大理論031988年，卡斯帕森等人提出了“風險社會放大”理論。所謂放大，既包括加強，也包括減弱。風險的社會放大發(fā)生在兩個階段，即“風險信息傳遞”和“社會機制的響應”。風險社會放大理論試圖解決風險管理的難題，即“一方面需要風險分析來設計公共政策。另一方面，目前的風險概念不足以預測和解釋公眾對風險的反應類型”。風險的社會放大是一種社會體驗，是信息過程、制度結構、社會團體行為和個體反應共同塑造風險的過程

34、。信息系統(tǒng)中存在著許多社會放大站，通過媒體、書信、電話、直接對話等渠道，傳遞信息。通常，可能經(jīng)歷社會放大過程的風險信息包括以下三類：第一，大批量的信息；第二，被認為可靠的事實性信息或存在爭議的信息；第三，富有戲劇化效應的信息。風險社會放大的響應機制被啟動的途徑包括以下四個：啟發(fā)與價值；社會團體關系；信號值；污名化。2.1.4 風險管理04風險管理是一個過程,其目的是應對可能對社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全造成影響的風險。同時,風險管理也是一個系統(tǒng)的方法,包括確立風險背景、識別風險、評估風險三個步驟。 確立風險背景：確定必須管理的風險及其基本參數(shù)；明確工作任務；建立風險管理的基本框架及風險評估的

35、標準。 識別風險：可能發(fā)生什么、何時將會發(fā)生、 發(fā)生在哪里、為什么會發(fā)生。 評估風險：風險評估指“以詳細的、通常是量化的術語來定義某一危險的成分及其含義的一種 科學過程”,“在技術風險評價中,這就意味著要確定哪些東西處于危險之中,計算那些希望的或不希望的后果的概率,并將這兩種成分加總,通常是用概率乘以后果的規(guī)?！?。 在風險研究中,經(jīng)濟學家以理性經(jīng)濟人的假設為前提,用嚴格的理性分析來對風險問題進行探討。除了經(jīng)濟學,心理學和社會學也對風險研究有所貢獻。2.2 風險減緩公共危機管理應重視風險減緩,降低危機發(fā)生的可能性。減緩是一項長期的投入,但收益較高。人們采取特定的減緩措施,可以有效地預防危機,避免

36、社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)遭受重大損失。02PART TWO2.2.1 減緩的定義01在漢語中,預防的意思為“預先防備”。而防備,有防止與準備的意思。防止,指減緩,即采取有效的控制行動,避免危機的發(fā)生或減輕危機的影響。美國聯(lián)邦應急事務管理署(FEMA)認為,減緩是“旨在減輕重大災害或緊急事件影響的活動或最大限度地減輕未來災害的負面影響的活動”。加拿大的國家災害減緩戰(zhàn)略提出,減緩為應急管理奠定了重要的基礎。減緩是指減少影響人類生命、財產(chǎn)的自然或人為風險,其目的主要是減少危機發(fā)生的可能性或限制危機的影響。減緩措施可分為兩種:結構性減緩與非結構性減緩。危機的風險是由致災因子與脆弱性兩個因素共同決定的

37、。如果風險大于社會承受能力,則危機發(fā)生。由此,我們可以看出,減緩要想降低風險,其途徑有兩個:削減致災因子或降低脆弱性。世界各國經(jīng)常采用的主要減緩措施包括:第一,開展公共安全教育,減少危機所造成的生命、財產(chǎn)損失;第二,執(zhí)行與公共安全相關的法律、法規(guī),降低脆弱性;第三,進行建筑物的結構性改造,減少生命、財產(chǎn)損失和環(huán)境影響。我國也根據(jù)自己的實際情況出臺了一系列自然災害減緩措施。2.2.2 減緩的意義與障礙02在公共危機管理中,減緩起著非常重要的作用。具體而言,減緩的意義包括以下幾個方面:首先,減緩可以降低危機的發(fā)生概率。其次,減緩可以降低危機的影響與損失。最后,減緩可促進人類的可持續(xù)發(fā)展。盡管減緩具

38、有毋庸置疑的意義,但減緩措施的實施卻阻力重重：從危機本身而言,它具有很強的不確定性。減緩的收益是隱性的。人們天生具有厭惡、回避風險的特性,對可能陷入的困境或危局視而不見、聽而不聞,使得一些本來可以預防的風險逐漸演變?yōu)槲C。一個復雜系統(tǒng)中,多個紕漏和失誤耦合在一起,會引發(fā)大型的公共危機。在公共危機管理中,許多國家都存在著“重救輕防”的傾向。2.2.3 減緩的工具03從美國的經(jīng)驗來看,減緩的主要步驟包括三個:識別致災因子；分析災害發(fā)生的風險以及人、財產(chǎn)和環(huán)境的脆弱性；制定、維持、發(fā)展減緩戰(zhàn)略。減緩一般要借助以下工具進行:第一,危險源識別與繪圖第二,設計、建筑法規(guī)與標準第三,土地使用規(guī)劃第四,經(jīng)濟刺

39、激第五,保險第六,結構控制2.2.4 減緩的措施04由于風險是由致災因子和脆弱性共同決定的,我們一方面要實施減緩工程,降低社會系統(tǒng)的脆弱性;另一方面要著眼未來可能發(fā)生的危機,提高全社會的彈性。實施減緩戰(zhàn)略降低社會脆弱性提高社會彈性人們在危機預防的過程中,必須著眼于未來防災減災的需要,增強社會的彈性。主要途徑是:增強社會對未來災害的控制力和承受力,降低社會的脆弱性。具體而言,措施包括:第一,實現(xiàn)人與自然、人與社會、人與人之間的關系和諧,減少引發(fā)危機的致災因子。第二,在人類經(jīng)濟社會發(fā)展中,推行與自然合作而非征服自然的理念。第三,對于不能規(guī)避、不得不建在災害易發(fā)區(qū)的建筑或基礎設施,要實行更加嚴格的設

40、計與建筑安全標準,嚴把建筑施工的質量關,增強其抗毀損的能力,并采取嚴密的防護性措施。第四,增強應急響應能力,完善應急救援體系,在危機發(fā)生后有效應對,盡可能減輕災害的影響。第五,建立良好的應急保障體系,確保災后恢復重建的人力、物力、財力等資源充裕。2.3 公共安全教育公共危機管理應重視風險減緩,降低危機發(fā)生的可能性。減緩是一項長期的投入,但收益較高。人們采取特定的減緩措施,可以有效地預防危機,避免社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)遭受重大損失。03PART THREE0102030405增強憂患意識提升風險認知能力提高自救與互救技能塑造公眾良好的心理素質增強公眾批判力2.3.1 公共安全教育的意義01開

41、展公共安全教育對于危機的減緩來說是不可缺少的,也有助于避免風險產(chǎn)生社會放大效應。具體表現(xiàn)如下:此外,公共安全教育還能夠提高公眾的應急響應效率。在緊急狀態(tài)下,人們幾乎沒有時間進行理性的思考,所采取的正確行為基本上是近似于本能的格式化行為。公共安全教育能使人迅速做出正確的格式化行為。2.3.2 校園安全風險管理（1）02國外校園安全風險管理的實踐經(jīng)驗在國外,災害教育是校園安全風險管理的助推器。災害教育以行動為導向。有效的災害教育與安全管理措施相結合,極大地削減了校園安全風險。以緬甸為例,2010年,該國教育部與聯(lián)合國教科文組織一起實施了“緬甸教育恢復計劃”(MERP)的項目；在巴基斯坦,2008年

42、在伊斯蘭堡召開的國際校園安全會議通過了伊斯蘭堡校園安全宣言；伊朗實施了地震安全教育項目,將災害教育整合進正式教育中,并且開展非正式的教育活動。我國校園安全風險管理的問題目前,對我國校園安全構成威脅的突發(fā)事件主要有四類:自然災害；事故災難；公共衛(wèi)生事件；社會安全事件。校園安全事件依然存在的主要原因如下:安全制度、責任不落實；學校安全教育培訓欠缺；協(xié)調與合作缺失；事件應對依然采取“撞擊反射”的模式；對極端事件防范與準備不足。2.3.2 校園安全風險管理（2）03我國校園安全管理的對策第一,標本兼治,綜合治理；第二,注重輿情引導,打擊暴力文化；第三,預防為主,開展公共安全教育；第四,群防群治,社會動

43、員；第五,技防、物防、人防結合,加強應急制度建設。2.4 新型風險的共同治理公共危機管理應重視風險減緩,降低危機發(fā)生的可能性。減緩是一項長期的投入,但收益較高。人們采取特定的減緩措施,可以有效地預防危機,避免社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)遭受重大損失。04PART FOUR2.4 新型風險的共同治理012020年，新冠肺炎疫情肆虐，凸顯出現(xiàn)代風險的以下特征：“第一，不可預測性；第二，對科學或是社會產(chǎn)生一個高度的不確定性；第三，它是難以片段控制的；第四，它是通過全球網(wǎng)絡擴散的；第五，擴散非常迅速；第六，它的沖擊是超過地域邊界的。”所謂新型風險，就是指新出現(xiàn)、沒有先例的風險。由于沒有先例可循，人類應對

44、起來就缺乏經(jīng)驗和范本，其挑戰(zhàn)性更強。在風險社會中，作為一種“開放性社會建構”，風險只有通過全社會成員的交流、溝通與互動，才能得到有效、正確的認知。同時，風險具有跨界性。為了避免公共化、外部性，風險必須由全社會共同承擔。所以，風險共治應該成為風險減緩的新理念。如果說在傳統(tǒng)工業(yè)社會風險減緩可以遵循控制理性，那么，在風險社會風險減緩就應該遵循反身性理性。今天，風險不再是社會發(fā)展的副產(chǎn)品，而是社會發(fā)展的伴生物。威爾達夫斯基創(chuàng)造性地提出了“安全風險”（safety risk）的概念。只有將政府、企業(yè)、社會組織、公民個人有效地整合起來，實現(xiàn)對風險的共同治理，才能有效應對風險，本章小節(jié)本章主要圍繞風險進行了

45、系統(tǒng)分析。第一節(jié)介紹了與風險相關的風險社會理論、風險感知理論、風險放大理論,闡明了風險管理的步驟，引入了社會穩(wěn)定風險評估的重要概念。第二節(jié)介紹了風險減緩的知識框架,包括風險減緩的定義、風險減緩的意義與障礙、風險減緩的工具和風險減緩的具體措施。第三節(jié)研究了公共安全教育和校園安全風險管理問題。第四節(jié)介紹了新型風險的共同治理。通過本章的學習,希望讀者重點理解風險社會的特點和風險管理的步驟,認真掌握風險減緩工具和措施等內(nèi)容。1.風險社會的特點有哪些?2.風險社會放大的響應機制被啟動的途徑有哪些?3.風險管理中評估風險需要把握哪些原則?4.風險減緩有什么重大意義?5.我國校園安全風險管理的問題有哪些?6

46、.請闡述我國公共安全教育的意義。7.請結合我國校園安全問題,談談該如何加強我國校園安全管理。8.現(xiàn)代風險的特征有哪些？復習思考題感謝觀看THANKS FOR YOUR ATTENTION第三章 公共危機應急準備序言備豫不虞，為國常道。2018年1月5日，習近平總書記在黨的十九大精神研討班開班式上強調：“必須常備不懈，特別是要提高防大災、救大險的能力，做好抗擊發(fā)生像唐山大地震、汶川嚴重地震、1998年長江洪水那樣的重大自然災害的準備。”在高度不確定時代，應急準備必須遵循底線思維。南宋著名豪放派詞人辛棄疾在美芹十論中說:事未至而預圖,則處之常有余;事既至而后計,則應之常不足。就是說,在事情未發(fā)生之

47、前,人們預先進行籌劃,處置起來就會游刃有余。反之,若等事情來了再做打算,應對起來則會感到心余力絀。公共危機應對宜未雨綢繆,勿臨渴掘井。目錄CONTENTS應急規(guī)劃的作用與流程1應急預案的“雞肋效應” 2應急預案的演練 3應急保障體系 4應急保障的產(chǎn)業(yè)支撐 53.1 應急規(guī)劃的作用與流程對于應急規(guī)劃的作用與地位,我們必須本著客觀、理性的原則加以審視,既不能無視應急規(guī)劃的意義,又不能將其神化。公共危機應對要立足于準備,但又不能拘泥于準備。通常,我們對前者強調得多,對后者強調得少。01PART ONE3.1.1 應急規(guī)劃的作用01應急規(guī)劃是一個持續(xù)性的動態(tài)過程,主要指對應急預案的制定、演練、修改活動

48、,既是應急準備活動的重要組成部分,也是應急準備活動的基礎。公共危機管理就是相關利益主體為了預防與應對危機而彼此合作、形成合力的過程。認真完成應急規(guī)劃的過程,我們就能夠獲得以下收益:第一,明確公共危機管理相關主體的責任范圍和角色期待與分工,保證公共危機管理工作有條不紊地進行。第二,辨識潛在的風險,避免或防止危機擴大或升級,最大限度地減少危機給社會公眾的生命、健康和財產(chǎn)造成的嚴重損失。第三,將危機處置與響應的步驟與措施“格式化”,提高應對效率。第四,培養(yǎng)全社會居安思危的憂患意識,塑造預防為主的安全文化氛圍。第五,避免應急預案更新不及時。3.1.2 應急規(guī)劃的原則（1）02原則是貫穿應急規(guī)劃流程的主

49、導思想。對此,國外學者有“六原則說”“七原則說”“八原則說”三種?！傲瓌t說”認為,應急規(guī)劃應該:第一,以知識為基礎,確知威脅及人們可能做出的反應;第二,鼓勵公共危機管理者采取正確的行動;第三,強調靈活性,滿足不斷變化的應急需求;第四,促進組織之間的協(xié)調與合作;第五,將各種應急計劃整合起來,綜合性地應對各種風險;第六,包括培訓內(nèi)容根據(jù)美國學者戴恩斯等人的觀點,認識應急規(guī)劃,我們應注意以下七點:(1)規(guī)劃是一個持續(xù)的過程;(2)規(guī)劃包括試圖在棘手情境下減少未知因素的努力;(3)規(guī)劃的目的是激發(fā)適當?shù)男袆?(4)規(guī)劃應當建立在未來將會發(fā)生什么的基礎上;(5)規(guī)劃必須以知識為基礎;(6)規(guī)劃應該以原

50、則為核心;(7)規(guī)劃是教育活動的一部分。3.1.2 應急規(guī)劃的原則（2）02原則是貫穿應急規(guī)劃流程的主導思想。對此,國外學者有“六原則說”“七原則說”“八原則說”三種?！鞍嗽瓌t說”認為,應急規(guī)劃要強調:(1)預測對于規(guī)劃過程的積極或消極抵制,制定戰(zhàn)略,管理這些障礙;(2)涉及社區(qū)所面對的所有致災因子;(3)包括所有的響應組織,爭取它們的參與、承諾及明確的認可;(4)將影響發(fā)生前的規(guī)劃建立在對威脅及災害中人的一般行為的確知,爭取聯(lián)邦或州的外援;(5)確定最為適當?shù)膽表憫袆拥念愋?但鼓勵以持續(xù)性應急評估為基礎的臨機決斷;(6)將應急響應與災害恢復聯(lián)系起來;(7)在所有層次上培訓與評估應急響應組

51、織;(8)認識到應急規(guī)劃是一個持續(xù)不斷的過程。以上學者的觀點都強調了應急規(guī)劃的基本要求:規(guī)劃主體的廣泛參與性,規(guī)劃所調整風險的全面性,對社會災后反應的確知性,應急組織的協(xié)調性,應急決策的創(chuàng)新性,應急培訓的重要性，等等。3.1.3 應急規(guī)劃的流程03應急規(guī)劃的流程是制定應急預案和管理、評估應急預案的一系列步驟。經(jīng)過應急規(guī)劃的流程,我們應該能夠確定預案制定的目的,界定利益相關者的角色與責任,安排應急控制與協(xié)調事宜,增強公共安全教育與意識,起到溝通、預警的作用,形成簡明扼要的計劃。具體而言,應急規(guī)劃的步驟包括以下五個方面（見圖31）:3.2 應急預案的“雞肋效應”自2003年非典暴發(fā)后,我國的應急管

52、理工作以“一案三制”為核心,取得了不容否定的成績。其中,在“一案三制”的表述中,應急預案作為應急管理的龍頭和抓手,被置于體制、機制與法制之前。其地位之重要,可見一斑。02PART Two3.2.1 神化應急預案的功能01在現(xiàn)代社會中,人們?yōu)榱藨獙Ω鞣N突發(fā)事件,往往會事先制定應急預案。但是,在應急管理實踐中,我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)許多應急預案不能起到預設的作用,這與現(xiàn)代社會突發(fā)事件的高度不確定性密切相關。突發(fā)事件從發(fā)生的頻率來看可以被分為兩種:一種是常規(guī)突發(fā)事件；另一種是非常規(guī)突發(fā)事件。非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后,其影響的擴散會打破人們?nèi)粘ＴO置的職責邊界,信息因匱乏、過載或沖突而出現(xiàn)混亂,不確定的情境使人們不知

53、所從,既不能按照通常的程序，也不能按照既有的經(jīng)驗去加以應對。此時,應急管理者會發(fā)現(xiàn)預案無從遵守。即便是宣布啟動預案,也只有免責的意義。僅有應急預案不能保障應急準備的充分與完善。應急管理活動包括減緩、準備、響應和恢復四大類。應急預案作為應急準備活動中的一項內(nèi)容,在我國卻被提升至全部應急管理工作的“龍頭”地位,這是值得商榷和反思的。3.2.2 重預案，輕規(guī)劃（1）02應急預案就是應急計劃，即預先制定的應急方案,應急預案是應急規(guī)劃的輸出。而應急規(guī)劃就是應急預案產(chǎn)生的過程。如果說應急預案是靜態(tài)的,則應急規(guī)劃就是動態(tài)的;如果說應急預案是結果,那么應急規(guī)劃就是過程。我國的應急預案工作存在著重靜態(tài)結果而輕動

54、態(tài)過程的傾向。應急規(guī)劃作為應急準備的重要內(nèi)容,是一個永無止境的動態(tài)過程,而應急預案則是這一過程中不斷變換的成果輸出。決定應急準備程度的三個因子是社會系統(tǒng)的脆弱性、資源條件及組織結構。在國外應急規(guī)劃的過程中,風險評估被置于突出的位置。也就是說,編制應急預案的前提是對預案覆蓋范圍內(nèi)的致災因子和脆弱性進行調查分析。在我國的應急預案工作中,一些地方政府不考量自身的應急保障能力,使得突發(fā)事件發(fā)生后，應急預案根本無法實施。3.2.2 重預案，輕規(guī)劃（2）03因此,我們提倡以“應急規(guī)劃”的概念來取代“應急預案”的概念 。制定“應急規(guī)劃”時有以下五個方面需要注意：第一,致災因子評估和風險削減是應急規(guī)劃的兩個驅

55、動目標。第二,威脅評估是一個持續(xù)性的過程。第三,應急規(guī)劃要將后勤保障作為重要內(nèi)容之一,確保應急預案的實施具備堅實的人力、物力與財力基礎。第四,不同的社會系統(tǒng)有著不同的規(guī)劃環(huán)境。第五,應急規(guī)劃必須為基層的應急響應者預留充足的自由裁量空間。3.2.3 以致災因子為導向04應急預案可以被分為兩類:一類是致災因子導向型應急預案,如為洪水、地震、臺風、泥石流等致災因子專門制定的應急預案;另一類是功能導向型應急預案,如預警、疏散、社會動員、后勤保障等預案。現(xiàn)代社會的許多突發(fā)事件具有極強的耦合性與關聯(lián)性,復雜性特征十分明顯。一類突發(fā)事件可能會引發(fā)另一類突發(fā)事件,產(chǎn)生“多米諾效應”,形成災害鏈。此外,今天的突

56、發(fā)事件往往具有極強的不確定性,加之人類的理性是有限的,不能做到先知先覺,許多低概率突發(fā)事件的發(fā)生突破了人們的心理防線,結果造成更為嚴重的影響后果。因此,應急規(guī)劃必須體現(xiàn)全致災因子的原則,即綜合性地考慮可能受到的各種威脅。它必須超越各種致災因子的差異性,凸顯不同致災因子作用、影響的共同性。3.2.4 應急規(guī)劃各自為戰(zhàn)05著名應急管理學家戴恩斯說,美國應急規(guī)劃主要為兩個部門所重視:一個是城市服務部門,主要包括警察和消防;另一個是福利相關部門,主要包括醫(yī)院、紅十字會及輔助性醫(yī)療力量。但是,這兩個部門老死不相往來,在預案制定過程中缺少有效的溝通,更不用說在應對突發(fā)事件過程中進行協(xié)調。復雜性突發(fā)事件的應

57、對使常態(tài)下部門與組織的界限變得模糊,并需要政府有效地開展社會動員,調動一切可以調動的人力、物力和財力。但是,如果應急預案制定各自為戰(zhàn),必然會導致應急動員準備不足、效率低下,各應急利益相關者之間角色沖突,甚至引發(fā)嚴重的次生、衍生災害。部門分割、條塊分割曾一度是我國行政體制的特點。受其影響,我國的應急預案其實并沒有形成真正的體系,因為眾多的預案之間缺少兼容性和協(xié)調性。真正的應急預案體系應該能夠發(fā)揮“1+12”的協(xié)同效應,實現(xiàn)各個預案之間的兼容與協(xié)調。為此,我國應急預案工作應加強頂層設計、統(tǒng)籌謀劃。3.2.5 過度強調指揮控制06“應急規(guī)劃”這一術語來源于軍事及國家安全領域,這決定了它必然帶有指揮控

58、制模式的色彩。這一模式假定,突發(fā)事件對社會生活造成了嚴重的擾動,降低了個人行動的效率和社會系統(tǒng)的能力。按照應急規(guī)劃的設想,社會需要一個強有力的權威部門來應對災害所引發(fā)的整合性缺失問題。人們也需要新的規(guī)范的約束,以便采取適當?shù)膽毙袆印Ｖ笓]控制模式的應急規(guī)劃所暴露出的重要問題是強烈的理想主義色彩和主觀臆斷性。其基礎并非社會響應的實然,而是社會響應的應然。由于我國行政體制具有高度集權的特點,應急規(guī)劃更加偏重指揮控制模式。國外學者提出,完善應急規(guī)劃要以新興人力資源模式來替代指揮控制模式。我國的應急預案工作要逐漸改變對指揮控制模式的偏好,真正了解社會生活的模式及其規(guī)律,將現(xiàn)有的習慣模式作為應急行動的基

59、礎。3.2.6 價值取向出現(xiàn)偏差07在價值取向上,應急規(guī)劃應該有利于應急管理者采取適當?shù)捻憫袆?。我國應急預案對快速響應強調有余,而對正確響應強調不足。近年來,我國應急管理者在反思應急預案的“雞肋效應”后,得出了錯誤的結論:預案過于抽象,不夠具體,沒有可操作性。但事實上，應急規(guī)劃越詳細,就意味著存在越多的空想成分。在某種意義上,應急規(guī)劃的前提是對未來緊急情況所進行的情境設計。人們不可能對未來所有的緊急情況都做出充分的設想和估計,其中存在一定的盲區(qū)和誤差是在情理之中的。突發(fā)事件的演進是瞬息萬變的,過于詳細的應急規(guī)劃會因時過境遷而失去價值。3.3 應急預案的演練在應對戰(zhàn)爭與沖突中,軍事訓練十分重要

60、。軍隊不訓練就投入作戰(zhàn),無異于自蹈死地。在公共危機管理中,應急預案的演練同樣不可或缺。沒有經(jīng)過演練檢驗的預案,就沒有任何實用性。03PART THREE3.3.1 預案演練的分類01一般而言,如果相當長的一段時間內(nèi)沒有應急活動,一個組織的應急計劃需要進行演練。當應急預案進行重大修改之后,應急演練也十分必要。從形式上看,應急演練可以分為桌面演練、功能性演練、全面演練。實踐中，公共危機管理部門選擇哪一種演練方式,主要取決于演練管理團隊的技能或經(jīng)驗、培訓需求、地點、參演者、時間、資源等因素。“桌面演練”，也叫討論演練,顧名思義,就是指圍繞特定的場景有關人員展開討論?！肮δ苄匝菥殹?，也被稱為“無軍隊的