蒙大《公共政策學(xué)》課件04公共政策主體系統(tǒng)1：公共權(quán)力

1、2022/8/311主題二 公共決策體制第3講 公共政策系統(tǒng)第4講 公共政策主體系統(tǒng)1：公共權(quán)力第5講 公共政策主體系統(tǒng)2：政黨第6講 公共政策主體系統(tǒng)3：社會(huì)團(tuán)體-利益集團(tuán)第7講 公共政策主體系統(tǒng)4：公民參與 第8講 公共政策問(wèn)題的提出與認(rèn)定 第9講 公共政策方案的規(guī)劃與抉擇 第10講 公共政策執(zhí)行 第11講 公共政策評(píng)估與監(jiān)控第12講 公共政策的穩(wěn)定、變動(dòng)與政策周期2022/8/312It is rather for us to be here dedicated to the great task remaining before us that from these honored d

2、ead we take increased devotion to that cause for which they gave the last full measure of devotion that we here highly resolve that these dead shall not have died in vain that this nation, under God, shall have a new birth of freedom and that government of the people, by the people, for the people,

3、shall not perish from the earth. 民族、民權(quán)、民生。孫中山槍桿子里出政權(quán)；為人民服務(wù)毛澤東權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀要切實(shí)提高為人民服務(wù)的能力和水平，以更好地實(shí)現(xiàn)發(fā)展依靠人民、發(fā)展為了人民、發(fā)展成果由人民共享。 胡錦濤政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督全心全意為人民服務(wù)是政府工作的根本宗旨，必須做到一切源于人民、一切為了人民、一切依靠人民、一切歸功于人民。溫家寶吾等在此責(zé)無(wú)旁貸獻(xiàn)身于眼前之偉大使命：自光榮的亡者之處吾人肩起其終極之奉獻(xiàn)。吾等在此答應(yīng)亡者之死當(dāng)非徒然。此國(guó)度，于神佑之下，當(dāng)享有自由之新生；民有、民治、民

4、享之政府當(dāng)免于凋零。林肯葛底斯堡演說(shuō) 1863.11.192022/8/313第5講 公共政策主體系統(tǒng)1- 公共權(quán)力2022/8/314本講安排政策主體系統(tǒng)公共權(quán)力及其配置政府權(quán)力和政府能力本講小結(jié)2022/8/315政策系統(tǒng)及其工作機(jī)制 P240環(huán)境公共問(wèn)題政策制定系統(tǒng)政策目標(biāo)政策客體政策組織政策資源政策手段政策咨詢(xún)系統(tǒng)政策監(jiān)控系統(tǒng)評(píng)估和反饋信息收集和傳播政策問(wèn)題政策執(zhí)行系統(tǒng)政策方案2022/8/316政策主體系統(tǒng)公共政策主體是相對(duì)于其客體而言的。公共政策主體就是那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政策制定、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)控的行為者。P232直接主體即公共政策的法定生產(chǎn)者，也就是那些獲得

5、憲法和法律授權(quán)，享有公共權(quán)威，能夠?qū)ι鐣?huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威分配，從而主導(dǎo)政策過(guò)程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。間接主體，即那些雖不擁有合法強(qiáng)制力，但能夠通過(guò)壓力、輿論、私人接觸等方式，參與、介入到政策過(guò)程中，并產(chǎn)生一定影響力的個(gè)人、團(tuán)體或組織。根據(jù)距離“權(quán)力”中心的“遠(yuǎn)近”來(lái)判斷是“直接主體”還是“間接主體”。2022/8/317公共權(quán)力及其配置對(duì)概念的理解公共權(quán)力的來(lái)源：委托-代理公共權(quán)力的運(yùn)行：橫向-縱向公共權(quán)力的配置：決策體制2022/8/318對(duì)概念的理解公共權(quán)力對(duì)“權(quán)力” 的分解權(quán)力公共決策權(quán)力公共權(quán)力的變化趨勢(shì)政策系統(tǒng)與公共權(quán)力2022/8/319權(quán)力-公共權(quán)力-政府權(quán)力-決策權(quán)力對(duì)“權(quán)力”的經(jīng)典

6、定義：行為者影響其他行為者的能力。公共權(quán)力就是基于特定政治共同體成員的同意或授予，為管理、支配、影響和調(diào)控該共同體內(nèi)部的公共事務(wù)，而集中起來(lái)掌握在法定公共組織手中的一種公共權(quán)威力量。P245-246公共權(quán)力的中心是國(guó)家權(quán)力。 P246公共權(quán)力分為社會(huì)自治性公共權(quán)力和政府權(quán)力。政府權(quán)力是最高形式的公共權(quán)力。 P246（公共）決策權(quán)力是最高形式的政府權(quán)力。2022/8/3110決策權(quán)力政府/國(guó)家權(quán)力-公共決策權(quán)力決策權(quán)力通?？梢岳斫鉃樵跊Q策過(guò)程中根據(jù)自己的目的，將個(gè)人意志施加于他人意志之上，通過(guò)各種途徑影響他人行為的能力。 P268-269公共決策權(quán)力是指掌握了公共權(quán)力的機(jī)關(guān)或組織將其意志施加于其

7、他個(gè)人或組織的意志之上，影響并獲得這些個(gè)人或組織的服從的權(quán)力。在術(shù)語(yǔ)的使用上，往往把決策權(quán)力和公共決策權(quán)力不作區(qū)分，視為同一概念。在政策主體系統(tǒng)中，決策權(quán)力的基礎(chǔ)既來(lái)自于正式的職務(wù)權(quán)力、法定權(quán)力，也來(lái)自于非正式的人格權(quán)威、技術(shù)權(quán)力，而更多的則是二者的結(jié)合。P269決策權(quán)力2022/8/3111對(duì)權(quán)力的分解 權(quán)力 國(guó)家權(quán)力/政府權(quán)力公共權(quán)力決策權(quán)力公共決策權(quán)力2022/8/3112公共權(quán)力的變化趨勢(shì)政府職能的二重性決定了公共政策的二重性 P246公共政策是政府推行政治統(tǒng)治的基本工具公共政策是政府實(shí)施社會(huì)管理的重要手段政府權(quán)力：從“專(zhuān)制性權(quán)力（despotic power）”向“建制性權(quán)力（inf

8、rastructural power）”的轉(zhuǎn)變。 P247政府職能變化的總體趨勢(shì)是，政治統(tǒng)治職能有不斷弱化的趨勢(shì)，而社會(huì)管理職能越來(lái)越得到重視和加強(qiáng)。關(guān)于政治統(tǒng)治的政策數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定，而有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)管理的政策數(shù)量日益增多。2022/8/3113政策系統(tǒng) 與 公共權(quán)力權(quán)力是決策的基礎(chǔ)，決策是權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果。公共政策過(guò)程從本質(zhì)上說(shuō)是決策權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程，也就是政治過(guò)程。 P268政策系統(tǒng)的運(yùn)行就是公共權(quán)力的運(yùn)行，公共政策是公共權(quán)力運(yùn)行的表現(xiàn)（P246）。通過(guò)考察公共權(quán)力的運(yùn)行，可以探究“政策系統(tǒng)”這個(gè)黑箱的內(nèi)部狀況。決策過(guò)程與決策權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程在時(shí)空上具有同步性，在內(nèi)容上具有同構(gòu)性，因此決策權(quán)力是

9、公共政策系統(tǒng)中的核心要素。P268政策系統(tǒng)的核心是公共權(quán)力。 P232，2452022/8/3114公共權(quán)力的來(lái)源：委托-代理？2022/8/3115政府權(quán)力的來(lái)源公共權(quán)力的中心是國(guó)家權(quán)力，國(guó)家權(quán)力的行使過(guò)程就是作為國(guó)家權(quán)力的代理者政府制定和執(zhí)行公共政策的過(guò)程。 P235，P246委托-代理制（principal-agency）：企業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模信息不對(duì)稱(chēng)所有者限于自己的知識(shí)和能力而無(wú)法勝任管理工作，就會(huì)聘請(qǐng)經(jīng)理人員來(lái)管理企業(yè)。公共委托-代理：人民委托政府管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，治理社會(huì)。2022/8/3116公共部門(mén)的多重委托-代理關(guān)系人民政府行政部門(mén)事業(yè)單位NGOs企業(yè)公共

10、部門(mén)2022/8/3117對(duì)公共委托-代理的兩點(diǎn)說(shuō)明 *至少存在兩個(gè)層次的委托代理關(guān)系：* 公眾將全民所有資產(chǎn)委托給政府進(jìn)行公共管理；* 政府將大量公共事業(yè)管理和公共服務(wù)的提供以多種形式委托給社會(huì)、企業(yè)以及其他組織完成。公眾（委托人）利益較為分散，行為能力弱化，而政府在公共項(xiàng)目中占有信息和資源，這造成雙方信息的不對(duì)稱(chēng)（asymmetric） ：委托人的控制能力被削弱，而政府也會(huì)由此缺乏規(guī)避錯(cuò)誤、提高效率的動(dòng)力委托人監(jiān)督代理人的無(wú)效2022/8/3118公共決策權(quán)力的運(yùn)行P248 兩個(gè)維度上的權(quán)力運(yùn)行橫向的權(quán)力分配與配置立法部門(mén)-行政部門(mén)-司法部門(mén)縱向的權(quán)力分配與配置以地域?yàn)榛A(chǔ)、在各級(jí)政府之間

11、進(jìn)行決策權(quán)力分配與配置的不同模式。最主要的模式是單一制和聯(lián)邦制。政府權(quán)力在不同層級(jí)上的劃分，規(guī)定了決策權(quán)在地理空間上的分布形態(tài)，并影響到公共政策的效力與范圍。2022/8/3119中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)安排從規(guī)范的角度看，既有的制度安排下，中央政府和地方政府之間的關(guān)系表現(xiàn)為：前者是后者的合法性的絕對(duì)來(lái)源；但后者也有影響前者的現(xiàn)實(shí)渠道。從事實(shí)的角度看，中央與地方之間的關(guān)系表現(xiàn)為集權(quán)和分權(quán)的循環(huán)。2022/8/3120中央和各級(jí)地方政府中華人民共和國(guó)中央政府省 政 府自治區(qū)政府直轄市政府特別行政區(qū)政府地區(qū)行政公署地級(jí)市政府自治州政府自治縣政府縣 政 府縣級(jí)市政府市轄區(qū)政府縣 政 府市轄區(qū)政府鎮(zhèn) 政 府鄉(xiāng)

12、政 府民族鄉(xiāng)政府街道辦事處2022/8/3121地方政府的合法性來(lái)源全國(guó)人大及其常委會(huì)國(guó)務(wù)院所屬各工作部門(mén)地方各級(jí)人大及其常委會(huì)地方各級(jí)人民政府所屬各工作部門(mén)2022/8/3122公共決策權(quán)力的配置圍繞公共權(quán)力，各種政策行為者（policy actors）以不同的方式持續(xù)不斷地互動(dòng)，并形成了關(guān)于決策權(quán)力分配的制度、關(guān)于決策活動(dòng)的程序、規(guī)則與方式，即公共決策體制（P232，268）決策權(quán)力的配置，也就是（最高）決策權(quán)力的歸屬。歷史地看，這種歸屬有六種純粹的形態(tài)：族權(quán)、神權(quán)、王權(quán)、軍權(quán)、國(guó)權(quán)、 民權(quán)根據(jù)最高決策權(quán)歸屬的主體：首長(zhǎng)制與委員會(huì)制根據(jù)最高決策權(quán)使用的特點(diǎn)：集權(quán)制與分權(quán)制2022/8/31

13、23公共決策體制的類(lèi)型 P274神權(quán)制君權(quán)制法西斯制軍人獨(dú)裁制原始民主制議會(huì)制人民代表大會(huì)制2022/8/3124人民代表大會(huì)制度下公共決策過(guò)程單位系統(tǒng)個(gè)人信訪新聞媒介黨的系統(tǒng)人民代表/政協(xié)委員政府系統(tǒng) 社會(huì)民眾意愿形成提案人大表決直接制定政策公共決策2022/8/3125總統(tǒng)議會(huì)制度下公共決策過(guò)程所選議員表決通過(guò)院外集團(tuán)總統(tǒng)、州長(zhǎng)行政命令社會(huì)民眾意愿立法系統(tǒng)司法系統(tǒng)行政系統(tǒng)公共決策2022/8/3126聯(lián)邦委員會(huì)制度下的公共決策過(guò)程社會(huì)民眾意愿議員政府渠道聯(lián)邦議會(huì)從議員中選舉產(chǎn)生聯(lián)邦委員會(huì)形成決議提交形成最終決策執(zhí)行議會(huì)決策交付討論表決通過(guò)2022/8/3127獨(dú)裁專(zhuān)制下的公共決策決策現(xiàn)實(shí)依

14、據(jù)宗教系統(tǒng)政黨系統(tǒng)軍隊(duì)系統(tǒng)宗教領(lǐng)袖政黨黨魁軍隊(duì)首腦獨(dú)裁統(tǒng)治2022/8/3128小結(jié)：政策過(guò)程-自下而上？公民和選民利益代表集團(tuán)各政黨候選人的選舉大眾傳媒政策執(zhí)行和評(píng)估政策的合法化政策制定日程表的設(shè)定政策問(wèn)題的界定政策結(jié)果福利 健康 教育 國(guó)防 貿(mào)易移民 法律實(shí)施 稅收2022/8/3129政策過(guò)程：自上而下？政策的評(píng)估過(guò)程政府使政策合法化的過(guò)程和政策執(zhí)行的過(guò)程總統(tǒng) 國(guó)會(huì) 行政官僚機(jī)構(gòu) 法院政策結(jié)果福利 健康 教育 國(guó)防 貿(mào)易移民 法律實(shí)施 稅收國(guó)家的精英集團(tuán)政策的形成過(guò)程基金會(huì)智囊團(tuán)各種委員會(huì)勢(shì)力集團(tuán)利益代表集團(tuán)的運(yùn)作過(guò)程有組織的集團(tuán)團(tuán)體院外活動(dòng)者政治活動(dòng)委員會(huì)民意的制造過(guò)程大眾傳媒的廣告宣

15、傳和公關(guān)公司的活動(dòng)候選人選舉過(guò)程政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)大款們的資助2022/8/3130政府權(quán)力和政府能力2022/8/3131政府能力的引入決策權(quán)力的不同配置方式，會(huì)形成不同的政治體制和政府結(jié)構(gòu)。政府結(jié)構(gòu)差異會(huì)對(duì)公共政策過(guò)程產(chǎn)生影響，但是結(jié)構(gòu)相同或者近似的國(guó)家為什么在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面存在巨大差異？決定公共政策質(zhì)量的關(guān)鍵要素不僅包括政府結(jié)構(gòu)，而且包括政府能力。2022/8/3132政府能力-治理能力胡鞍鋼:政府能力是中央政府將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，包括財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制能力四個(gè)方面。張國(guó)慶：政府能力包括經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)能力和自我發(fā)展能力三個(gè)方面。從政策科學(xué)的角度出發(fā)

16、，可以把“政府能力”界定為政府在其職責(zé)范圍內(nèi)、運(yùn)用公共權(quán)力，正確地制定并有效地實(shí)施公共政策的能力。P254在現(xiàn)代治理的視角下，政府能力就是治理能力(governability),即在治理需要與能力之間合理有效地調(diào)整過(guò)程中對(duì)善治（good governance）的體現(xiàn)。 P257治理能力就是政府在一個(gè)以全球化、市場(chǎng)化、信息化為特征的社會(huì)里，運(yùn)用公共權(quán)威，協(xié)調(diào)各類(lèi)主體（包括公共部門(mén)、私人部門(mén)和“第三部門(mén)”），維持公共秩序，滿(mǎn)足公共需要，增進(jìn)公共利益的能力。2022/8/3133治理理論* 政府不再是公共管理唯一主體，而強(qiáng)調(diào)政府組織、非政府組織以及公民在共同目標(biāo)下共享資源，合作互動(dòng)，共同參與公共政策制定和公共產(chǎn)品提供* 政府組織結(jié)構(gòu)的變革：多樣化、權(quán)力分散化、服務(wù)個(gè)性化等* 政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)：兩只手相互補(bǔ)充；公民參與、公民社會(huì)的強(qiáng)大治理（governance），原意為控制、引導(dǎo)和操縱。是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式之總和。有四個(gè)特征：（A）治理是一個(gè)過(guò)程；（B）治理的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)而不是控制；（C）治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；（D）治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。2022/8/3134治理的“超越性”治理與統(tǒng)治的區(qū)別主體不同權(quán)力運(yùn)行的向度不同治理與“