公共政策的理論基礎

1、公共政策的理論基礎第1頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一政策涉及政府的合法強制力：以公共政策激勵、阻礙、禁止或規(guī)定個人行為。如果我們假定個人具有以自身最佳利益為導向行事的自由，那么，緊接著的問題是：政府公共政策干涉私人選擇自由的合理性何在？這一問題是公共政策的最基本的問題，也是公共政策分析必須解決的首要問題。第2頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一第一節(jié) 市場失靈理論一、完美市場假設和帕雷托效率現(xiàn)代經(jīng)濟學理論的一個基本假設是：理想化的經(jīng)濟體系包含追求效益最大化的公司和效用最大化的消費者。在外部條件符合時，這些經(jīng)濟主體的自發(fā)行為導致了特定意義上有效的經(jīng)濟

2、模式：使一部分人境況變好而不使另一部分人境況變差是不可能的。第3頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一理想化的競爭模型產(chǎn)生了帕累托效率：通過“看不見的手”，按人們的效用最大化行為和企業(yè)的利潤最大化行為有效分配資源，此時沒有一個人的境況可以在不使他人境況更糟的情況下得到改善。在理想化的競爭模型里，帕累托最優(yōu)是一種自發(fā)形成的結果，不需要任何公共政策的介入。第4頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一二、市場失靈及其主要表現(xiàn)所謂市場失靈是指由于市場機制本身的某些缺陷和外部條件的某種限制，使得單純的市場機制無法把資源配置到帕雷托效率。達到帕雷托最優(yōu)的條件包括最優(yōu)交換條

3、件、最優(yōu)生產(chǎn)條件、交換和生產(chǎn)同時最優(yōu)條件。三個條件中任何一個條件得不到滿足，市場都處于無效率狀態(tài)。只有完全競爭市場可以滿足這三個條件，其它的市場都是失靈的市場。第5頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一市場失靈主要表現(xiàn)為：（一）壟斷（二）公共產(chǎn)品（三）外部效應（四）不完全信息（信息不對稱）（五）不完善市場（六）經(jīng)濟周期性波動、失業(yè)和通脹（七）收入分配不公平第6頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一市場失靈預示著社會價值的損失。由于市場失靈是一種客觀存在的現(xiàn)象，正如世界各國市場經(jīng)濟均由“政府市場”模式所顯示的，出于建設良好社會的信念，政府進行適當干預是必要的。

4、政府干預社會經(jīng)濟生活的基本手段是制定和實施公共政策?！肮舱咴噲D彌補市場的缺陷?？偟恼f來，它是通過立法和行政管理的形式，使具有特定職能的政府機構生產(chǎn)特殊的產(chǎn)品，糾正市場的缺陷?！保ㄎ譅柗颍┑?頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一宏觀經(jīng)濟調(diào)控市場經(jīng)濟不能解決宏觀經(jīng)濟總量或總供給與總需求之間的平衡問題，不能解決國民經(jīng)濟的長期發(fā)展問題，難以調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。政府通過財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟計劃等政策手段進行宏觀調(diào)控。第8頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一公共物品提供公共物品具有消費非排他性的特征。由于搭便車現(xiàn)象，個人之間的直接交易無法解決公共物

5、品的供給問題。與之相聯(lián)系，私人經(jīng)濟部門生產(chǎn)公共物品的能力和動力不足。政府必須通過國家預算支出，承擔公共物品生產(chǎn)和供給的主要責任。第9頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一外部性正外部性和負外部性。外部性不能通過市場機制加以解決，政府要承擔這一責任。政府要通過補貼或直接的公共部門生產(chǎn)來推進正外部性，通過直接的管制來限制負的外部性。比如，征收排污稅，規(guī)定特定的排污量等。第10頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一社會公平和社會穩(wěn)定市場可能解決效率的問題，但解決不了公平的問題。有人說，市場是天生的平等派，但市場也是天生的不平等派。政府從社會整體利益出發(fā)，對社會各個

6、階層的利益進行再分配，建立和健全社會保障體系，保證社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。所得稅、遺產(chǎn)稅、高額財產(chǎn)轉讓稅、社會保障政策、最低生活標準補貼。第11頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一市場秩序的維護市場機制容易遭到破壞，放任自流容易導致壟斷。政府需要承擔維護市場秩序的職責。反不正當競爭、反壟斷、消費則權益保護。第12頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一社會價值的多元化盡管經(jīng)濟效率具有重要意義，然而，經(jīng)濟效率不是良好社會的唯一價值。糾正市場失靈不是公共政策的唯一理由。良好社會具有多元化的價值譜系。人的尊嚴、分配的公平性、經(jīng)濟機會和政治參與都是值得與效率相提并論的價

7、值。如果存在相互競爭的情況，在很多情況下，公共政策愿意放棄一部分的經(jīng)濟效率以保護生命或提高分配過程的公平性。比如，經(jīng)濟效率與失業(yè)問題。第13頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一通過政府組織實施的集體選擇至少提供了糾正市場失靈的可能性。然而，必須注意到，集體選擇同樣存在損害社會價值的風險，政府常常不能推進社會的善。第14頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一第二節(jié) 政府失靈理論一、政府失靈的概念政府失靈：即便是擁有最具智慧、誠實和獻身精神的公職人員的政府，也沒有希望在所有情況下都能促進社會的善的發(fā)展。如果說市場失靈為公共政策存在提供了理由，那么，政府失靈為公

8、共政策作出了限制。作為政策分析的工作人員，我們有必要對政府干涉私人事務保持審慎的態(tài)度。第15頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一二、政府失靈的表現(xiàn)1、直接民主制的缺陷2、代議制政府的缺陷3、官僚機構供給的缺陷4、分權制度的缺陷第16頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一直接民主制的固有缺陷提醒分析家對于選舉和公民投票的結果能否為有效的政策提供明確的指令保持審慎的懷疑態(tài)度。官僚機構供給和分權政府的內(nèi)在缺陷幫助分析家預見一些在實施公共政策時可能遇到的問題。對代議制政府缺陷的理解有助于分析家決定和改進首選政策選擇的可行性。第17頁，共46頁，2022年，5月20

9、日，6點15分，星期一1、直接民主制的缺陷全體成人投票已經(jīng)被視為民主的基本要素，民主本身是一項重要的社會價值。民主制度中，投票被當作一種將個人偏好與社會選擇相結合的機制。如果投票是一種集中個人偏好的完美機制，那末政策分析家的工作就會簡單得多。第18頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一為了揭示社會價值而依賴投票，會遇到更為基本的問題：沒有一種投票辦法是既公平又一致的。投票悖論偏好強度偏好組合第19頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一投票悖論投票悖論：最早于18世紀由法國數(shù)學家和哲學家康道塞發(fā)現(xiàn)。1951年肯尼斯阿羅證明，任何一種滿足一套基本公平條件的投票規(guī)

10、則都可能產(chǎn)生不合邏輯的結果。該項發(fā)現(xiàn)也被稱為阿羅定理。阿羅定理適用于所有的公共選擇。阿羅定理條件：兩個或兩個以上的人必須從三種或更多的被選方案中選擇一條政策。第20頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一阿羅定理的公平規(guī)則個人可傳遞原則：允許每個人對可能的政策選擇具有可傳遞偏好?？蓚鬟f性要求如果某人喜歡A甚于B，喜歡B甚于C，那么，他喜歡A甚于C。帕累托選擇原則：如果大家一致喜歡A甚于B，那么，選擇規(guī)則不會選擇B。獨立性原則：任何兩種選擇的排序不應該取決于其他可獲得選擇。非獨裁統(tǒng)治原則：不允許任何人使用專制權強制實施自己的偏好而無視他人的偏好。第21頁，共46頁，2022年，5

11、月20日，6點15分，星期一案例：投票悖論假設某社區(qū)學校同意以居民投票決定學校預算規(guī)模。預算方案三種：低方案、中方案和高方案。設想根據(jù)三種可選預算偏好，可以分辨出三種投票團體：團體選擇1選擇1選擇1比例溫和中高低45保守低中高35激進 高低中20第22頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一不同投票議程產(chǎn)生不同結果議程A（結果中方案勝出）第一輪：高對低第二輪：中對高高（65：35）中（80：20）議程B（結果高方案勝出）第一輪：中對低第二輪：低對高低（55：45）高（65：35）議程C（結果低方案勝出）第一輪：高對中第二輪：中對低中（80：20）低（55：45）第23頁，共46

12、頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一偏好強度假設一個社會通過公民投票決定公共政策問題。如果人們在每個問題上都按照自己真實的偏好投票，也可能產(chǎn)生既是帕累托無效又分配不公的社會選擇結果。比如：某項提案考慮在某居住區(qū)建高速公路。如果我們假設每個人如實說出自己對公路價值的評價結果，我們會發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)人都愿意為建造高速公路支付一部分錢，而少數(shù)人，假設是沿線居民，會要求高額的補償，使自己的生活質量在修路前后保持不變。第24頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一效率：如果多數(shù)人 愿意支付的總金額達不到少數(shù)人所需要的總金額，該方案就不是帕雷托最優(yōu)的。公平：該項方案把成本集中在少數(shù)人

13、身上，因此，該方案不公平。然而，如果所有的人都按照自己的真實偏好投票，這個方案就會在多數(shù)當選規(guī)則的公民投票中勝出。也就是說，直接民主制能夠導致多數(shù)派專制：多數(shù)派會長期一直把成本強加于少數(shù)派，或者暫時多數(shù)派把成本強加于暫時少數(shù)派。第25頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一當然，現(xiàn)實中，不是多數(shù)派中的每一位都必定嚴格按照個人利益進行投票。有些人可能投票反對這個不公平的提案；有些人可能擔心開一種先例，用來為不公平的政策辯護，因為，他們也有處于少數(shù)派的時候。如果沒有這些限制，多數(shù)派專制就不可避免。第26頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一多數(shù)派還可能在無意間把高

14、成本強加給少數(shù)派。不管某個人多么討厭一個議案，每個人也只有一張選票（在私人物品市場，人們可以在不同價位下購買商品以表明對某種商品的偏好）。多數(shù)派即使想要考慮少數(shù)派的利益，他們也不能確定少數(shù)派是否誠實地表明了其偏好的程度。第27頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一偏好組合候選人往往居于各種重大議題的組合平臺之中，競選某一公職。投票者將對每位候選人在每個重大議題中的立場進行評估。不同的投票者可以憑不同理由投票給同一個候選人。因此，一位在每個重大議題上都持少數(shù)派立場的人也許仍然會當選。第28頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一比如，由三分之一的選民組成的自由貿(mào)

15、易者投票給A是因為其在貿(mào)易政策上的立場，因為他們認為這是最重要的，即使他們不喜歡他在其他問題上的立場；另外三分之一的選民由于其在國防開支政策方面的立場，因為他們認為這是最重要的，即使他們反對其貿(mào)易政策立場。這樣，即使大多數(shù)選民反對其包括貿(mào)易和國防開支政策的立場，他仍然可能勝出。第29頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一民主的一般內(nèi)涵是每當人們對成束政策進行投票時，取勝的政策束中不一定每項政策都代表了大多數(shù)人的意愿。即使獲得絕對多數(shù)選票的政策也可能并不代表“來自人民的指令”第30頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一上述分析顯示了直接民主的缺陷，民主程序并不

16、總是提供給我們公民對社會價值的真實評價。盡管如此，民主制為選民提供了機會去推翻負擔過重的政策和罷免不受歡迎的決策者。正是這種“開除無賴”的能力從根本上賦予了民主制內(nèi)在的價值。民主制也許不能使我們?nèi)媸找嬗谝粋€真正仁慈和英明的政府，但能幫助我們免受邪惡者或者愚蠢者的傷害。第31頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一2、代議制政府的缺陷現(xiàn)代民主制中，民選代表實際制定并監(jiān)督執(zhí)行公共政策。（1）民選代表經(jīng)常在促進其良好社會的觀念的行動與反映其選民的偏好的行動之間，面臨兩難選擇。第32頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一例如，一名代表可能相信建立一種安全的核廢料裝置

17、是全社會所迫切需要的，而最佳地點可能就是他所在的選區(qū)。那么，即使他選區(qū)內(nèi)的居民一致反對，他也應該支持該裝置的建立嗎？一方面，我們可能贊成他對該裝置的支持，因為這與提高社會總福利相一致。另一方面，我們也可能贊成他反對該裝置，因為這與保護該選區(qū)選民不承擔集體行動造成的成本相一致。第33頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一（2）代表具有個人利益候選人總是努力是自己獲得的選票比例最大化。這要求他們更關注大多數(shù)能作出反應的選民的利益，而較少關注那些可能不投票或者那些可能根據(jù)黨派、種族背景或者其他一般考慮因素進行投票的人們的利益。一般而言，代表們的個人利益往往推動他們對選民作出回應，并

18、遠離更為廣義的社會福利。第34頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一（3）利益集團對代表影響更大代表的個人利益還引發(fā)了代表的投票行為和利益集團的競選資助之間的關系問題。代表們從事政治活動所需的資金投入越來越大。如果財政資助改變了代表們的投票模式，大多數(shù)公民和倫理學家就會把這種行為當作是政府失靈的根源。確實，如果選票收購成為一種流行病，它就可能對社會總體效率具有負面影響。（盡管有人認為只要收買的選票是選民購買的，那么，他們只是表達了他們強烈的偏好）第35頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一3、官僚機構供給的缺陷信息不對稱評估產(chǎn)品價值的困難有限競爭導致的低效率

19、第36頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一（1）信息不對稱公共行政通常在一種巨大信息不對稱為特點的環(huán)境中運作，行政官員比公民和議員具有明顯的信息優(yōu)勢。為了看清信息不對稱的內(nèi)涵，我們可以引入“可支配預算”的概念。第37頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一可支配預算：代理人從其委托人那里得到的預算和生產(chǎn)某種能令委托人滿意的產(chǎn)出水平的最低成本之間的差額。將可支配預算返還給贊助人在經(jīng)濟上是有效的，但很少有代理機構不花完預算。因為如果他們這樣做，就會把最低信息成本透露給委托人委托人會憑借這一信息決定明年的預算中該撥款多少給代理人。臨近年底時，有些機構有時還鼓勵其員

20、工花得更快一些。第38頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一（2）評估產(chǎn)品價值的困難與私人物品不同，公共機構提供的公共物品面臨估價困難的問題。對于國家安全、法律與秩序、健康與安全等公共物品，分析家們很難提供令人信服的估算方法。公共產(chǎn)品的公平分配問題使得估價變得更為復雜。例如，犯罪率的下降是警察局的公共產(chǎn)品，但如果附近地區(qū)的犯罪率沒有下降甚至上升，如何評價？第39頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一（3）有限競爭導致的低效率與私營機構不同，公共機構不會面臨直接的競爭，所以，即便是效率低下也能繼續(xù)生存。公共機構通常不會因為不改革而被淘汰，也沒有因為進行了改革而

21、充分獲取到外部效益。所以，公共機構進行改革的積極性要比私營企業(yè)小。有限競爭的現(xiàn)實，往往導致公共部門的低效率。第40頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一4、分權制度的缺陷現(xiàn)代國家擁有高度分權和復雜的政府系統(tǒng)。政治權力在立法、司法和行政等部門之間進行橫向的分權，也在中央政府和省、市、縣等各級地方政府之間分配。不同部門和層級的官員享有不同程度的決策權。一些規(guī)范論據(jù)強有力地支持分權制。但分權制度有時會限制公共政策的有效性。分權制往往阻礙政策執(zhí)行，還可能帶來財政外部性的問題。第41頁，共46頁，2022年，5月20日，6點15分，星期一（1）執(zhí)行問題被采納的政策通過執(zhí)行或的效果。執(zhí)行是指實施達到目的的手段所作的努力。執(zhí)行問題的本質在于必要要素的分配。個人或組織作出必要貢獻的可能性越大，失敗的