建立養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)體系

1、養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)體系建設(shè)目前，我國有1.76億老年人，其中80周歲以上的高齡老年人1899萬，失 能老年人1036萬，半失能老人2123萬，他們都不同程度地需要社會為其提供照 料服務(wù)。作為世界上老年人口最多的國家，實(shí)現(xiàn)老年人口合法權(quán)益的全面保障， 避免潛在的老齡人口的的安全風(fēng)險，是構(gòu)建和諧社會的重要因素。面對已經(jīng)到來 的老齡化社會，從立法和司法的角度將老年服務(wù)并入法制化的軌道，是緩解巨大 養(yǎng)老服務(wù)需求，加快社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的必要措施。一，目前我國老年人權(quán)益保障方面的立法我國立法的一項(xiàng)重要原則就是保護(hù)老年人合法權(quán)益，從憲法、民法、刑法、 行政法、繼承法、婚姻法到眾多地方性法規(guī)都有關(guān)于老年人權(quán)

2、益保護(hù)的相關(guān)法律 規(guī)定。1996年中華人民共和國老年人權(quán)益保障法的正式出臺，成為我國老 年人權(quán)益保障的重要里程碑.一度對于老年人的權(quán)益保護(hù)發(fā)揮了重要的作用。 2000年8月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定，2006年2 月，全國老齡委辦公室、國家發(fā)改委、教育部、民政部等十部委聯(lián)合下發(fā)了關(guān) 于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見。2008年1月29日，全國老齡委辦公室、國家 發(fā)改委、教育部、民政部等十部委又聯(lián)合下發(fā)了民政部關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù) 工作的意見（以下簡稱意見）。2009年2月21日，全國老齡委辦公室、國 家發(fā)改委等10部位第三次聯(lián)合下發(fā)關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見。 民政部201

3、1年2月11日發(fā)布社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃（征求 意見稿），面向社會公開征求意見。與此同時，何地相繼出臺關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老 服務(wù)工作的政策文件，截止2009年8月31日止的8個月間，有13個?。ㄊ?， 自治區(qū)）先后出臺了相應(yīng)文件33份，可見各地對全面推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)工作的高度 重視。二，目前養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)中存在的問題缺乏實(shí)施細(xì)則?，F(xiàn)有的老年人權(quán)益保障法的規(guī)定是許多方面只是原則性的，宏觀的，要 制定老年人權(quán)益保障法實(shí)施細(xì)則，完善精神贍養(yǎng)方面的具體規(guī)定，同時需要 各地更具地方實(shí)際情況制定老年人權(quán)益保障法的實(shí)施辦法。國家法律政策存在缺失。養(yǎng)老服務(wù)方面的立法尚不完備，比如作為確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和入住老人

4、相互權(quán)利 義務(wù)關(guān)系的入住協(xié)議（合同），也缺少明確的法律規(guī)定。民政部雖然先后頒布實(shí) 施了老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范（中華人民共和國行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)MZ0082001）， 社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法等，各地也相繼頒布實(shí)施了類似的規(guī)章，但離法 制化規(guī)范化的社會養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需要還相差甚遠(yuǎn)。三，老年人權(quán)益保護(hù)中存在的問題在不久的將來。老年人的數(shù)量將持續(xù)急速增長并迅速成為龐大的需要社會關(guān) 注和關(guān)心的弱勢群體。在我國現(xiàn)階段以及今后的較長一段時間，養(yǎng)老主要還需依 靠家庭。老年人的財產(chǎn)所有權(quán)、婚姻權(quán)利的保障雖然在法律中都有明文規(guī)定。但 是因違法而產(chǎn)生的法律責(zé)任則缺乏可操作性.因此在實(shí)踐中。老年人權(quán)益受到侵 害的現(xiàn)象還時

5、有發(fā)生。老年人的贍養(yǎng)問題近些年來.關(guān)于涉及贍養(yǎng)糾紛的案例不斷上升，有些贍養(yǎng)人生活上不照料老 人，精神上不慰藉老人，甚至經(jīng)濟(jì)上不予供養(yǎng)老人，這些使老年人感到孤獨(dú)無助、 失去生活的信心。但由于許多法律條款規(guī)定得比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性，使得司 法機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中無法有效落實(shí)法律的規(guī)定。另外，目前有些家庭虐待老人的 問題也時有發(fā)生.主要包括對老人實(shí)施暴力、侮辱老人以及拒絕向老人提供經(jīng)濟(jì) 資助等，但是由于某些傳統(tǒng)觀念的影響，除了一些特別嚴(yán)重的刑事案件之外.大 多數(shù)虐待行為都未向司法部門舉報或者未得到有效的處理。出于“家 丑不得外揚(yáng)”的考慮，老年人在受到打罵、恐嚇、遺棄時。很少求助法律。老年人的財產(chǎn)保護(hù)問

6、題老年人的財產(chǎn)權(quán)益保護(hù).主要包括自由處分遺產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)以及與財產(chǎn)權(quán)、 財產(chǎn)支配權(quán)相關(guān)的其它權(quán)利，對老年人財產(chǎn)權(quán)的侵犯，主要來自于家庭成員。某 些家庭成員，特別是兒女，千方百計擠占老年人的住房，強(qiáng)行勒索老年人的財 物.剝奪老年人的財產(chǎn)所有權(quán)、財產(chǎn)支配權(quán)。而且當(dāng)住房、財產(chǎn)等到手之后，就 對老年人不管不問閣。尤其是隨著目前房產(chǎn)的不斷升值。老年人的住房被侵占的 現(xiàn)象有明顯攀升的趨勢，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示.在各種侵犯老年人權(quán)益的案件中，房 產(chǎn)類糾紛已經(jīng)迅速上升至51.5%。房產(chǎn)可以說是老年人賴以生存和養(yǎng)老的最基 本的保障。在實(shí)踐中，有子女利用房改的政策，利用一部分出資購買老年人所有 權(quán)的住房后。進(jìn)而侵害老人房

7、產(chǎn)所有權(quán)的；有子女以贍養(yǎng)、照料老年人生活為條 件，遷入戶口、更改戶主，在目的達(dá)到后，遺棄、虐待老年人的：有子女未經(jīng)老 年人同意私自將自己的戶口遷入老人居住地。擅自更改產(chǎn)權(quán)人侵占老年人房產(chǎn) 的；還有在拆遷時。子女代替父母簽訂拆遷協(xié)議，將拆遷款據(jù)為己有的。雖然我 國法律對以上行為有明確的懲罰性規(guī)定，但由于老年人身體狀況、經(jīng)濟(jì)能力和文 化方面的因素，訴訟能力較差。導(dǎo)致許多對于老年人權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定不能發(fā) 揮其應(yīng)有的保障作用。老年人的婚姻問題實(shí)踐中.老年人的婚姻自由也受到很大的限制，基于經(jīng)濟(jì)原因及封建世俗觀 念的影響。子女暴力干涉、阻撓老年人的離婚、再婚以及婚后生活。這種對于老 年人婚姻自由權(quán)利的侵

8、害現(xiàn)象。會隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變得異常復(fù)雜。因此。目前 社會上出現(xiàn)了一種明顯與婚姻法的基本原則相違背的“搭伴養(yǎng)老”的現(xiàn)象。即婚 姻法上的“非婚同居”，是老年男女雙方均有了感情基礎(chǔ)，而且都有了結(jié)合的愿 望，但由于種種原因，未能進(jìn)行合法的婚姻登記，只得以“夫妻”的名義過著同 居的生活。由此引發(fā)的各類糾紛案例與日俱增?！按畎轲B(yǎng)老”就像一把雙刃劍。 一方面，在社會支撐體系不完備的情況下，搭伴養(yǎng)老作為一種準(zhǔn)婚姻模式和養(yǎng)老 模式?？梢越鉀Q一部分孤寡老人的實(shí)際問題。老年人“再婚”的養(yǎng)老意義大于婚 姻意義?！按畎轲B(yǎng)老”滿足了獨(dú)身老人的需要.幫助老年人消解孤獨(dú)和寂寞。從 生理和心理上使得老年人享受到了晚年生活樂趣。

9、而且也可以減輕子女對父母在 精神上、生活上甚至經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，提高老年生活的質(zhì)量。但是另一方面，老年 同居未遵守我國婚姻法的有關(guān)規(guī)定，缺乏法律保障和支持。一旦出現(xiàn)問題， 造成經(jīng)濟(jì)損失和精神傷害無處投訴?！按畎轲B(yǎng)老”實(shí)踐中會由于雙方的經(jīng)濟(jì)條件、 生活背景、性格以及對“搭伴”的目的存在差異?！昂暇瓦^，不合就分”的心態(tài)， 不利于雙方在生活上的積極磨合，對于一些老年人。尤其是老年婦女而言?？赡?往往達(dá)不到真正“養(yǎng)老”的目的。在“同居”關(guān)系結(jié)束之后，生活可能更加困難。 使她們的老年生活陷入孤苦、貧困的境地.老年同居的男女老人關(guān)系不穩(wěn)定，兩 個老人通過這一形式結(jié)合的快。一旦遇到問題，散伙也快。在這樣不合法的

10、環(huán)境 中，男女老人很難保持平等的地位。并且同居關(guān)系的不穩(wěn)定性也會波及雙方與自 己的子女關(guān)系，對老年人保持良好、穩(wěn)定的關(guān)系不利。四，構(gòu)建適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)體系結(jié)合我國國情，借鑒先進(jìn)國家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建適合我國國情的養(yǎng)老服 務(wù)法律體制。（一）建立養(yǎng)老服務(wù)社會化體系。目前我國基本建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為 補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系，應(yīng)該說，在一定時期適應(yīng)我國國情，但從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度， 應(yīng)該建立養(yǎng)老服務(wù)社會化體系，動員社會各種力量，大力發(fā)展社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式， 建立以社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，居家養(yǎng)老、政府養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老模式。（二）完善養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)范修改完善老年人權(quán)益

11、保障法。我國第一部也是唯一一部系統(tǒng)規(guī)范老年人權(quán)益的法律是老年人權(quán)益保障法， 該法月1996年10月1日起施行，至今已有16年。這部法律制定時間已久，過 于原則，缺乏保障措施，可操作性不強(qiáng)，亟待補(bǔ)充和完善。政府應(yīng)制定相關(guān)的社會福利政策，法規(guī)和規(guī)章。在完善配套法規(guī)的基礎(chǔ)上，政府還要制定社會福利機(jī)構(gòu)的規(guī)劃，使社會福利 機(jī)構(gòu)和社會福利事業(yè)發(fā)展適應(yīng)銀色浪潮的需要。立制度標(biāo)準(zhǔn)，確保規(guī)范運(yùn)營。建立、健全養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法規(guī)和準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管制度、規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場 行為。加快出臺和完善養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范。精神贍養(yǎng)納入養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容。面對老年人日益增多的精神贍養(yǎng)要求，要立法解決目前存在的這種

12、狀況，法 律應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行必要的補(bǔ)充，可參照適用精神損害賠償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，在原來?xiàng)l文 “贍養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)義務(wù)，老年人有要求贍養(yǎng)人付給贍養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利”后增加“和 精神損害賠償?shù)臋?quán)利”（三）發(fā)揮社區(qū)功能，保障老年人合法權(quán)益年人的生活離不開家庭和社會。老年人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)離不開最基本的兩條 途徑：一是強(qiáng)化家庭的功能，發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)孝文化精神，使老年人生活家庭化。二是 老年人福利社會化，生活社區(qū)化。用全社會的力量共同解決老年人問題，為老年 人提供完善周到的服務(wù)。加大宣傳力度，樹立維權(quán)意識養(yǎng)兒防老是中國人的老話，贍養(yǎng)老人可以說是子女應(yīng)盡的義務(wù)和基本的人 性，但是在物價上漲、房產(chǎn)增值的今天，贍養(yǎng)糾紛往往跟財產(chǎn)分割和房

13、產(chǎn)繼承脫 不了干系。大多數(shù)老年人法律意識淡薄。更多的老年人出于親情的關(guān)系對自己的 子女一再的忍讓，沒有保留證據(jù)的意識，當(dāng)發(fā)生糾紛的時候，束手無策。還有一 部分老人礙于情面不愿拿起法律武器為自己討公道。因此，只有依托社區(qū)開展老 年人權(quán)益保護(hù)的法律知識宣傳。樹立維權(quán)意識，才能運(yùn)用法律武器來維護(hù)自身的 權(quán)益。在宣傳對象范圍上要盡量拓寬，形式要多樣化?？梢葬槍夏耆说奶攸c(diǎn)， 通過開展義務(wù)咨詢、以案講法、送法進(jìn)社區(qū)、文藝演出等靈活多樣的方法。向老 年群體普及法律常識，同時更需要通過宣傳，引導(dǎo)全體公民和家庭成員善待長輩， 自覺為老人們創(chuàng)造安定、和諧、舒適的居住條件和環(huán)境。尤其是讓年輕人了解到 立法的精神。

14、培養(yǎng)他們養(yǎng)老、敬老、愛老的責(zé)任心。只有依托社區(qū)。培育社區(qū)老 人接受法律教育以及自我保護(hù)意識、維權(quán)意識，是老年人合法權(quán)益保護(hù)的前提。強(qiáng)化社區(qū)基層組織的保障作用老年人是社會上的弱勢群體，需要社區(qū)為其提必要的幫助，社區(qū)應(yīng)當(dāng)配備一 定數(shù)量的工作人員專門負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)老年人合法權(quán)益的維護(hù).包括定期和不定期的 到老年人家進(jìn)行走訪，及時了解有關(guān)情況，當(dāng)發(fā)現(xiàn)老年人受虐情況，要及時進(jìn)行 調(diào)解和教育工作。當(dāng)老年人合法權(quán)益受到侵害時，主動向社區(qū)反映，及時獲得幫 助和保護(hù)。同時，社區(qū)可以充分發(fā)掘有效資源。根據(jù)本社區(qū)的居民狀況展開調(diào)查， 對轄區(qū)內(nèi)的各類人才開展職業(yè)調(diào)查，建檔立冊。聘請轄區(qū)內(nèi)法官、檢察官、民警、 律師為社區(qū)法

15、律服務(wù)志愿定期以各種形式向社區(qū)內(nèi)老年人普及法律知識，宣傳 老年人權(quán)益保障法等與老年人生活密切相關(guān)的法律法規(guī).為社區(qū)的老年群眾 進(jìn)行法律知識講解、提供法律咨詢服務(wù)。解讀老年人糾紛案件為老年人排憂解難， 也可以聘請他們擔(dān)任“社區(qū)調(diào)解員”，當(dāng)轄區(qū)內(nèi)老年人遇到家庭糾紛時，社區(qū)內(nèi)以 調(diào)解的方式解決問題。政府有關(guān)部門也可以根據(jù)老年人的需求，在社區(qū)設(shè)立法律 咨詢處，方便老年人投訴或求助。從保護(hù)老年人合法權(quán)益的角度出發(fā)，在社區(qū)內(nèi) 設(shè)立公證處便民點(diǎn)。為老年人提供財產(chǎn)或者遺產(chǎn)方面的公證法律指導(dǎo)。司法服務(wù)進(jìn)社區(qū)，為老年人維權(quán)提供切實(shí)保障首先，社區(qū)可以與高校建立合作關(guān)系。接納法律專業(yè)的大學(xué)生為法律志愿 者.在社區(qū)開展

16、法律服務(wù)。一方面可以為大學(xué)生創(chuàng)造一個鍛煉自我、提升自我的 社會實(shí)踐機(jī)會。另一方面也為社區(qū)老年人提供了解答法律疑問和援助的機(jī)會。其 次，社區(qū)可以與當(dāng)?shù)厮痉ň致?lián)系，設(shè)立“法律援助中心社區(qū)聯(lián)系點(diǎn)”.專門受理 嚴(yán)重侵犯老年人權(quán)益的案件，特別針對一些經(jīng)濟(jì)貧困、無訴訟能力的老年人，為 其提供法律援助，幫助老年人打官司、討公道，以維護(hù)老年人的合法權(quán)益。最后，區(qū)可以與當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)密切配合，邀請法官脫下法袍進(jìn)社區(qū)，一步加 大司法服務(wù)力度，創(chuàng)新服務(wù)方式，是目前司法機(jī)關(guān)機(jī)制創(chuàng)新的一個主要方面。通 過法官定點(diǎn)聯(lián)系的方式。定期走訪社區(qū)，近距離接觸群眾，有利于換位思考。深 入社區(qū)的工作室和工作站.就像兩道調(diào)解網(wǎng)。把大部分

17、民事糾紛化解在訴前.同 時也是對司法資源的最大化利用閣。另外司法機(jī)關(guān)也可以在社區(qū)開設(shè)“老年人接 待室”，對老年人來訪咨詢，熱情接待、耐心聽取、認(rèn)真處理，屬于職權(quán)范圍的， 盡快采取辦法予以解決屬于職權(quán)范圍的告知老人解決問題的途徑。指導(dǎo)老年人用 法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。充分發(fā)揮社區(qū)自身的優(yōu)勢，建良好的司法服務(wù)體 系將會最大程度的優(yōu)化司法資源、化解訴前糾紛，實(shí)維護(hù)老年人的合法權(quán)益。在即將步人老齡化社會的今天。只有全社會行動起來，群策群力，才能為老 年人維權(quán)撐起法律保護(hù)傘。五，江蘇經(jīng)驗(yàn)2011年1月21日通過并公布的江蘇省老年人權(quán)益保障條例可以說讓江 蘇在養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)體系建設(shè)上走在了全國的前列。該條例將老年人權(quán)益保障 工作的成效提升到關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和精神文明建設(shè)年度考核的高度。在具體內(nèi) 容方面，也有了許多創(chuàng)新之處，例如由政府財政保障對80周歲以上老人發(fā)放“尊 老金”：以倡導(dǎo)性的條款要求與父母分開居住的子女經(jīng)?；丶姨揭暲先?。解決老 年人的精神孤獨(dú)問題：以法律的形式確定了子女無權(quán)采取“啃老”的方式侵占或 者變相侵占老年人的財產(chǎn)；子女或者其