我國科研經費投入中存在的問題及對策概要

1、第20卷第6期2008年12月研究與發(fā)展管理R&D MANAGEMENTV01.20No.6 Dec.2008文章編號:1004-8308(200806.0125-06我國科研經費投入中存在的問題及對策高茹英，張紅蓮，任蔚(中國農業(yè)大學科學技術處，北京100083摘要:在分析我國科研投入的資金規(guī)模、結構，以及科研項目管理體制的基礎上， 指出了我國科研經費投入 中存在的主要問題，并提出了相關的對策建議：政府在直接 提高科研投入中基礎研究經費比重的同時，應合理 配置R&D活動中i類研究經費的 比例;采取政府和企業(yè)共同投資的辦法，對于開展基礎研究的企業(yè)，給予研究成本適 當比例的財政補貼或稅收減免補償

2、；應加強計劃項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調銜接，建立科 技協(xié)調合作機制和科技計劃管理公共服務信息平臺，從管理體制上解決多頭配置、 重復立項的現(xiàn)狀.關鍵詞:科學研究；經費投入;基礎研究；科研管理中圖分類號：l修04文獻標識碼1A隨著我國經濟快速發(fā)展和知識經濟時代的到來，基礎科學研究在高校科技創(chuàng)新 中的地位和作用日益 明顯，發(fā)揮著越來越重要的作用.根據目前我國高?；A研究的 現(xiàn)狀,探討了高校基礎研究發(fā)展的制約因素和對策，通過對國家在經費投入取向、資 源配置等方面的分析，認為高?；A研究經費不足、分配不合理等問題制約了高校 科技創(chuàng)新作用的發(fā)揮.提出了優(yōu)化基礎科學研究經費分配結構，確立以高校為主體 的 基礎研究

3、模式，以政策為導向，實現(xiàn)科技投入的多元化，充分發(fā)揮高校在基礎科學研究 的優(yōu)勢，構建符合時代發(fā)展要求的科技創(chuàng)新體系等建議.十一五”期間，隨著我國科技計劃項目的經費大幅增加，國家科技計劃體系有了 較大幅度的調整，科技計劃的目標和管理方式也將發(fā)生顯著變化.為了更好地執(zhí)行國 家科技計劃活動，應對現(xiàn)有的科技計劃活動管理模式進行深入的探討與研究.從十 五”情況看，我國科研投入事實上存在基礎研究投入比例低，且多頭配置的問題，已經成為制約我國科技進步的主要限制因素之一.在新的五年計劃中，應當借鑒十五”期 問成功的經驗，同時規(guī)避 十五”期間存在的一些問題，以便更好地實施科技計劃活動， 以促進 我國科技事業(yè)的穩(wěn)定

4、健康發(fā)展.1.十五”期間我國科研經費投入規(guī)模和結構十五”期間，我國科研經費投入與支出情況見表1和表2.科研投入總額達18565.6億元,其中財政資金 表1 “近”期間我國科研經費投入總規(guī)模Tab.lOverall scab of Chinese investment in scientific regeareh during“tenth fiveyear ” pl血元資料來源:根據中國統(tǒng)計年鑒2006整理計算收稿日期：20080401;修改日期:20080920.作者簡介：高茹英（1973 ，女，工程師，研究方向為科研項目管理126研究與發(fā)展管理 第20卷4470.4億元、企業(yè)資金11 400

5、.1億元、金融機構貸款1193.8億元和其他資 金1501.3億元，占比分別為24.1%, 61.4%,6.4%,8.1%五年中，科研投 入呈以下特點：總量增速快，2005年科研投入為5250.8億元，是2001年2589.4億元的2倍多;企業(yè)一直是科研投入最為重要的主體，每年用于科研的投資均占當年我國科研投入的一 半以上，到2004和2005年,已超過60%,與世界主要國家的比例基本一致（2004年我 國為65.7%,同期美國、日本分別表2十五”期間我國研究與試驗發(fā)展經費支出 Tab.2Overall scale of R&D investment during“iSnehyear Ian

6、億元資料來源：中國統(tǒng)計年鑒2006;中國科技統(tǒng)計年鑒（2002-2006為63.7%口 74.8% 1侵）每年政府財政科研投入高于同期 GDP增幅.根據科技活動的不同性質，科研經費內部支出可分為研究開發(fā)經費、技術進口 經費、成果應用經費、科技服務活動經費等.其中，研究開發(fā)經費家獨大”所占比例最高，且一直呈增長狀態(tài)，到2005年已接近47%.研究開發(fā)經費又可分為基礎研究經費、應用研究經費和試驗開發(fā)經費.從表2可知,我國每年用于基礎研究的經費規(guī)模，不到當年科研機構獲得的總經費的 6%.以 2004年為例，我國的基礎 研究經費遠低于美國和日本（見表3;而同期用于試驗開發(fā) 的經費投入卻高達70%以上，

7、高于美國和13本.這說明，我國的科研 經費相當部分進 入了試驗開發(fā)階段.就我國總體而言，不僅存在用于生產的經費擠占社會科研投入的 情況（表l數(shù)據已說明政府 科研投入占GDP的比重從2003年開始有下降趨勢,2005 年尤為明顯，在科研投入內部，經費分配也不均衡，存在試驗開發(fā)經費 擠占基礎研究 投入的情況.農業(yè)作為基礎產業(yè)，其科研投入中基礎研究的比例就更低，一直在5%左 右徘徊，而試驗開發(fā)的經費表32004年研發(fā)活動經費 內部支出比例的國際比較 Tf出.3International comparison on the domestic outlay ratio of research and e

8、xperimentation in 2004%資料來源：中國科技統(tǒng)計年鑒（2005投入卻仍高達70%以上（見表4,說明農業(yè)領域基礎研究經費被擠占的現(xiàn)象尤其 嚴重.表4我國農業(yè)研究與開發(fā)機構研發(fā)經費內部支出情況Tab.4Domestic outhy of research and experimentation used byagriculture R&D organizations in China 彳乙元資料來源：中國科技統(tǒng)計年鑒（2003-20062.我國科研項目分配情況目前，我國的科技計劃項目經費由歸口管理部門集中管理.科研經費的分配是由項目分配實現(xiàn)的，主要分配途徑是立項評審.項目確定后

9、，歸口管理部門會同財政部門 將經費撥給項目管理機構，然后由項目管理機構按規(guī)定轉撥給項目承擔單位.項目管 理機構對項目承擔單位通常采用合同制管理.以中國農業(yè)大學為例，近幾年。該?？蒲许椖康膩碓炊噙_十幾個部門，資金較多 的部門包括科技部、農業(yè)部、教育部和自然科學基金委，從這四個部門取得的合同 項目數(shù)量和資金均占當年全部項目數(shù)量和第6期高茹英等：我國科研經費投入中存在的問題及對策127資金的90%左右（詳見表5.其他部門，如國土資源部、國家環(huán)?？偩帧⑷耸虏?、 發(fā)改委、國家測繪局等，以及地方政府和橫向科研合作項目數(shù)量和資金約占10%.表5中國農業(yè)大學科研活動資助部門金額分布Tab.5Fund dist

10、ribution of scientific research departments in Chinese Agricultural University 萬元四大部門包括科技部，農業(yè)部.國家自然科學基金委、教育邵資料來源:根據中國農業(yè)大學內部科研資料整理計算從中國農業(yè)大學向科技部、國家自然科學基金委、農業(yè)部、教育部和北京市自 然科學基金委等部門的 項目申報數(shù)及最終批準數(shù)看，每年中標率都不高.特別是中報 時間比較集中且申報數(shù)量大的幾個基金，如國家自然科學基金、博士點基金和北京 市自然科學基金等，每年中標率只有30%左右，有的基金項目中 標率甚至不到10%;每個五年計劃的開局年（2001年和2

11、006年，國家科技支撐計劃”和“863f劃”的中標 率也都在30%左右（見表6.作為農業(yè)科研實力最為雄厚的高校，中國農業(yè)大學也未擺 脫廣種薄 收”的局面，其他高校的情況可想而知.表6中國農業(yè)大學項目中報、批準數(shù)量情況Tab.6Numbers of P叫 ect application and authorized projeets in Chinese Agricultural University 項資料來源:根據中國農業(yè)大學內部科研資料整理計算3。存在的主要問題及對策（1基礎研究投入比例偏低.基礎研究投入偏低是發(fā)展中國家的普遍現(xiàn)象，但對于已經進入工業(yè)化過程的中 國來講，已經嚴重阻 礙了科技

12、事業(yè)的發(fā)展.就我國目前的情況看，基礎研究投入偏低是 多個因素共同作用的結果.1科研財政投入總量達不到法定要求.近年來，雖然我國政府不斷加大財政科技 投入，但投入總量 仍然不足.我國科技進步法規(guī)定，財政科技支出的增長幅度要高 于同期經常性財政收入的增長幅度，但實際執(zhí)行中并達不到要求.1997至2004年的 七年間，全國和中央財政收入年均遞增分別為17.2%口 18.6%,而同期全國和中央財政科技投入年均遞增僅為15.1%和14.8%,距法定要求有一定差距舊J政府科研投 人不足，自然造成了科技投入中用于基礎研究的投入總量偏低.2不同科技活動間支出結構不合理.從基礎研究經費占R&D經費支出總額的比

13、重看，發(fā)達國家這一比重大多在20%左右，阿根廷等發(fā)展中國家也超過了 20%,相對 較低的日本也在lO%以上.我國這一比重長期徘徊在5%左右，到2004年才上升到 6%.近年來，一些國家用于基礎研究、應用研究、試驗發(fā)展研究的經費投入比例相對穩(wěn)定在1:2:5，而從2001至2005年期間，我國基礎研究、應用研究、試驗發(fā)展三者的經費投入比例為1:3:13，大量經費被用于試驗開發(fā)階段，試驗發(fā)展經費擠占了本應支持基礎研究的 經費.基礎研究投入增長空間受到壓縮，主要有兩個原因：基礎研 究成果一般為公共物品”或準公共128研究與發(fā)展管理 第20卷物品”其外部性明顯，且研究周期長，經濟效益往往不明顯，主要依靠

14、政府財政投 入實現(xiàn),社會投資進入基礎研究領域相對較少：作為處于改革開放進程中的新興工 業(yè)化國家，自身產業(yè)成長和國外產業(yè)進入 而帶動新技術向我國轉移，使得有限的資金 較多地集中于實驗發(fā)展研究，而企業(yè)資本供給緊張，則進一步 加劇了這一勢頭，凸顯了 基礎研究和實驗發(fā)展研究兩者之間經費總量配置的矛盾.3企業(yè)科研投入尤其是基礎研究投入依然較少.在發(fā)達國家，研究經費除了政府 投入外，企業(yè)投入 是主體，其科研投入已達到社會科研總投入的 70%【3J.以美國為例， 除涉及國家機密的項目、投資巨大或 風險太高的科研項目由聯(lián)邦政府及其附屬(指 定機構開發(fā)外，其他有經濟效益的項目都放給企業(yè).而我國長期以來，科研經費

15、投入以 政府財政投人為主，本應是科研投入主體的企業(yè)，長期 等“、靠“、要”科研投入很 少，相當部分企業(yè)沒有形成自己獨立的科研力量.近年來，隨著科技管理體制改革，這種 情況雖然有了很大變化，企業(yè)自主創(chuàng)新投入的強度也有所加大，但與其他國家相比依 然不足，許多企業(yè)依然沒有穩(wěn)定的科研經費來源，相當一部分國有企業(yè)甚至沒有進行 技術開發(fā)活動.高校和科研事業(yè)單位，從企業(yè)取得的科研經費尤其是基礎研究經費也 很有限.以中國農業(yè)大學為例，從2005到2007年三年的科研經費 分別為27635.0萬 元、32103.0萬元、39932.7萬元;其中企業(yè)資助經費分別為 2762.0萬元、4450.5萬 元、3629.

16、7萬元;企業(yè)資金占年度總經費的比例分別為10.0%、13.8%、9.1%.企業(yè)資助力度 基本維持在10%左右，而這10%的企業(yè)資助經費幾本沒有投入到基礎研究中， 全部用于應用研究、試驗發(fā)展研究.(2多頭配置、重復立項，降低了資金使用效率目前科研項目在中報、立項上出現(xiàn)遍地開花的現(xiàn)象.有的課題組為爭取到項目， 不得已采取 工稿多 投”的辦法來提高中標機會，這不僅造成重復申報，浪費資源，也容 易出現(xiàn)重復立項的現(xiàn)象；有的課題組為 爭取不同的項目而打散研究隊伍，形成不同的 課題組到各個科技計劃管理部門申報課題，內部無法形成 高水平的研究團隊.這些現(xiàn) 象與我國的科技管理體制有很大的關系.主要表現(xiàn)為以下方面

17、.1我國科技宏觀協(xié)調仍然存在著制度缺失.政府并沒有建立真正、有效的科技協(xié) 調機制，對科技活 動的調控往往難以達到預期的效果.這導致科技領域宏觀管理各自 為政、科技力量自成體系的現(xiàn)象一直存在，這些都直接影響了政府對科技資源的有 效管理和整合，制約科技資源的優(yōu)化配置.如2003年 非典”期間，全國同時開展早期 診斷試劑研制的單位有20多家，開展疫苗研制的有30多家，啟動P3實驗室 建設的 有35家，彼此之間缺乏有效共享和協(xié)作.其中中國農業(yè)大學就是早期診斷試劑研制單 位和P3實驗室建設單位之一.在這諸多單位之間沒有有效的協(xié)調機制，各單位都在 進行SARS病毒的研究，不僅造成了重復立項、資源浪費，同時

18、也影響我國科學家在 相關領域取得重大的科研成果.2我國尚未有統(tǒng)一的覆蓋全國的國家科技計劃信息通報或查詢系統(tǒng).信息交流不暢,使各計劃的項目中報、立項數(shù)據信息不能共享，有研究者為了獲取更多的科研資 金，只在申請題目或研究內容上稍做改 動，就進行課題的重復申報，以此套取國家的科 研經費，最后是一個成果多頭交賬，既造成了資金浪費，也降低了國家科學研究的整體 水平科研項目中報、立項數(shù)據信息缺乏交流與溝通，加上不同管理部門之間 因條塊 分割帶來的信息壁壘，從而造成各種科研計劃的管理部門或內部司局不能很好地在 上計劃、上項目之前相互參與、相互配合，彼此也不能很好地了解某專題在各部門 或司局已有什么計劃，已上

19、哪些項目，還準備上哪些項目；特別是地方科技計劃管理 部門很難及時了解上游有什么計劃，下游應跟進什么計戈山以至影響我國科學研究的 系統(tǒng)性和連續(xù)性.(3解決問題的對策.1從科研資金投入體制上解決基礎研究經費投入低的現(xiàn)狀.基礎研究是國家長期 科技發(fā)展和國際 競爭力提升的重要基礎.除各級政府按照法律規(guī)定進一步提高財政 對包括基礎研究在內的科研投入外，對以下兩個方面作進一步改進是當務之急.A.合理配置R&D活動中三類研究經費的比例，提高基礎研究經費投人比重.基 礎研究具有長期積累、厚積薄發(fā)的特點，這一特點決定了發(fā)展基礎研究必須超前投 入.在每年科研投入總量既定的情況下，增加基礎研究經費投入的唯一出路在于

20、提高 基礎研究在R&D總經費投人中的比重.多年來，我國基礎研第6期高茹英等：我國科研經費投入中存在的問題及對策 129究投入在科研總投入的比重不足 6%,要達到發(fā)達國家一般12%的比重，以2005 年投入規(guī)模為依據，基礎研究經費將要增加130多億元.鑒于高等院校在人才、學 科、設備、團隊等方面都具有適用基礎研究創(chuàng)新與發(fā)展的綜合優(yōu)勢，在科技創(chuàng)新中具有巨大的潛力，應適當調整高校這一研究主體的研究經費，重點提高國家對高?；?礎研究經費投入比重.在我國基礎研究投入比重達到發(fā)達國家12%的情況下，高?；A研究經費相應地將會大幅增長.以中國農業(yè)大學2005年基礎研究經費規(guī)模和項目 數(shù)量為測算依據，學校會隨

21、著國家基礎研究經費總量增長而增加8000萬元基礎研究經費，將會增大項目的資助額度或多資助 130多個基礎研究項目，進一步發(fā)揮其農業(yè) 基礎研究的領頭羊作用.B.以政策為導向，實現(xiàn)科技投入多元化.科技經費來源的多途徑是科學研究和研 究思路多樣化的重 要保證.但現(xiàn)階段,我國基礎研究經費近90%依靠政府提供H J.究 其原因，一是由于基礎研究投資金額 大，直接的資金回報率低且周期相對較長，企業(yè)一 般不愿投入資金從事基礎研究；二是國家對企業(yè)的基礎 研究投入沒有相應的傾斜和 鼓勵政策,尤其是稅收優(yōu)惠政策.所以政府一方面應在提高自身對基礎研究經費投入 規(guī)模的同時，鼓勵和引導企業(yè)對基礎研究的投資，并在政策上給

22、予傾斜，如通過稅前扣 除等稅收杠桿或財政補貼等財政手段，積極引導企業(yè)投資于基礎研究活動，廣泛吸收 社會資本，形成政府、企業(yè)、社 會的多元化基礎研究投入格局，真正實現(xiàn)科技投入的 多元化發(fā)展.2從管理體制上解決多頭配置、重復立項的現(xiàn)狀.多頭配置的直接原因是國家宏 觀科技管理體制不健全，特別是各部門之間缺乏信息溝通和科技協(xié)調合作機制.科技 經費的分配和項目審批權分散在不同的管理部門，導致了原本可以集中的財力分布過散，不能集中到戰(zhàn)略產業(yè)和關鍵技術的研究開發(fā)上，單個計劃資金規(guī)模小，不少項目 只能得到小額資助.協(xié)調合作機制的缺乏，科技數(shù)據信息交流的不暢，使國家科技計劃 之間、國家科技計劃與部門或地方科技計

23、劃之間、上下游環(huán)節(jié)計劃之間缺乏協(xié)調銜 接，造成了項 目重復立項.因此健全政府的宏觀調控管理制度，特別是加強計劃項目的 統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調銜接，加強科技 項目數(shù)據信息的共享，是科技體制改革的重中之重.A.加快建立科技協(xié)調合作機制.在國家宏觀科技管理體制中，政府無論在科技活 動的組織上，還是在科技資源的配置上，都扮演著重要角色，但由于科技活動的復雜性 以及科技主題的多元化，政府很難發(fā)揮它的職能效應.長期以來，我國科技宏觀管理體 制和機制中的部門、行業(yè)和條塊分割問題始終沒有得到根本解決，宏觀層次上的統(tǒng)籌協(xié)調機制存在嚴重缺失，造成科技資源配置多頭管理，科技計劃項目重復分 散.要解 決以上這些問題，在加強政

24、府宏觀管理的同時應加快建立部門之間協(xié)調合作機制.一方面科技部應牽頭建立部門聯(lián)系會議制度，加強部門之間、軍民之間的各類規(guī)劃計 劃和重大項目的溝通協(xié)調，實現(xiàn)國家目標的統(tǒng)一和重大技術創(chuàng)新活動的有效組織 ；另 一方面，科技部應與各省加強聯(lián)動，如建立部省會商 制度等，加強國家科技計劃與地方 科技計劃之間、上游與下游環(huán)節(jié)計劃的統(tǒng)籌協(xié)調 .B.建立統(tǒng)一的覆蓋全國的國家科技計劃管理服務信息平臺，建立起各年度、各類別項目中報、立項 等數(shù)據信息互訪平臺，供各計劃決策部門對項目中報、立項情 況進行查詢、跟蹤，以克服岡條塊分割帶來 的部門、地方、軍民、部門與地方等相 互之間的信息閉塞.通過項目信息數(shù)據庫的建設，嚴堵多

25、頭申請、交 叉和重復立項，這 有利于改革和完善宏觀管理，建立一個有效協(xié)調、高效運轉的科技資源配置模式.參考文獻1國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2006M.北京:中國統(tǒng)計出版社,2006.2吳雪.我國財政科技投入的現(xiàn)狀與對策建議J.財政研究,2008(8:37 38.3彭宇文.中外研發(fā)資金配置比較研究J.科技進步與對幕，2007,24(8:132 135.4夏光育.對基礎研究投入問題的思考J.鄭州航空工業(yè)管理學院學報(社會科 學版,2007,26(3:190 192.13 0研究與發(fā)展管理第20卷Some Questions and Co untermeasures on R&D Investment

26、 in Chin a GAO Ru ying, ZHANG Hong 1 ian, REN We i(Division of Science and Technology, Chi na Agriculture University, &咖，1 g 1 0 0 0 8 3, China) Abstract: On the basis ofanaly zing the structure and scale of R&D inves tment and the current manngemen t svstem of 瑚 earch puts projecis in China, it ind

27、i cates the main problems in the to scienti fic i 餓 a. rch investment system. Moreove r. it forward the suggestions SOlVe thes e problems. Increase the fund for basic r esearch, and enhance the proport ion of t he At to fund for basic research in the th ree R&D activides. the same time, promote the

28、businessinvestmentin basic re. s earch by fiscal subsidiestion in management otax reduction. Inorder deal with the problemsof multiCOl locationand p roject duplica.s y s t e m , establishthe coordination mechanism of S&T cooperation and information platform of publKeywordice in S&T plan administration.s: scientific research; outlay investment; fundamental lift earch; manngement of scesearch(上接第 124 頁) Reflections on the Establishme