4.2政策問題的提出與確認(rèn)

1、4.2 公共政策問題的提出 與確認(rèn) 劉麗霞 4.2 公共政策問題的提出與確認(rèn)：前面我們已經(jīng)對(duì)公共政策問題的內(nèi)涵、特征以及類型做了分析。但是作為政策制定基礎(chǔ)的公共政策問題到底從何而來，它是如何發(fā)生和發(fā)現(xiàn)的，最終公共政策問題是如何確認(rèn)的也應(yīng)當(dāng)是我們研究的對(duì)象。公共政策問題的確認(rèn)是指對(duì)于政策問題的察覺、界定和描述的過程。從認(rèn)識(shí)論的角度看，這是一個(gè)從客觀事實(shí)到主觀認(rèn)知的過程。因此，這種主觀認(rèn)知是不是反映了客觀存在著的政策問題的實(shí)質(zhì)，對(duì)于政策問題的解決至關(guān)重要。4.2.1政策問題的提出:政策問題提出的途徑 由上而下 自下而上具體的提出途徑：利益群體的反映公民、輿論界或民間組織的提出 決策咨詢的信息政策實(shí)

2、施的反饋政策決策的考慮思想家、專家與個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)人的講話，上級(jí)的文件、通報(bào)一般來說，領(lǐng)導(dǎo)人處的位置較高，能夠通過視察、調(diào)查及時(shí)地發(fā)現(xiàn)一些帶有全局性、普遍性的政策問題。上級(jí)的黨政機(jī)構(gòu)，可以借助于各種途徑和手段進(jìn)行多種形式的調(diào)研，從而能較迅速地發(fā)現(xiàn)政策問題，并通過下發(fā)內(nèi)部文件或其它各種形式的文件通報(bào)情況。大眾媒體的報(bào)導(dǎo)、評(píng)述在現(xiàn)代社會(huì)中，大眾傳媒具有形式多樣、傳輸迅捷、滲透面廣的特點(diǎn)。社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)的大大小小的問題，其中包括政策問題，記者們都會(huì)及時(shí)地加以捕捉，借助于廣播、電視、報(bào)刊、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等多種形式，通過圖像、聲音、文字直接或間接地加以報(bào)道、評(píng)論。民意和公眾意愿的直接表達(dá)在民主意識(shí)增強(qiáng)、公眾參與

3、面擴(kuò)大、民意表達(dá)制度化的社會(huì)中，許多政策問題可以借助某些正式的渠道得到反映。比如，各級(jí)人民代表和政協(xié)委員在每年定期召開的會(huì)議上，可以以提案、甚至質(zhì)詢的方式反映具有代表性的政策問題。同時(shí)，他們?cè)谄綍r(shí)也可以通過視察，發(fā)現(xiàn)政策問題，并將它們及時(shí)地反映給政府部門。另外，普通公眾可以通過來信、來訪等形式反映各類政策問題。政策主體的直接覺察政府等公共機(jī)構(gòu)有一定的調(diào)研部門和人員，定期以專題調(diào)查的方式了解社情民意，從中可以發(fā)現(xiàn)政策問題。具體分析 公共政策問題情境在一般情況下，如果社會(huì)的某種異?，F(xiàn)象或狀態(tài)具備了下列特征，就構(gòu)成了政府需要關(guān)注的政策問題情境。政策問題情境實(shí)際上是社會(huì)公共問題已經(jīng)上升為政策問題的程度

4、參照體系。出現(xiàn)了下列跡象，就表明某些社會(huì)公共問題有可能成為政策問題了。已經(jīng)是一種客觀存在的與公眾期望發(fā)生差異的情況、條件、事實(shí)；已經(jīng)達(dá)到一定的廣度和嚴(yán)重程度；已經(jīng)為較多公眾所覺察和認(rèn)知；已經(jīng)出現(xiàn)了利益、價(jià)值和規(guī)范方面的沖突；公眾中產(chǎn)生出來的受剝奪感與不滿足感已經(jīng)強(qiáng)烈到非采取行動(dòng)不可的地步；某些社會(huì)團(tuán)體已經(jīng)產(chǎn)生一連串的表達(dá)意愿的活動(dòng)；政府已經(jīng)感覺到有必要采取行動(dòng)。 4.2.2 政策問題的確認(rèn)： 是指對(duì)于政策問題的察覺、界定和描述的過程。 從認(rèn)識(shí)論的角度而言，這是一個(gè)從對(duì)客觀事實(shí)的感性認(rèn)識(shí)到理性認(rèn)識(shí)的過渡。 問題確認(rèn)是問題求解過程中最為關(guān)鍵的一環(huán)。對(duì)問題進(jìn)行明確和系統(tǒng)的闡釋是探求問題解決方案的有效

5、途徑。通過提出恰當(dāng)?shù)囊蓡柡瓦M(jìn)行有效的分析，那些起初看起來無法解決的問題有時(shí)就能夠被重新構(gòu)建，以致先前未被發(fā)現(xiàn)的解決方案會(huì)凸現(xiàn)出來。發(fā)生這種情況時(shí)，“沒有解決辦法就等于不存在問題”這句格言恰好可以反過來表述為：“有效地闡釋問題就等于解決了一半的問題?！?中國古時(shí)候諸葛亮“空城計(jì)”和“草船借箭”的故事就是很好的例證。 沒有解決方法就等于不存在問題嗎？ eg: 有這樣一則故事：在新西蘭，一位士兵在根本不具備人力和物力條件的情況下想要建一座跨河大橋，他在河岸邊發(fā)呆，情緒看起來非常低落，這時(shí)，一位毛利婦人走近他，問道：“大兵，為何這樣憂郁？”士兵解釋了他所面臨的這個(gè)沒有解決方法的難題。婦人回答道：“振作

6、起來吧！沒有解決方法就等于根本不存在難題。”問題的確認(rèn) 解決問題 政策分析的創(chuàng)造力就存在于發(fā)現(xiàn)和闡釋問題且知道應(yīng)該做什么和能夠做什么。解決問題的方法很多時(shí)候來源于問題的有效確認(rèn)。Eg:一位荷克斯特茨城堡指揮官的故事就表現(xiàn)出這個(gè)道理。那是1334年的事情，他指揮士兵抵御來自提洛爾女公爵的武裝包圍，圍困已經(jīng)持續(xù)了很長(zhǎng)一段時(shí)間，指揮官和他的戰(zhàn)士們只剩下一頭公牛和兩袋大麥粉，顯然，僅靠這些東西他們支撐不了幾天，他們正面臨一個(gè)看似毫無解決辦法的難題。然而，這位指揮官重新構(gòu)建問題，分析了問題的實(shí)質(zhì)，用了一個(gè)對(duì)于他的軍隊(duì)來說看似絕對(duì)不合理的解決方法。他殺死了那頭牛，并在牛的腹腔里填滿了剩下的大麥粉，命令士兵

7、將牛的尸體從陡峭的崖壁上扔到敵人營(yíng)地前的牧場(chǎng)上?？吹匠潜さ闹笓]官對(duì)被圍的困境表現(xiàn)出如此輕蔑和不屑的態(tài)度，女公爵十分氣餒，她覺得城堡里可能還有足夠的給養(yǎng)，否則城堡的指揮官不可能做出這樣的舉動(dòng)，所以，最后她命令放棄對(duì)城堡的圍攻，撤走了她的軍隊(duì)。 1. 問題察覺 是指某一社會(huì)現(xiàn)象被人們發(fā)現(xiàn)并擴(kuò)散，逐漸引起社會(huì)公眾和政府有關(guān)部門關(guān)注的過程。 在這個(gè)過程中，人們普遍感到應(yīng)該行動(dòng)起來做點(diǎn)什么，以改變目前這種狀態(tài)。但究竟做什么和怎么做，人們并沒有認(rèn)真去考慮。問題察覺能否實(shí)現(xiàn)，不僅取決于客觀條件，而且還取決于相關(guān)人員的主觀條件，如政治立場(chǎng)、思想意識(shí)、個(gè)人利益、價(jià)值觀念等。問題察覺2.問題界定問題界定是指對(duì)問題

8、進(jìn)行特定分析和解釋的過程。 首先需要通過一定的方法對(duì)問題進(jìn)行必要的歸類，如根據(jù)政策問題的性質(zhì)可以把其界定為政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的等；根據(jù)政策問題的作用范圍可以把其界定為全局的、局部的、國際的、國內(nèi)的、全國性的、地區(qū)性的等；根據(jù)政策問題的作用方式可以把其界定為指導(dǎo)性的（涉及指導(dǎo)方向方面的問題）、分配性的（涉及資源配置或利益分配方面的問題）、限制性的（涉及行為或利益限制方面的問題）等。其次需要對(duì)問題進(jìn)行必要的診斷，這就像醫(yī)生給病人看病一樣，診斷了病情，知道病人得了什么病，才好決定治療方向。診斷問題應(yīng)主要解決兩個(gè)問題：一是差距何在。一個(gè)問題的存在，實(shí)際隱含著現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與理想狀態(tài)之間的距離，任何解決辦法

9、無非都是為了縮短或消除這種距離。因而，能否準(zhǔn)確表達(dá)這種差距，就成為能否發(fā)現(xiàn)解決辦法的必要前提。二是原因何在。光找到差距還不夠，還要弄清產(chǎn)生這些差距的原因。正像醫(yī)生給病人量血壓、測(cè)體溫一樣，光知道血壓和體溫不正常不行，他還要想辦法知道是什么原因引起的高血壓和發(fā)燒，否則就無法對(duì)癥下藥，無法標(biāo)本兼治。 問題界定怎樣搞好乘車秩序？我國大城市里每天需乘公共汽車的上班族，一提起公交秩序就生氣。別提吵架、打架、生氣、丟東西，單是那份擁擠就讓人忍受不了。汽車一進(jìn)站，一窩蜂擁上前去，為搶一個(gè)座位，好像什么都不顧了；經(jīng)常會(huì)有想上，上不去，想下，下不來的尷尬局面；更可氣的是，年輕力壯的棒小伙占著老弱病殘的專座死不動(dòng)

10、窩。是什么原因造成目前這樣一種局面呢？是老百姓的問題，還是管理者的問題？是老百姓的素質(zhì)低，還是管理者的素質(zhì)低？是管理不到位，該管的沒有管，還是措施不得力，想管卻管不好？是“硬件”問題，還是“軟件”問題？是實(shí)體性基礎(chǔ)設(shè)施不足，還是管理制度不健全？“運(yùn)動(dòng)”式的乘車秩序整頓為什么收效甚微？“心中的黃線”（內(nèi)化的制度）怎樣建立？如果發(fā)現(xiàn)不了問題真正的原因，那么治理良策又從何談起？最后，需要把問題情境轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)問題。問題情景實(shí)際上包含了問題牽涉的眾多因素及其相互間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。問題界定的主要目標(biāo)就是要把復(fù)雜、混沌的問題情景總結(jié)概括為清楚明了的實(shí)質(zhì)性問題。分析主要矛盾，關(guān)注重要因素，是情景轉(zhuǎn)化過程中必須

11、注意的問題。問題界定 3.問題描述：?jiǎn)栴}描述是指運(yùn)用可操作性語言（如運(yùn)用數(shù)量的、文字的、符號(hào)的、圖表的等表達(dá)方式）對(duì)問題進(jìn)行明確表述的過程。例如，對(duì)于人口問題的描述，就需要準(zhǔn)確記載一些相關(guān)的指標(biāo)，并作出定性或定量的分析，如人口現(xiàn)有數(shù)量、人口的增長(zhǎng)率、人口發(fā)展趨勢(shì)等。這種對(duì)問題所作的描述將作為政策制定的直接“原料”輸入決策系統(tǒng)。節(jié)日燃放煙花爆竹的案例分析： 怎樣進(jìn)行問題描述？ 改革開放以來，中國的煙花爆竹業(yè)伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展和人民生活水平的不斷提高而得到空前的發(fā)展機(jī)遇，一步步走向繁榮。到20世紀(jì)90年代初期，全國大中規(guī)模的煙花爆竹生產(chǎn)廠家已經(jīng)超過一萬，但仍供不應(yīng)求，市場(chǎng)潛力很大。在這種情況下

12、，個(gè)人開辦的鞭炮廠和家庭式鞭炮作坊如雨后春筍般發(fā)展開來。由于生產(chǎn)技術(shù)不過關(guān)，安全措施不到位，運(yùn)輸管理不嚴(yán)格，產(chǎn)品質(zhì)量低劣，導(dǎo)致在生產(chǎn)環(huán)節(jié)、運(yùn)輸環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)，重大安全事故頻頻，慘劇不斷發(fā)生，給人民的生命財(cái)產(chǎn)造成極大損失以北京市為例，市民過節(jié)燃放煙花爆竹這一習(xí)俗已逐漸變化成為一個(gè)社會(huì)問題。據(jù)1987年的統(tǒng)計(jì)，春節(jié)因燃放鞭炮，除夕夜致傷到醫(yī)院就診的就有251人， 到初五，增加到1027人。其中傷了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，至初三增至391起，直接經(jīng)濟(jì)報(bào)失上百萬元。僅初一零時(shí)至一時(shí)，在燃放鞭炮最集中的這段時(shí)間里，發(fā)生火警104起，平均每35秒就發(fā)生一起?？磥磉@項(xiàng)傳統(tǒng)習(xí)俗所造

13、成的社會(huì)危害越來越大，已經(jīng)漸漸發(fā)展到一個(gè)非常嚴(yán)重的地步，因此應(yīng)該引起北京市政府決策層的高度重視了政策問題的確認(rèn)與政策方案的選擇注意的問題在一般的決策系統(tǒng)中，政策問題的確認(rèn)與政策方案的選擇之間往往存在著一定的裂痕。這個(gè)問題并不難理解，因?yàn)閷?duì)政策問題進(jìn)行確認(rèn)的與直接拍板決策的總是兩個(gè)系統(tǒng)。也就是說，察覺、界定和描述問題的人并不直接參與政策的決定，決策者更多地依賴于問題的描述而不直接參與問題的確認(rèn)。這種情況在我國的決策過程中表現(xiàn)得尤為明顯。很多政策問題的確認(rèn)都是通過自下而上的報(bào)告體系來完成的。由于傳統(tǒng)的、文化的、體制的和環(huán)境的種種原因，在這種報(bào)告鏈條中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)溝通的障礙和信息的失真，從而導(dǎo)致決策

14、的失誤。因此，為了進(jìn)行有效的政策制定，問題確認(rèn)過程中就應(yīng)注意下列兩方面的問題：第一，問題描述應(yīng)做到真實(shí)詳盡，切忌人為夸大或縮小在現(xiàn)實(shí)生活中，我們不難看到，迎合上級(jí)意旨、滿足個(gè)人或集團(tuán)利益需要，是一般心態(tài)；夸大工作成績(jī)、縮小存在問，是普遍現(xiàn)象。所以虛假與半虛假的問題描述在日常工作中并不鮮見，對(duì)決策中的正確選擇構(gòu)成很大障礙。因此，有時(shí)就需要建立平行的多個(gè)報(bào)告渠道，以比較和鑒別信息的真?zhèn)巍?第二，盡量縮短報(bào)告鏈條，減少報(bào)告層次從組織原則角度出發(fā)，越級(jí)報(bào)告形式本屬于不當(dāng)行政行為。然而，層層報(bào)告不僅會(huì)造成時(shí)間的延緩，而且摻雜了層層的篩選與加工。由于政策問題的不確定性和多變性，時(shí)間的延誤很可能就會(huì)造成題描

15、述的失真。另外，由于信息上達(dá)需要經(jīng)過許多環(huán)節(jié)，過濾的層次越多就可能與所要反映的問題出入越大。所以，在政策問確認(rèn)過程中，越級(jí)行為有時(shí)是完全必要的并值得鼓勵(lì)的，特別是發(fā)生一些重大政策問題的時(shí)候。注意4.2.3 公共政策問題確認(rèn)的障礙 在公共政策過程中，首先要在眾多的問題中確認(rèn)出公共政策問題，掌握問題產(chǎn)生的背景和原因，弄清問題的性質(zhì)、涉及的范圍和其對(duì)社會(huì)的影響程度等，然后據(jù)此明確政策的性質(zhì)、目標(biāo)。同時(shí)還要分析此項(xiàng)政策的實(shí)行對(duì)其他政策會(huì)產(chǎn)生哪些影響，以確保政策之間相互聯(lián)接和匹配，避免政策之間的沖突。 然而，事實(shí)上公共部門很少能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，確定或認(rèn)清所有的重要問題：1 在現(xiàn)代社會(huì)中，各種問題都很復(fù)雜，有的

16、問題不易認(rèn)清；2 許多問題隱含而不明顯；3 政治人員通常為目前迫切的問題所困，沒有時(shí)間注意將來的問題。4.2.4 公共政策問題確認(rèn)的準(zhǔn)則社會(huì)問題的確定客觀情勢(shì)確定出現(xiàn)強(qiáng)烈的公眾要求形成明顯的政策需要公共政策問題是政府及其所屬部門職權(quán)范圍內(nèi)的問題公共政策問題是影響面廣、社會(huì)公眾普遍關(guān)心的問題影響程度4.2.5影響政策問題確認(rèn)的因素政治領(lǐng)袖利益集團(tuán)危機(jī)或特殊事件抗議活動(dòng)大眾傳播媒介4.2.6 公共政策問題的篩選公共政策問題的篩選-是指政策研究和制定者，依據(jù)一定的篩選標(biāo)準(zhǔn)，將主要的和迫切的政策問題從政策問題集合中確認(rèn)出來的活動(dòng)。由于政策研究和制定部門要研究和解決的政策問題很多，不可能對(duì)每一個(gè)政策問題

17、都進(jìn)行詳細(xì)、細(xì)致的研究，而且有一些政策問題相關(guān)于其他的政策問題來說更具有迫切性，如果不得到馬上的解決，必然會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重大的影響。因此，對(duì)政策問題的篩選就變得十分有必要。那么，什么樣的政策問題是應(yīng)該得到優(yōu)先考慮呢？在篩選政策問題的過程中又應(yīng)該遵循什么樣的原則呢？一般來說，政策問題篩選的原則有以下四點(diǎn)：1.政策問題的篩選 所謂的政策問題篩選，是指政策研究和制定者，依據(jù)一定的篩選標(biāo)準(zhǔn)，將主要的和迫切的政策問題從政策問題集合中確認(rèn)出來的活動(dòng)。 政策問題篩選應(yīng)遵循的原則：（1）重要性原則 （2）緊迫性原則 （3）關(guān)聯(lián)性原則 （4）可解決性原則（1）重要性原則政策問題的重要性原則是指，在造成社會(huì)問題的諸

18、多政策性原因中，只有那些關(guān)鍵性的原因才能作為當(dāng)前進(jìn)入政策議程的政策問題。在進(jìn)行政策問題的篩選過程中，要把重要程度較高的問題首先列出來，給予充分的重視。舉例來說，黨的十一屆三中全會(huì)召開前，我國國民經(jīng)濟(jì)處于停滯狀態(tài)，人民生活無法改善。造成這種局面的原因是多種多樣的，但是其中最為重要的沒把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，當(dāng)時(shí)圍繞著黨的中心工作是繼續(xù)“以階段斗爭(zhēng)為綱”，還是轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道上來，展開了激烈的討論。從那時(shí)起“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”就一直是我們黨和國家最重大的決策。（2）緊迫性原則政策問題緊迫性原則。它是指在諸多的社會(huì)問題中，那些最急需要解決的問題往往首先被納入到政策議程中來。比如說我們

19、在國家在遭遇SARS病毒侵襲的過程中，如何有效地預(yù)防SARS的傳播，防止其不斷地蔓延就成為了一項(xiàng)最為緊迫的政策問題。（3）關(guān)聯(lián)性原則政策問題的關(guān)聯(lián)性是指，在造成社會(huì)問題的諸多政策性原因中，那些對(duì)其政策尤其是指關(guān)鍵政策有密切聯(lián)系的問題必須作為政策問題進(jìn)入政策議程。比如，計(jì)劃生育政策在我國是一項(xiàng)基本國策?？刂迫丝跀?shù)量、提高人口素質(zhì)是政策目標(biāo)。導(dǎo)致人口膨脹的原因有很多，分析結(jié)果表明，在落后地區(qū)人口出生率往往高于發(fā)達(dá)地區(qū)，這就說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)人口的再生產(chǎn)具有重要的影響。制定改變落后地區(qū)面貌的政策因此被納入政策議程。（4）可解決性原則政策問題的可解決性原則是指，在諸多產(chǎn)生社會(huì)問題的原因中，只有那些近期內(nèi)